善治視域下社會組織參與基層協商治理考察

陳 軍

（中共濟南市委黨校，濟南 250100）

在國家治理體系中，社會組織作為推進基層協商治理的重要載體和有力抓手，其主體地位和重要作用日益彰顯和提升。尤其在基層治理困境、善治理念提出背景下，探討社會組織參與基層協商治理的歷史進程具有重要意義，有利于推動社會治理重心下移，實現政府、社會和民眾之間的良性互動。從社會組織參與基層協商治理命題提出、到理論闡釋、再到實踐檢驗，社會組織在參與基層協商治理過程中始終遵循著一定的內在邏輯。從實踐維度考察，這種邏輯指向路徑選擇問題，唯有構建社會組織參與基層協商治理的長效機制，從組織體系搭建、議題提出、程序規范、制度保障、成果運用等方面對社會組織參與基層協商治理過程進行規制，才能推動社會組織參與基層協商治理制度化、規范化、常態化。

一 基層治理困境與善治理念

基層治理是社會治理的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。但隨著社會轉型加快，基層各種矛盾和問題層出不窮，基層治理面臨嚴峻挑戰。

從宏觀層面看，國家治理結構轉型過程中，基層政府承擔的壓力較大，急需轉變傳統治理模式。一方面，傳統的以政府為中心的治理結構已不適應現實經濟社會發展的要求。單一中心的治理結構將難以協調不同階層、不同群體之間的利益，迫切需要一種新的、具有包容性的治理類型有效整合多元利益訴求，化解利益矛盾。尤其基層處于矛盾的焦點，群眾利益訴求、問題沖突相對集中，基層政府本身承擔較多的治理職責，而治理結構轉型中出現的新的社會治理問題和群眾訴求將給基層治理增加難度和挑戰，需要基層政府盡快轉變治理理念，實現長效治理。另一方面，民主政治發展過程中，政府職能轉變出現的治理領域空白需要新的主體承載。政府在基層協商治理過程中必然要疏解政府職能，將一部分權力還歸社會，而這部分自我管理權力的回歸需要社會主體承接。與此同時，在公民社會發展基礎上，公民精神得以培育，基于自身利益的表達和訴求相對較多，也需要更為中立、專業的第三方平臺參與其中，這都是基層治理面臨的新課題。

從微觀治理實踐看，基層既是社會治理的基礎和重點，也是社會治理的難點和薄弱點。現實中，基層治理效果與社會發展預期還有很大差距，存在諸多現實治理難題，并突出表現在基層矛盾激化、群體性事件、信訪案件增多、涉及房屋拆遷、物業糾紛、權益受損、環境治理、黑惡勢力等諸多內容。特別是在互聯網時代，網絡參與熱度高、事件社會關注廣、影響力大，網絡群體性事件頻發已成為基層治理的新難題。當然，必須說明的是，這些問題的出現也是經濟社會發展過程中政府治理、社會服務、法治建設等跟不上時代發展的必然，其中很多問題的出現并不一定是政府的直接責任，但問題背后折射的是政府治理過程中的缺失和不到位，終將影響基層治理的效果。尤其對基層政府而言，當社會治理出現漏洞或偏差時，群眾訴求指向必然是基層政府，在傳統治理模式下，政府如處置不當反而會影響政府的形象和權威，這也體現出傳統治理模式中單一治理主體的弊端。此外，從基層治理現實來看，基層政府在協調處理利益矛盾糾紛時，多是被動進行問題處置，其他治理內容尤其是社會服務功能不能及時跟進，公眾意愿得不到彰顯，治理效果不佳，這都對政府基層治理提出新的要求。

由此，善治概念得以提出。作為一種新的社會治理理念，善治摒棄了政府唯一主體的認識，強調國家、社會與民眾的良性互動與共治，讓民眾也成為社會治理主體。作為一種新的治理模式，善治也被稱為治理的理想狀態和最高境界。善治所帶來的并不只是理念的變化，在治理主體、方式，目的等諸多方面都對社會治理提出新的要求。從治理主體上，善治的治理主體更加多元，不局限于政府，更加注重社會和民眾的參與；治理方式上，也有別于過去行政命令式治理，更加注重治理的法治化，尤其是協商民主概念提出以后，為治理方式帶來新的視角；從治理目的上，善治的目標不僅僅是善政，還要對整個社會提出要求，以期達到公共利益最大化，也就是說不僅要有好的政府治理，還要有好的社會自治。善治最重要的特征就是參與，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與民眾對社會公共事務的協同管理，或稱官民共治。而社會組織作為社會治理的重要主體，在基層治理中的作用日益凸顯，其參與有利于國家權力向社會權力回歸，有利于公民權利的實現，是善治主體變化的重要體現，也是傳統治理結構轉型的需要。

