水電工程招標控制價編制研究

喬天霞，張 琦

（國網新源控股有限公司技術中心，北京市 100161）

0 引言

《中華人民共和國招標投標法》自2000年1月頒布實施以來，對規范工程建設領域的招投標行為，保護招投標雙方的合法權益和社會公共利益起到了積極的作用，其實施也極大促進了工程建設領域市場化進程，為建設單位擇優選擇承包單位，縮短項目工期、降低工程成本、保證施工質量，最大限度發揮投資效益起到了巨大作用[1]。但隨著建設工程市場競爭日益激烈，滋生出了新的問題，諸如招標人標底泄漏及暗箱操作、投標人惡性競爭低價中標以及圍標、串標等不正常現象。

為解決招投標實踐過程中標底招標和無標底招標存在的問題，《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500—2008）提出了“招標控制價”的概念，招標控制價在本規范中的含義是“招標人根據國家或省級、行業建設主管部門頒發的有關計價依據和辦法，按設計施工圖紙計算的，對招標工程限定的最高工程造價”[2]。水電行業在2010年頒布了《水電工程工程量清單計價規范》，也提規定了招標控制價的含義：“招標人或受其委托的中介咨詢機構根據國家相關法律法規、行業主管部門頒發的有關計價依據和辦法、按招標文件并結合招標工程的具體情況編制，對招標工程限定的最高工程造價”[3]。

根據調研，自此之后由國有資金投資的大中型水電工程建筑安裝工程都有編制招標控制價，只是招標控制價的確定方法有所差異。基于此，本文從水電行業角度，對水電工程招標控制價編制現狀及存在問題進行探討，并提出相關建議。

1 水電工程招標控制價編制的現狀

1.1 招標控制價的編、審組織

水電工程招標控制價的編制，由具有編制能力的招標人或受其委托的具有相應資質的咨詢單位完成。招標人委托的具有相應資質的咨詢單位大部分情況為原設計概算編制單位，原因為其專業人員對現場情況和設計方案比較熟悉，各專業間配合較為全面，在保證質量的前提下，所需時間相對較少。

水電工程招標控制價的審核由招標人組織，一般由其上級主管部門組織對項目建設公司提交的成果進行審查，項目規模不同，評審的重點和深度亦有區分。規模較大的項目會聘請外部專家，根據工程項目特性、施工重點及難點、市場情況進行評審，對控制造價影響較大的分部分項工程綜合單價進行重點的校核與審查，以免出現重大的偏差或失誤。

1.2 招標控制價成果分析

水電工程招標控制價編制完成后，招標人組織編制單位對成果與相應標段概算（預算）進行對比，以分組工程為單位對投資增減進行原因分析，主要包括項目及工程量變化、施工方案變化、材料價格變化、定額差異及取費費率等。

1.3 招標控制價的發布

水電工程招標控制價的發布時間按照招標文件的約定進行，一般通過招標文件澄清、補遺發布招標控制價的金額，如果發布的時間不能夠滿足編制和投標要求，則推遲開標時間。招標控制價的發布一般僅發布總價，不發布編制方法和分項投資。

1.4 招標控制價的管理及備案

水電行業目前無相關招標控制價編制的強制性文件、規定，因此，絕大部分項目僅在招標人內部隨招標文件一同對招標控制價進行歸檔，而未向相關工程造價管理機構備案。

2 水電工程招標控制價編制過程中存在的問題

招標控制價政策發布以來，招投標各方對招標控制價編制過程中發現的問題及其科學合理性產生的爭議越來越多，主要總結為以下幾方面問題。

2.1 編制依據及方法不統一

水電工程招標控制價的編制方法目前無行業規范性文件，各招標人在編制過程中遵守的原則、依據和方法并未統一[4]。有的招標人是按照清單計價規范的要求，依據現行的計價定額和計價辦法，參考工程設計相關資料文件、招標文件中的工程量清單、合同條款、技術條款和市場價格來編制招標控制價；有的招標人是在概算或預算的基礎上按照下浮一定的百分比來確定招標控制；還有的招標人則參照類似項目中標合同價來確定招標控制價。

