中國監管沙盒實施路徑研究

趙玲 蘇州大學

一、引言

現今金融業和信息科技進行了深度融合，產生了金融科技，使金融業更加專業化和個性化，優化了金融業的形態，促進了整個社會的發展。但同時，業務邊界模糊化、產品種類多樣化也為傳統的金融監管帶來了一定的挑戰。傳統金融監管不符合金融科技創新性的特征，沒有深入本質，具有一定的滯后性，在一定程度上會導致監管失效。在這樣的背景下，應對金融科技挑戰的監管沙盒制度應運而生。

2015 年5 月11 日，英國金融行為管理局（FCA）首創了監管沙盒制度，它提出，監管沙盒的核心就是提供一個安全空間，允許金融科技企業在這個安全空間中對一些金融創新產品或服務進行測試，而不用立刻受到監管規則的約束，如果測試合格，就大面積推廣。中國目前金融科技的迅速發展促使金融創新層出不窮，這也使得我國推出監管沙盒制度成為必然選擇。2019 年12 月，央行宣布支持北京啟動金融科技監管的試點工作，開始打造中國版的監管沙盒。由于我國的監管沙盒制度還處于起步階段，因此在制度研究方面，需要有效借鑒英國、澳大利亞、新加坡等的經驗，設計適應中國國情的監管沙盒實施路徑，努力打造中國版的監管沙盒，更好的為我國金融科技創新保駕護航。

二、中國沙盒監管的現狀與不足

（一）中國沙盒監管的現狀

2019 年12 月23 日，北京市首次開展金融科技創新的試點，這標志著中國開始探索“監管沙盒”機制。2020 年1 月14 日，央行發布了《金融科技創新試點監管應用公示（2020 年第一批）》，標志著中國正式推出了監管沙盒制度。

2020 年4 月27 日，央行批準上海市、蘇州市、深圳市、杭州市等6 個城市的35個項目開展金融科技創新監管試點，我國的金融監管沙盒制度得到進一步發展。截至2021 年6 月，全國9 個地區共有90 個項目開展創新試點工作。

截至2021 年6 月，金融科技創新試點的參與機構共有109 家。其中銀行有42 家，占比38%，包括六大行和除ZS 銀行和HF銀行以外的股份制銀行，分布比較集中；科技公司有33 家，占比30%，分布較為分散，參與兩個以上項目試點的只有騰訊云、北京中科金財科技和京東數科；其余的為支付機構、征信機構等。

截至2021 年6 月，有37 項試點針對信貸領域，占比41%。而且，信貸、運營管理、支付、多場景這四項共有69 個，占比77%，集中度較高。

（二）中國沙盒監管的不足

1.進退機制有待完善

在準入機制方面，金融科技公司主要是跟隨持牌的金融機構才可以進入監管沙盒，目前關于準金融機構、金融科技企業是否可以獨立進入監管沙盒制度界限不明，對企業申請進入監管沙盒沒有明確的標準，這可能會導致一些具有創新性的企業缺少進入沙盒測試的條件，不利于監管沙盒制度的發展。

在退出機制方面，我國目前只制定了消費者保護方面的退出方案，并沒有對主動退出、申請延期等事由進行規定，缺乏退出引導制度。我國目前借鑒英國FCA 的制度，把退出的權利交給沙盒企業自身，讓他們事前制定退出方案。但是隨著我國監管沙盒制度市場化推廣，如果把退出權利完全交給企業設計，風險是不容忽視的。

2.法律漏洞可能出現

對國內而言，目前監管沙盒處于初級階段，不可避免的存在一些法律漏洞，可能會存在監管套利行為。我國實行的是“一委一行兩會”的監管制度，央行和銀保監會在監管對象上有很多重合之處，目前監管沙盒制度就是由數個監管機構主持，如果他們監管成本不一致，就可能存在套利行為。在國際方面，前文分析的英國和新加坡以及其他各國對監管沙盒在法律上的規定差異較大，這也可能造成監管空白或重疊，阻礙中國金融科技產品或服務的全球化推廣。

3.技術層面存在挑戰

監管沙盒制度是對金融科技進行監管，科技加持的金融風險傳播速度更快、范圍更廣。比如：比特幣中的區塊鏈技術，可以脫離比特幣自身進行跨境支付，提高支付效率；但同時，也可能帶來信息泄露、監管部門難以有效追蹤等問題。因此，需要對相應的技術進行動態的跟蹤監管。

三、中國版監管沙盒制度的實施路徑構想

（一）明確法律依據與監管主體

1.制定法律依據

首先，應當加強立法。監管沙盒制度需要得到法律授權，為它在一定程度上的正當豁免提供依據，具體而言，可以讓中央對一定領域進行授權，地方可以結合本地進行細化。但是，這種責任豁免應當是有一定限度的，不可以刪除測試主體的一些負面法律評價，應當明確只可以在一定程度上豁免行政法律責任，不能豁免民事和刑事法律責任。其次，對于監管沙盒帶來的監管套利、尋租等問題要制定明確的應對措施。比如，針對監管套利，中央可以統籌協調各個政府的優惠措施，形成良性競爭的局面，還應當明確具體協調機構，加強各個部門的信息交流，避免監管套利。最后。監管沙盒是針對金融科技創新的一種監管，所以必須具有靈活性，所以相應法律法規要不斷優化。