二 善治視域下社會組織參與基層協商治理的理論必然

探討社會組織參與基層協商治理的必要性是對其進行實踐考察的必要前提。基層協商治理主要是在鎮（街）、村（居）等場域展開的以協商作為主要途徑的基層社會治理形式。[1]社會組織有別于鎮（街）、村（居）、企事業單位，也具有民間性、自治性、非營利性、行業性等特征，在基層治理過程中社會組織已成為政府和公民溝通的重要渠道，是基層協商治理的重要力量。

（一）社會治理結構轉型的需要

社會組織是國家治理體系的重要組成部分，是政府職能轉變的重要承載。從善治角度看，民主社會政府扮演的角色必然是有限政府，需要明晰政府治理邊界，而政府功能的補充和完善及其治理范圍的調整都離不開社會組織的參與。特別是在市場經濟快速發展背景下，基層利益主體多元化，單純靠政府之力已不能實現有效社會治理，完善的社會功能發揮需要社會組織的協同共治。社會組織在社會治理結構轉型中具有規范政府行為，發揮公民潛力，促進社會多樣性發展等重要作用。其可以有效整合多元社會利益訴求，發展多元共治環境，填補政府等機構留下的社會治理缺失，使社會治理更加完善，有利于一種新的、具有廣泛包容性的治理類型的形成。

（二）完善協商民主體系的要求

社會主義協商民主是一個寬廣的體系，在這個體系中社會組織協商居于特殊而關鍵的地位。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》將社會組織協商作為七個渠道協商的重要內容之一，明確提出逐步探索社會組織協商。在協商民主體系構建過程中，社會組織代表一定群體利益，通過社會組織表達相應訴求，是利益表達和利益訴求的重要機制建設。[2]除獨立發揮作用以外，七個渠道的協商均可以由社會組織參與，其可以直接推動這些協商建設，這也是社會組織功能和特點決定的，在協商過程中其代表一定的社會意見，在處理某些問題時更具專業性，有利于協商范圍擴展和最終問題解決，這也是善治理念的體現。

（三）破解基層治理困境的關鍵

從善治角度看，社會組織參與基層協商治理是提升基層治理實效的關鍵。在基層治理實踐過程中，單一主體治理弊端顯現，基層治理面臨的挑戰逐步增多。作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，社會組織的加入有利于彌補政府基層治理的短板，有利于擴大公民有序政治參與，提升政府公共決策的科學化和民主化，提高政府公信力。尤其在基層協商治理過程中，社會組織參與為基層協商治理提供新的視角，是基層協商治理的重要方式和途徑。其對化解基層矛盾，實現公共利益最大化，提升治理張力擴展治理空間都具有重要意義，并是善治視域下社會組織參與基層協商治理命題提出的初衷。

（四）社會組織自身發展的必然

社會組織與政府、企業等一起構成了現代社會的基礎。從一定意義上看，社會組織發展程度是衡量一個國家現代化進程的重要標志，尤其是社會組織被納入“五位一體”總體布局，被視為新時代治理體系重要主體和各項建設事業的重要力量，未來城鄉基層社區將是社會組織參與治理和提供服務的主戰場。[3]6-7改革開放以來我國社會組織呈突飛猛進增長，截至2017年底，我國共有社會組織80.3萬個，比上年增長14.3%，增速創十年最高。[3]2一方面需要發揮社會組織協商的重要作用，擴展基層協商治理范圍，豐富基層協商治理內容；另一方面，也要通過基層協商治理實踐，促進社會組織自身發展，只有經過實踐檢驗，得到政府和公民的認可，社會組織自身發展才有活力。

三 社會組織參與基層協商治理的實踐難題

社會組織在基層協商治理中的作用有目共睹，國家愈來愈重視加大對社會組織培育發展的支持力度。但在基層協商治理實踐中，社會組織作用的發揮依然受到各種因素的制約，除社會組織自身發展因素以外，還面臨諸多現實難題。

（一）缺少相關制度保障

社會組織參與基層協商的規定散見于各種文件中，未形成專門的規范或制度，特別是對社會組織參與基層協商治理的程序、形式、范圍、保障、結果運用、評價等都沒有明確的界定。同其他渠道的協商相比，社會組織協商制度建設嚴重缺乏，不利于對社會組織參與基層協商治理行為進行規范，需要出臺專門的政策法規對社會組織協商進行規制。當然，這也是現實發展過程中的階段性問題，社會組織協商尚處于探索階段，仍需在基層社會治理新格局中完善相關制度。此外，社會組織管理主要通過登記管理機關和業務主管機關實施，重入口登記、輕日常管理的弊端存在。從社會服務供給角度來看，社會組織和其他占有社會資源的企事業單位相比，具有天然的弱質性，在組織規模、活動能力等各方面都不具備優勢，這也不利于其發展。

