我國民事公益訴訟原告資格問題的研究

錢蕊迪，董力夫，伍惠麟

（1.昆明理工大學(xué)，昆明 650000；2.云南云典律師事務(wù)所，昆明 650000）

一 概念

（一）對公共利益的界定

查閱我國所有的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，公共利益這個詞出現(xiàn)在我國憲法修正案第二十條①、物權(quán)法第四十二條第一款②以及環(huán)境保護(hù)法第五十八條③中。當(dāng)然，每個學(xué)者對公共利益對定義都有不同的看法，但歸納起來主要有二種。第一種看法認(rèn)為，公共利益就是個人利益的總和。第二種看法認(rèn)為，公共利益就是社會整體的利益。我國學(xué)者偏向于第二種觀點。例如，學(xué)者王景斌認(rèn)為，公共利益是超越了個體利益，為社會大多數(shù)或者是全體所享有的利益。鑒于我國是社會主義國家，一切權(quán)利屬于人民，一切資源屬于國家所有，即全民所有，因此，筆者持第二種觀點，公共利益就是社會整體利益，并且包含國家利益。

（二）公益訴訟的概念

關(guān)于公益訴訟，學(xué)術(shù)界大致有兩種觀點，第一種觀點認(rèn)為，只要涉及社會公共利益和國家利益，不管主體是否有利害關(guān)系，只要有法律的授權(quán)，都可以提起公益訴訟。對于有直接利害關(guān)系的主體提起的訴訟，因為涉及到公共利益，任何人都可以提起公益訴訟。比如旅游景點變成了富豪的別墅、火車票漲價、在飛機(jī)上購物索要發(fā)票等事件，都可以提起公益訴訟。對于無利害關(guān)系的主體提起的訴訟，由檢察院提起訴訟。但是第二種觀點認(rèn)為，只有無利害關(guān)系的主體提起的訴訟才能算是公益訴訟，即與自己有利害關(guān)系的主體就直接提起民事訴訟，不必提起公益訴訟。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定如下：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。因此，從民事訴訟法可以看出我國法律是贊成第一種觀點的，不管主體有沒有利害關(guān)系，只要針對公共利益提起訴訟，就可以視作是公益訴訟。現(xiàn)在，我們可以給公益訴訟下定義，公益訴訟指的是當(dāng)國家利益、社會公共利益，受到侵害、消減、損害時，為了保護(hù)、恢復(fù)或者補(bǔ)償受損的國家利益，社會公共利益，由一定的主體根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院依法提起訴訟，由人民法院進(jìn)行審判的制度。由此可見，公益訴訟的目的是在于保護(hù)、恢復(fù)、補(bǔ)償受損的利益、秩序，而不在于懲罰，這也是我國公益訴訟進(jìn)入民事訴訟法的保護(hù)范圍而沒有進(jìn)入刑事訴訟法保護(hù)范圍的原因。

二 公益訴訟的范圍

對于公益訴訟的適用范圍，立法委員會委員們提出了不同的意見。但最終民事訴訟法第五十五條規(guī)定的的范圍僅包括二類，環(huán)境污染和消費者權(quán)益保護(hù)。然而，五十五條后面有個等字，這就為我們以后擴(kuò)展公益訴訟的范圍留下空間。

三 主體資格問題

（一）英美法系

美國是一個現(xiàn)代化公共利益程序制度比較發(fā)達(dá)和完整的國家。在美國，出于公共利益的考慮，公共利益訴訟主要有兩種類型，首先是司法人員和檢察官提起訴訟，該種訴訟是在《謝爾曼反托拉斯法案》出臺后提出的；第二是公民提起訴訟。天賦人權(quán)在美國深入人心，被美國公眾所認(rèn)可，公民充當(dāng)“私人檢察官”也就不足為奇了。

（二）大陸法系

由檢察機(jī)關(guān)代表公益提起民事訴訟的這個制度來自法國。《法國民事訴訟典》于1806年首次規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟制度。在法國，目前有兩種機(jī)檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，首先是作為“主當(dāng)事人”起訴，即在國家社會公共利益遭受侵害時提起公益訴訟；二是作為“從當(dāng)事人”起訴，即在法人之間、公民之間或者法人與公民之間的訴訟，以及雖然是家庭內(nèi)部的訴訟，但事關(guān)公共利益。

