城鎮職工基本養老保險社會統籌基金的問題與對策

仝琳潔 中鐵第一勘察設計院集團有限公司

一、社會統籌基金的由來及其歷史沿革

從歷史發展沿革來看，我國城鎮職工基本養老保險制度先后經歷了國家保險階段、企業（或單位）保險階段以及“統賬結合”的社會養老保險的階段（胡曉義，2010）。1952 年，剛成立不久的新中國，就開始著手建立勞動保險制度，由政務院頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》，此后經數次修改，逐步在全國范圍建立起了企事業以及機關單位統一的退休養老保險制度。退休職工實行國家統一保險制度，個人不繳費，財務模式為實行現收現付制。1969 年2 月，財政部下發了《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見》，規定國營企業一律停止提取勞動保險金，企業職工的退休金在營業外列支，原國家統籌保障的勞動保險制度退化為“企業或單位保險”。1976 年后，國家對養老保險工作只是進行了相應的修補。1986 年以來，“社會統籌與個人賬戶”進入了醞釀與準備階段，各地開始建立城鎮職工基本養老保險社會統籌基金。

1993 年，中共十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式提出城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，建立獨立于企事業之外、資金來源多元化、管理服務社會化的多層次社會保障體系。1995 年3 月，國務院下發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6 號），正式建立“社會統籌和個人賬戶相結合”養老保險的制度。但是，各地養老保障水平、賬戶規模、籌資費率等政策不統一。1997 年7 月，國務院進一步發布了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26 號）。2005 年12 月3 日，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38 號）出臺，調整了養老金的計發辦法，縮小了個人賬戶規模，從而確定了當前職工基本養老保險制度的現狀。從此，我國城鎮職工基本養老保險單位繳費全部進入社會統籌基金，不再劃入個人賬戶①。

因此，從我國城鎮職工基本養老保險制度發展的沿革來看，所謂社會統籌，是相對于國家財政統包或個人儲蓄賬戶而言的，是由參保主體按照政策規定籌集資金而形成的社會共享基金，其本質是互助共濟、收入再分配。社會統籌基金的建立，實現了我國基本養老保險從國家或單位的“一元”保障向由“國家-單位-個人三方共同籌資、風險共擔”的重大轉變（劉永富，2006）。特別是社會統籌基金的收入再分配功能，在實現收入轉移、縮小差距、促進社會公平方面承擔著重要的調節作用，適應了國家向社會主義市場經濟體制轉軌的配套改革，也極大地促進了我國民生保障事業的發展（鄭功成，2008）。到2014 年末，全國城鎮職工基本養老保險參保人數是3.4 億人，基金收入25310 億元，支出21755 億元，累計結余31800 億元。②

二、存在的主要問題

盡管城鎮職工基本養老保險社會統籌基金在實現收入轉移、調節收入分配、縮小收入差距以及促進社會公平方面發揮著重要作用，但在統籌層次、繳費機制、待遇調整等方面仍然存在問題。

（一）統籌層次低，區域負擔不公平

從政策發展歷程來看，提高城鎮職工基本養老保險社會統籌基金管理層次的實踐進展十分緩慢，至今尚未全面實現省級統籌，一些地區宣稱實現了省級統籌，但在實施范圍與效果方面，也遠未達到預期目標。早在1998 年，國務院就頒發了《關于企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》（國發〔1998〕28號），提出加快建立省級統籌制度，在省、區、市范圍內統一管理和調度使用基本養老保險基金，統一企業和職工個人繳納基本養老保險費的繳費基數和繳費比例，統一基本養老金的支付項目、計發辦法和調整制度。尚未實現省級統籌的省份，須建立健全省級調劑金辦法，并積極采取切實有效措施，逐步建立省級統籌制度。③2007 年，人社部頒布了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3 號）具體提出了實現省級統籌的六個條件，但未提出資金的具體收支標準，這一政策導致目前我國城鎮職工基本養老保險制度雖然宣稱已全部實行省級統籌管理制度，但在實際上，僅有4 個直轄市以及少數省（自治區）實現了職工基本養老保險基金省級統收統支，即真正意義上的省級統籌。大多數省、自治區還停留在省級調劑金管理階段，個別省甚至連省級調劑金也未建立④。大多數地區宣稱的省級統籌，實際上并不是真正意義上的省級統籌。已有的省級統籌管理制度基礎十分薄弱，也增加了轉軌到全國統籌的難度。

養老保險制度天然追求制度公平，但這種地區分割統籌導致了不同地區養老保險實際繳費負擔畸輕畸重，出現了中央財政補貼與部分地區基金大量結余相矛盾的現象，背離了社會統籌基金互助共濟的根本屬性。

由于不同地區人口老齡化狀況不同，人口撫養比與制度贍養率差異大，從而導致各地實際繳費負擔不同并呈現出較大的差異。部分人口老齡化和勞動力轉移輸出較多的省份，由于制度內負擔系數高，繳費負擔沉重，基金入不敷出，形成較大缺口，不得不依靠中央財政轉移支付；而一些制度負擔系數較低的省份，如廣東、福建、北京等，由于其人口結構輕，真實費率水平較低。