（二）參與基層協商治理的機制不健全

目前，各地在社會組織參與基層協商治理方面進行了很多有益探索，在基層矛盾化解、治安防控、志愿服務等多個領域也出現了很多典型的做法和經驗。但總的來看，社會組織參與基層協商治理的機制尚不健全。基層協商治理機制應圍繞在哪協商、誰來協商、協商什么、怎么協商、協商結果運用、監督保障等問題展開，但現實是社會組織參與基層治理協商多是以參與性協商為主，其主要形式表現在座談會、議事會、懇談會等，協商類型和內容較為單一，存在隨意性大的問題，甚至是政府想怎么協商就怎么協商，缺少規范的操作流程。社會組織在具體參與協商治理過程中多是被動根據政府需要，或者政府根據社會組織自身情況進行確定如何協商，沒有一系列評估、問責、信息公開等機制，不利于社會組織參與基層協商的常態化和規范化。

（三）和政府關系尚未理順，協商意識不夠

傳統治理模式下，社會組織很難有機會參與或者組織協商，雖然當今社會治理模式已經發生轉變，但從傳統思維中走出來尚需時間。一方面，存在基層政府重視不夠的問題。有的基層政府認識不到社會組織在基層協商治理中的作用，協商意識尚未建立，不愿或不積極主動讓社會組織參與其中，現有的參與也存在簡單應付、走過場的問題；有的基層政府依然以舊思維考量社會組織和基層政府的關系，片面地認為社會組織屬于被管理的對象，從屬于政府。這導致社會組織很難在基層治理協商中以主體地位的身份出現。從諸多危機應對的事件來看，國家對社會組織的“不信任”態度，總體上以管控為基調的政治思維還在現實中習慣性出現。[4]另一方面，社會組織也存在獨立性不足的問題。有的社會組織缺少主動協商意識，參與基層協商治理的動力不足，實際參與到基層治理協商的少之又少；有的在基層協商治理過程中被動地依賴政府，有的甚至被政府掌控，失去了自身的中立立場。

（四）基層社會組織自身協商能力不足

國家治理結構轉型過程中，社會組織角色由被管理對象轉變為治理主體。作為主體在參與基層協商治理時，社會組織存在協商能力不足的問題，突出表現在社會組織社會化、法治化、專業化水平不高，在人才、信息、制度建設等方面存在短板。特別是基層社會組織普遍存在規模小、治理結構松散、人才缺乏、資金匱乏的問題，不能滿足協商需要。從協商方式上看，基層社會組織在參與基層協商治理時往往找不到協商渠道，不知道在基層協商治理中采取什么樣的形式，發揮什么樣的作用，主體性得不到彰顯；從協商內容看，基層社會組織協商主要集中在參與利益協調、咨詢、志愿服務等，治理范圍窄；從協商效果看，還存在公信力不足，亦有政府和群眾不認可的情況出現。當然，這些問題的存在都與社會組織自身發展的階段有關，但與基層協商環境、政府重視程度、協商機制建設等也有很大關系，需要著眼于善治導向從長計議。

四 善治視域下社會組織參與基層協商治理的機制構建

社會組織參與基層協商治理是現代社會發展的必然，實現基層善治目標僅靠社會組織自身是不夠的，政府需要進一步轉變思維方式，為社會組織發揮作用提供空間，構建社會組織參與基層協商治理的長效機制，讓社會組織真正成為基層協商治理的主體。與其放任、限制、甚至取代社會組織在基層協商治理中的角色，不如引導、規范其發展，實現政府和社會之間的良性互動，以達到善治目標。按照協商過程，應從組織體系搭建、議題提出、程序構建、形式創新、制度保障、成果運用等方面構建社會組織參與基層協商治理的機制。具體而言，包括提事、議事、理事、監事機制。