2.確定多層次監管機構

我國應當建立以“一委一行兩會”為統籌，沙盒中央管理中心為協調的監管布局。我國監管沙盒的最終目的是推廣到全國的市場中，所以必然要由中央進行統籌監管。我國目前依舊是分業監管框架，由“一委一行兩會”進行監管，主要職責是確定豁免范圍并制定監管規則。還應當設立一個中間機構——沙盒監管中央管理中心，連接沙盒監管機構和測試申請主體，主要負責測試申請階段的審核和測試退出階段的相關事項，最后評估測試總結報告，并將需要調整的監管規則提交沙盒監管機構，由監管沙盒機構最終決定放松或加強監管，實現監管分工，職能得到精細化。

（二）設計監管沙盒測試流程

1.測試申請階段

首先，合理界定測試申請的主體范圍。由于沙盒監管是一種創新性的包容監管，所以對申請主體的范圍可以予以放寬。法人、自然人、合伙企業等市場主體都可以提出申請，但是應當保證有足夠的財力支持消費者保護條款。其次，確定測試的資格，這也是重點工作。我國目前的準入標準較為模糊，應當進一步細化。一方面，測試主體應當做好了充分的準備，可以根據申請主體設計的測試方案與消費者保護方案進行評估。主要包括：測試的目標、預計的時間進度表、主動說明測試的具體方法、突發情況的具體解決措施放寬一定監管規則的理由。另一方面，要健全評估機制。目前的評估機構主要是測試主體內部的機構，自己評估自己會減損權威性，應當考慮引進第三方評估機構。

2.測試運行階段

測試運行階段的重點是測試主體和監管部門之間形成良性動態互動。沙盒監管機構根據調整后的規則對申請主體進行監管；申請主體在豁免范圍內進行測試，測試的環境要盡可能接近真實的市場環境，運行時注重企業信息披露、監管機構指導、公眾社會監督，加強三者動態互動。監管機構要在保障消費者權益的情況下給予測試主體充分的自主性，提高測試的有效性。

3.測試退出階段

一方面，要完善提前退出體系。提前退出主要包括主動退出、申請延期和勒令退出。主動退出方面，應當給予充分的自主性，減少不必要的測試，但是相應企業有義務提前通知；勒令退出應當明確相關規則，如果存在重大過失或缺陷，隨時終止測試；申請延期方面，需要提交申請的期限及理由，借鑒國際經驗，期限可以限制為測試期限屆滿的前一個月，應當充分說明延期的必要性和自己接下來完善產品的措施及可能性。在退出時，監管機構要監督企業履行對消費者的相應義務。

另一方面，要完善到期退出的評估體系。目前，大多數沙盒企業的評估工作都由企業內部的合規部門完成，這在準入階段尚可接受，因為市場是限制性的。但是在退出階段就可能存在較大風險，最終產品退出是要向市場推廣的，所以要控制住違規風險等。對此可以引入第三方機構進行合規性審查，在出盒時，引入專業的法律機構檢驗合規問題并出示風險建議，在此基礎上，監管機構評估是否能進入真實市場。

（三）引入監管科技，加強國際合作

監管沙盒制度是針對金融科技領域的監管，因此，為了提高沙盒監管的有效性，監管應當加載科技技術。監管科技指運用人工智能、云計算、區塊鏈等技術優化監管工具，提高數字監管的能力。一方面，要建立相應的機制保障數據隱私、數據安全等，還可以借助API 提取數據報送金融機構的信息，提高監管效率；另一方面，要充分保障監管部門的數據來源，不僅可以利用一些標準化的數據，還可以注重對年度報告、新聞等非標準化數據的運用。為了充分引入監管科技，監管機構要培養“金融+科技”的復合型人才，建立一支監管科技團隊，進而提升監管效率。

2018 年2 月，英國FCA 提出了“環球沙盒監管計劃”，與11 家監管機構合作，創立了全球金融創新網絡，促進了跨國合作。中國也可以同實施監管沙盒的國家進行合作，借鑒國外成功經驗。比如：可以派遣學者和監管機構人員進行實地考察；舉行國際性的監管沙盒交流會；針對各國監管方面的差異性，建立合作組織，解決一些監管漏洞和法律沖突問題。

四、結語

監管沙盒在英國和新加坡的成功案例為我國監管沙盒的構建提供了諸多經驗。2019年12 月，北京首次開展監管沙盒的試點，標志著我國開始探索監管沙盒制度，但實踐中也發現我國的監管沙盒制度存在一些不足，針對這些問題，本文從四個方面著手，提出了相應的實施路徑建議。總之，隨著大數據、區塊鏈、云計算等金融科技的迅猛發展，中國版監管沙盒的實踐已經成為金融科技發展的必然要求。我們應加快完善監管沙盒體系，同時配合其他監管科技手段，多管齊下，共同掀起金融科技監管時代的新篇章。