（二）歷史債務難消化，影響制度可持續

在歷史的轉軌過程中，由于未能明確轉軌成本和隱形債務，致使我國“統賬結合”的城鎮企業職工的社會統籌賬戶一開始就面臨先天不足的問題，由于轉軌成本還未化解，社會統籌賬戶資金的籌集不足，待遇發放剛性保障，致使不得不挪用個人賬戶，形成了個人賬戶空賬運行。由于個人賬戶是積累性質的賬戶，隨著空賬規模日益增大。為解決個人賬戶空賬問題，專家學者就此問題提出了以下兩種孑然相反的方案：一種是做小個人賬戶，做大統籌賬戶，充分體現基本養老金互助共濟的性質，更加體現其公平的性質。另一種是用名義賬戶制度替代個人賬戶制度。對于轉軌成本的化解，政府、企業和個人合理分擔。鄭功成教授建議將個人賬戶規模從8%縮小到3%-5%，讓個人繳費的一部分進入社會統籌基金，提高制度的互濟性，同時做實個人賬戶，實現統賬分離并平行運行。鄭秉文教授認為，縮小社會統籌、做大名義賬戶甚至實現“全賬戶”模式，即把個人賬戶擴大到100%，雇員和雇主的繳費都納入個人賬戶，將有利于養老保險制度的公平和效率。無論哪種結構調整，其實質只是在公平與效率的天平上向各方傾斜多一點或者說更加傾向于哪種價值觀。由此可見，學界對于職工養老保險的改革方向，也并沒有形成統一的認識，對于制度走向何方，仍需進一步的研究和探討。

三、對策和建議

（一）加快實現基礎養老金全國統籌

社會統籌擔負著調節社會收入分配的重任。按照目前我國城鎮職工基本養老金計發辦法，社會統籌賬戶提供的基礎養老金主要還是體現了制度公平的價值取向，具有明顯的收入再分配效應，雖然這種機制必然會導致相對高收入群體的參保積極性受到打擊，但這卻是劫富濟貧的社會正義需要，其矛盾主要應依靠增強制度的強制力予以解決。另外，從管理體制上，應在養老金的籌集與發放中沒有明確界定“上級政府”與“下級政府”的職責與權力；針對省內不同發展現狀的地區設計出合理的調劑方式與方法。通過協調各級政府間的責權和利益，推進基礎養老金省級統籌進而實現全國統籌。

實現基礎養老金全國統籌，將實現更多的政策改革紅利：第一，通過平攤各地區的人口結構壓力，地區間養老金余缺并存的矛盾現象得以避免，各地區繳費的負擔公平得以實現，名義繳費率得以降低，進而有利于提高勞動者對制度的信心以及參保的積極性。第二，有利于解決社會統籌賬戶和個人賬戶的關系的異化，避免因現收現付制的養老金的發放而挪用個人賬戶，從而可以進一步理清歷史責任（轉軌成本）和現實責任，使得個人賬戶的空賬規模得以漸進消解。第三，全國統籌后可以消除當期社會統籌基金的整體收支缺口，并形成部分積累的基金，為將來老齡化高峰到來進行充分的準備。第四，基礎養老金的全國統籌有利于管理、經辦機制的統一，從而降低管理費用，促進勞動力的合理流動，保障勞動者的合法權益。

（二）優化賬戶結構，提高基金使用效率

無論從我國目前的發展階段，還是從基本養老保險制度定位和功能來看，我們都應堅持社會統籌和個人賬戶相結合的模式，不能放棄社會統籌部分的社會互濟功能。其次，在目前的經濟環境下，將個人賬戶繳費資金通過名義賬戶的方式進行管理是一個符合效率的選擇，可以將其作為現階段一種理性的投資管理方式予以實施。基于我國人口金字塔型的社會結構及貧富差距拉大的現實，我們應繼續堅持社會保障公平性的基本理念，在適當保留制度激勵性的前提下，盡可能地發揮制度的收入再分配作用，實現社會成員的互助共濟，充分發揮基本養老保險保障老年人基本生活水平的功能。針對當前我國初次分配領域收入分配差距日益擴大、基尼系數高居不下的實際，應堅持強調社會統籌基金的互助共濟和再分配功能，完善社會統籌基金籌資渠道，擴大社會統籌基金規模，強化養老金收入調節的再分配效應，更加強調制度的公平性。

（三）優化籌資結構，提高制度吸引力

調整現行制度規定的有關個體參保者以及靈活就業人員的參保繳費率及繳費工資的內容，吸引年輕勞動者參保，充實賬戶資金。大部分個體參保者及靈活就業人員其工作收入呈現出靈活性和不穩定性，通過以上的分析可以看到，我國現行制度對個體參保者及靈活就業人員參保要求較為苛刻，不利于這類人群積極參保，不利于制度的擴面。因此對于未來的養老金設計包括社會統籌賬戶的養老金的制度設計應該針對不同類型的勞動者，采用不同的設計吸引年輕勞動者加入基本養老保險中，從而使得制度內的人口結構更加年輕化。同時，加強養老金繳費工資基數的稽核，做實繳費基數。如前所述，企業在繳納社會統籌賬戶部分一般都選擇最低檔次或較低檔次的繳費工資基數，這就造成了名義繳費率虛高的現象，對養老金支付造成壓力并降低了參保者對基本養老保險制度的信任度。由此，國家應加強對企業繳納養老金的繳費工資基數的監管，確保養老金籌資機制健康有效運行。

除此之外，合理延遲退休年齡、城鎮化水平的提高（使得更多的勞動者加入養老金制度）、未來新增的過渡性養老金下降和個人賬戶的成熟發展以及收入分配體制改革等，都將為社會統籌基金的未來發展奠定良好基礎。

綜上所述，社會統籌養老保險制度當下的首要任務是實現全國統籌，加強制度的合理化設計和監管機制，從而實現社會統籌養老保險制度結構優化、負擔合理、健康及可持續發展。

注釋

①潘錦棠：《社會保障學概論》，北京：北京師范大學出版社，2012 年1 月。

② 《中國社會保險發展年度報告2014》，北京：中國勞動社會保障出版社，2015 年6 月。

③楊良初、李成威：《加快基本養老保險省級統籌的若干思考》，人民網，2013 年6 月20 日。

④ 鄭功成：《從地區分割到全國統籌—中國職工基本養老保險制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學學報》，2015 年第3 期。