（一）提事機制構建

提事機制構建主要解決協商由誰提出，以何種方式提出，研究哪些內容等問題，目的是實現協商議題提出的制度化，包括議題征集、社情民意收集等內容，最主要的是加強頂層設計建立相關制度。從議題征集的主體來看，既可以是社會組織，也可以是政府、居民等，只有保證主體多元、代表廣泛才能確保參與的廣度。在這個過程中，要注意議題提供者的素質，并且確保議題的真實可靠，倡導積極理性表達訴求。社會組織要積極主動發揮作用，做好政府和群眾溝通的橋梁。從議題征集的內容來看，只要是涉及基層治理、關系群眾利益，或者可能引發矛盾、沖突的議題均可，包括選舉、決策、管理等各項公共事務都在議題范圍之內。社會組織可以根據專長專門承擔某一類的議題，也可以參與其他議題征集。從議題征集途徑來看，要充分利用各種媒介，包括專門提案、意見征集、新媒體征集等都是有效的方式，也可以發揮社會組織優勢，利用專業人士走訪調查征求民意，傾聽群眾訴求和意見。

（二）議事機制構建

議事機制構建主要解決議題如何進行協商，形式議程怎樣進行，怎樣達成共識等問題，目的是在政府和非政府部門之間建立起一種平等的合作對話機制，協商是決定協商質量的關鍵。從協商程序上看，程序是民主決策獲得正當性與有效性的根本保證。[5]為確保協商的順利進行，從協商前的準備、民意的整合、協商時間地點的確定到協商范圍的界定，所有協商環節都需要進行規范。尤其是社會組織主導的協商，為避免受其它因素的干擾，社會組織需要提前制定有效的議事規則，并堅持民主、平等、公開原則加強程序規范。從協商方式來看，只要有利于協商的開展，包括程序化、規范化的座談討論，多元主體的集體磋商，定期或不定期開展的議事活動，或者對第三方提出的訴求進行回應等方式。從協商目標來看，主要是力求協商結果達成一致或達成共識；協商未達成一致的，待條件成熟后，還需要進行多次協商，爭取最終達成一致。需要強調的是，在整個協商過程中，政府要加強監管，并適時出臺適合地方的協商辦法或者意見，對社會組織參與基層治理協商進行制度化引導。

（三）理事機制構建

理事機制構建主要解決怎樣評價協商結果好壞，怎樣保障協商結果切實可行等問題，目的是實現協商結果的制度化。一要對協商結果進行反饋。社會組織協商無法替代其他渠道協商，協商結果本身也不具有法律效力，只有通過必要的反饋和回應，才能保證協商結果的順利推進和落實。對此，需要建立必要的反饋渠道，并專門對協商結果進行評價，包括對協商結果進行民意調查、網絡評議、聽證評議、信息公開等方式，必要時甚至可以建立第三方評估制度專門對協商結果進行檢驗。二要保障協商結果順利實施。為保證協商結果的落實，對于協商結果由誰來實施、實施怎樣、誰來驗收、驗收的標準等問題都需要明確。因此，落實主體需要對協商結果或最終決策等事項進行必要的備案登記，建立時間表，專人辦理或落實，并進行跟蹤督辦或檢查考核。落實主體可由基層組織、物業企業、社區居民等承擔，社會組織在這個過程中不僅是協商主體，也是落實主體，需要負責督促協商結果辦理，并對民眾和媒體的檢查驗收進行及時回應。

（四）監事機制構建

監事機制構建主要解決協商事中事后的監督整改和執行效果公開等問題，目的是保證協商質量，實現協商結果的長效保持。一是建立信息公開機制。不僅要對協商結果進行公開，而且為了保證整個協商過程的順利進行。從協商準備到協商結果的落實凡屬于公開范疇的都應當公開，社會組織要建立信息公開的常態化機制，根據協商進程通過各種方式定期通報進展情況。政府、民眾、媒體等都是信息公開的重要監督力量，要重視保障監督主體知情權的落實，對發現協商過程中存在的問題要及時調整改進，并做好必要的解釋工作和輿論引導。二是建立考評和責任追究機制。除社會組織加強自身建設提升專業化水平外，政府需發揮作用，加強監管，對社會組織協商予以支持調動其積極性，并保證社會組織協商的法律效力。可出臺相關制度對社會組織協商予以獎勵，對違反相關民主決策程序及有關制度的予以追究責任，對偏離公眾利益目標，未能按協商結果執行，破壞協商的干擾行為要進行處置，必要時可建立退出機制，將社會組織參與基層協商治理納入法治化軌道。

總之，善治視域下社會組織參與基層協商治理呼喚更多的制度供給。只有構建社會組織參與基層協商治理的長效機制，方可破解社會組織參與基層協商治理的實踐難題。當然，善治目標的實現并非一朝一夕，只有將社會組織納入國家治理結構轉型的大局中考慮，并進一步明確參與機制的適用范圍和邊界，才能實現政府與民眾之間互動的制度性平衡。