其中，按照工程量清單計價規范要求進行編制的過程中，各招標人在費率的選取、主要材料價格的計算、施工措施項目費用的計算、與概算的對比分析等各方面亦不相同。

2.2 工程量清單項目特征描述不嚴謹

招標工程量清單應該是嚴格按照國家或行業標準、技術規范和設計文件對招標項目的全部工作內容進行精準的描述和量化的體現，必須全面地反映設計圖紙和招標技術規范要求的內容[5]。如果招標人提供的工程量清單對項目特征描述不具體、特征不清、界限不明，會使造價編制人員無法準確理解工程量清單項目的構成要素和確定綜合單價[6]。如水電工程中常見的鋼筋石籠防護，由于在招標階段圖紙深度有限，工程量清單中并未明確描述鋼筋石籠所需的鋼筋型號及尺寸等具體項目特征，造價人員將無法組價；再如碎石回填，項目特征中經常不標明粒徑及料源，同樣為造價人員組價帶來困擾，等等。

2.3 招標控制價對合同條款和社會環境影響考慮不足

招標人在編制招標控制價編制時，通常在綜合單價中只單純地考慮了施工成本和合理利潤，對合同條款中的質量要求、付款條件、進度要求等影響因素考慮不足，而忽略了因工期提前、工程質量、進度款的支付而增加的成本。由于招標控制價是投標報價的上限，如果考慮不全面，導致投標人壓低報價，將造成項目在實施階段的糾紛不斷。

另一方面，水電工程現場條件復雜，施工現場的地形、地貌、水文地質、氣候環境，以及交通運輸條件、資源供應情況等外部社會環境也對工程施工成本有重要的影響。而招標控制價編制時，過多的是依賴計價辦法和預算定額進行編制，并未充分考慮對不同難度、不同標準的工程應進行綜合單價或措施項目費用的彈性調整。如位于旅游景區附近的某項目在招標文件中規定，在夜間、每年的7月至8月及國家重要會議期間禁止進行爆破作業。這種特殊情況如招標控制價中不考慮一定的措施費用，承包人投標報價中也將無法考慮，中標后投標人可能由此提出各種變更或索賠要求。因此，只有充分考慮環境等各項因素對成本的影響，才能編出科學合理的招標控制價。

2.4 招標控制價編制依舊依賴定額

水電行業計價辦法目前只有設計概算編制規定及費用標準，計價定額分為概算定額和預算定額。招標控制價及投標報價均是參照此標準和定額進行編制，不同之處在于編制投標報價時，各投標人可根據自身施工能力對人工單價，費率標準及定額消耗量進行調整，而招標控制價則是完全按照計價辦法和定額進行編制，使招標控制價不能充分體現市場經濟的特征。同時，隨著工程建設中新技術、新材料的不斷涌現，定額存在嚴重的滯后性，根據定額計算的招標控制價也存在一定的滯后性[7]，招標人的個性化要求與定額的滯后性矛盾日益突出，如果依舊依賴定額將編制不出科學合理的招標控制價。

而依賴定額的另一方面則是忽視施工方案、技術措施對造價的影響，不同的施工方案和施工組織設計之間所需的工程成本又存在較大的差別，因此要求編制人員對施工方案及技術措施有一定的了解，否則容易造成招標控制價與實際造價水平脫節。

因此，只有充分考慮環境變化、結合科學的施工方案，才能編出科學合理的招標控制價，而不是依賴定額來完成。

2.5 人為調整招標控制價

設置招標控制價的目的是將工程造價控制在一個比較合理的范圍內，但在工程項目實際實施過程中，存在招標人人為調整招標控制價的現象[8]。標控制價編制完成后，某些項目招標人首先關注項目總價，若總價超過了招標人的預期，則要求對總價進行下調。而當控制價遠遠低于市場平均價，就會影響招標效率，可能出現無人投標情況，或者投標人中標后會以招標控制價太低為由進行設計變更或提出索賠，給招標人在項目管理過程中增加了負擔。