(三）我國民事公益訴訟的主體

依據(jù)我國民事訴訟法，僅有兩個主體能夠作為適格原告提起民事公益訴訟，第一是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，第二是有關(guān)組織。不難看出，我國對民事公益訴訟主體的規(guī)定非常模糊，這是因為立法委員會委員在立法時對公益訴訟主體問題爭議大、意見不統(tǒng)一造成的，所以就沒有作明確的規(guī)定。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”指的是必須有法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)，但法律規(guī)定的機(jī)關(guān)指的是行政機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)民事訴訟法第五十五條沒有規(guī)定，但在筆者看來，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”主要指的是檢察機(jī)關(guān)，因為行政機(jī)關(guān)有自己的行政權(quán)，完全可以通過行使行政權(quán)來維護(hù)公共利益。“有關(guān)組織”包含兩層含義，第一是該組織提起公益訴訟必須是與其職能相關(guān)，例如海環(huán)組織就只能提海洋污染訴訟，而不能提消費者被侵權(quán)訴訟；第二層“有關(guān)”表明不是所有的社會組織都可以提起訴訟。

四 我國民事公益訴訟制度的完善

（一）擴(kuò)大我國民事公益訴訟原告資格的范圍

我國民事公益訴訟有一個特別之處——公民沒有提起公益訴訟的主體資格。有學(xué)者認(rèn)為，如果涉及公民個人利益，公民完全可以通過個人提起一般民事訴訟維護(hù)其權(quán)益，并企圖以此達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。筆者認(rèn)為，一舉兩得當(dāng)然是最好的結(jié)果，但法律作為社會規(guī)范的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)更宏觀地看問題，必然要求在立法時就考慮到最壞的結(jié)果。也就是說，倘若以維護(hù)個人利益提起的訴訟不足以達(dá)到維護(hù)公共利益的目的時，法律要如何應(yīng)對。因此，在找出科學(xué)合理并且切實可行的對策之前，法律的保守性也要求我國立法對公民參與公益訴訟有所保留。筆者認(rèn)為，不宜將公民列入公益訴訟的提出主體主要有以下幾個原因：第一，公民個人力量過于薄弱，在專業(yè)知識、舉證能力等方面都無法與強(qiáng)大的侵權(quán)主體抗衡；第二，我國公民法律意識淡薄，并非所有的侵權(quán)糾紛最終都會走向法律途徑，繁雜的訴訟和巨大的成本所帶來的訴累也并非為所有人所接受，依靠個人提起公益訴訟的結(jié)果可能只是惘然；第三，公民起訴動機(jī)難以確定，不排除有利用公益訴訟制度謀取私利的行為。那么將從何處入手，拓寬我國公益訴訟原告資格的范圍？我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了可以提起環(huán)境訴訟的組織應(yīng)當(dāng)滿足的條件，筆者認(rèn)為，這是一個很好的切入點。實踐中，同時滿足《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的兩個條件的社會組織屈指可數(shù)，雖然立法規(guī)定了“在沒有法定主體或者法定主體不提起訴訟的情況下，檢察院可以起訴”，但這無形中給“兜底”的檢察院增加了訴訟壓力。從立法目的上看，之所以在檢察院之外規(guī)定社會組織，就是為了分擔(dān)檢察院的案件壓力，貫徹落實案件分流，倘若再將社會組織的進(jìn)入公益訴訟的準(zhǔn)入條件規(guī)定得過分苛刻，不免有本末倒置的嫌疑。因此，筆者建議放寬社會組織進(jìn)入公益訴訟的準(zhǔn)入條件，例如可以將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年”降低為“連續(xù)3年”，或許對環(huán)境公益組織更好地參與環(huán)境公益訴訟的同時減輕檢察院在公益訴訟上的壓力有所裨益。

（二）訴訟費用的承擔(dān)問題

民事公益訴訟涉及面廣、物力財力的投入以及時間的消耗必將使訴訟成本不會低。如果個人或者社會團(tuán)體作為民事公益訴訟的主體，那很有可能被高額的訴訟費用而拒之門外，迫使被侵權(quán)人不得不放棄對公共利益的保護(hù)請求權(quán)，最終使我國公益訴訟制度流于形式，難以真正發(fā)揮其作用，從而失去存在的意義。為了更好的構(gòu)建起民事公益訴訟制度，使其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，在訴訟費用的承擔(dān)上可以遵循如下建議：以檢察院為原告提起的民事環(huán)境公益訴訟，不收取訴訟費用；以社會組織為原告提起的環(huán)境公益訴訟，則可以參照公司法中的股東代表訴訟制度，由于勝訴的利益歸于公共利益，因此應(yīng)當(dāng)由該利益的最終承受主體來承擔(dān)訴訟所需的合理費用。

注釋：

①《中華人民共和國憲法修正案》第二十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

②《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第一款：“第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”