而若總價低于招標人的預期，招標人亦或根據其他項目經驗，在未考慮項目之間差異的情況下，人為調高招標控制價，這樣投標人就有可能圍繞這個控制價串標、圍標，而給招標人對整個項目造價管理埋下隱患。

2.6 缺乏招標控制價審查、備案機構

目前，水電行業并無統一招標控制價審查、備案機構，招標控制價編制完成后，由招標人自行組織審查，成果自行歸檔。造成招標人對當前行業內的市場價格水平互不相通，而對整個行業而言，也不利于行業內對企業競爭力、生產力水平的跟蹤和掌握。同時，行業造價管理機構也因缺乏數據資料的積累，無法進行市場價格水平的分析和總結，進而無法在行業造價糾紛發生時給出合理準確的判斷。

3 措施及建議

盡管招標控制價在編制和應用過程中還亟待進一步的提升和改進，但是我們仍然不能忽視其在招標投標過程中的重要作用。科學合理的招標控制價能夠反映當時行業技術及市場價格水平、保障招投標雙方的利益，還可作為限制不平衡報價，評價投標報價是否低于成本價的重要參考。

故結合以上分析，對完善和提高水電行業招標控制價的編制水平提出以下幾點建議。

3.1 建立行業招標控制價編制管理辦法或標準

水電行業缺乏針對有關招標控制價編制的規范或辦法，因此盡快在行業內形成相關規范性文件[9]，通過建立和完善招標控制價的編制方法，能夠規范水電行業建設項目招投標活動，加強水電工程招標控制價計價管理，保障水電建設項目各方利益，填補行業領域的空白。統一和規范水電工程招標控制價編制原則、編制方法，對提高招標控制價的編制質量，完善水電工程全過程造價管理體系具有重要意義。

3.2 加強對招標文件和設計圖紙質量的監督和管理

提前對設計圖紙和招標文件進行會審，使設計圖紙中存在的問題在編制工程量清單前得以解決，能夠有效提高招標工程量清單的質量，為合理地編制招標控制價打好基礎。同時，隨著新工藝、新方法和新材料的出現及應用，及時對《工程量清單計價規范》進行補充和完善，以提高招標工程量清單編制水平。

3.3 形成招標控制價的預判及反饋機制

經審查通過并發布的招標控制價不應在完成招投標活動就結束它的使命，而是應在項目簽訂合同后，通過對招標控制價和中標合同價進行詳細地對比分析，對招標控制價與合同價相差較大的項目，在項目實施工程中進行重點關注，并提前制定應對措施。對招標控制價中編制不合理或不準確的項目單價進行分析和反饋，便于為以后的項目提供參考依據。同時，造價人員應跟蹤掌握項目建設過程中實際采用的施工方案，充分了解工藝與定額的匹配性，收集成本數據，測算實際造價水平，為以后的項目積累數據資料。

3.4 完善招標控制價的備案和監督機制

招標控制價是確定合同價格的第一步，強化監督是開展工作的“先手棋”。招標控制價的監督和備案是為了保證招標投標活動“公開、公平、公正”的原則所必需的法律和行政保障，是水電行業工程造價建設管理的重要環節。

盡快建立招標控制價的備案和監督機制，關系到招標人能否公正、科學地確定招標控制價，對提高水電工程建設造價管理水平、充分發揮國有資本效益具有重要意義。

4 結束語

通過以上對招標控制價編制現狀的分析，當前水電工程招標控制價編制的過程中仍存在編制方法不統一、清單編制不規范、過分依賴定額、缺乏審查備案機制等諸多問題。針對以上問題，本文建議應盡快建立行業標準、加強重要環節的監督管理、形成預判和反饋的閉環機制、完善備案監督機制。