加強鄭州市政府投資基金管理 提升財政資金引導作用

劉伏玲?李瑞堯

政府投資基金是政府通過參與市場化競爭，推動產業發展，促進產業結構優化升級，最終帶動經濟發展。鄭州市政府投資基金主要就是為提升鄭州作為國家中心城市的戰略地位，通過充分發揮政府資金的杠桿撬動作用，打造政府戰略投資執行平臺以及財政資金涉企基金化改革承接平臺，逐步引導周邊省市優勢資源、人才、技術，引領帶動本地區產業協同發展，提升鄭州產業輻射影響力，最終為鄭州國家中心城市建設創造有利條件。

鄭州市政府投資基金起步相對較晚，相關制度及配套機制還不健全，其對產業發展支撐作用不明顯。本文通過對鄭州市政府基金運作中所面臨問題以及對國內優秀政府投資基金運作管理模式和經驗進行分析研究，為鄭州市政府投資基金的發展及其在推動產業發展和國家中心城市建設方面發揮更好的作用。

一、頂層架構發展演變

鄭州市從2014年開始，逐漸探索通過基金方式支持企業發展，經歷了從引導基金到政府產業投資基金的發展過程。

2014至2015年，為進一步發揮財政資金引導撬動作用，，更好支持本地區中小企業發展，鄭州市政府相繼出臺了《鄭州市產業發展引導基金管理暫行辦法》（鄭政文〔2014〕186號）、《鄭州市產業發展引導基金管理暫行辦法實施細則》（鄭財辦〔2015〕11號）等文件，并由市財政出資設立了鄭州市產業發展引導基金，引導基金按照"自愿申報、平等競爭、擇優扶持;政企分開、委托監管、授權運營;規范操作、穩步推進、適時退出"的原則實施運作。

2016年以來，隨著國家對政府投資基金管理制度不斷健全以及鄭州市引導基金運作探索實踐，為進一步強化政府投資基金對產業發展支持力度，市政府整合政府各類投資基金資源，搭建了"母基金+相關行業領域子基金（1+N）"的鄭州市政府投資基金頂層架構。并相繼出臺了《鄭州市政府投資基金組建方案》、《鄭州國家中心城市產業發展基金組建方案》《鄭州國家中心城市產業發展基金組管理辦法》《鄭州市人民政府關于成立鄭州國家中心城市產業發展基金管理委員會的通知》等綱領性文件。

二、基金投資運作實踐

2014年，鄭州市財政、金融辦等先后委托市屬投資平臺——鄭州投資控股有限公司，發起設立了國君源禾小微企業創業引導基金、鄭州東證源禾中小微企業雙創引導基金、光大鄭州國投新產業投資基金、光控鄭州國投新產業投資基金等，重點用于扶持鄭州市區域內中小微企業發展。

2016年，鄭州市財政牽頭組建了10億元鄭州市政府投資基金，并在此基礎上會同相關行業主管部門、金融機構及其他優秀社會資本先后參與設立了河南國新啟迪股權投資基金、鄭州市PPP融資支持基金、鄭洛新國家自主創新示范區科技成果轉化引導基金等多支不同領域類型子基金。

財政資金在經濟發展中起著重要色作用，為充分發揮財政資金的杠桿撬動作用以及資源整合功能。2018年9月，鄭州市政府正式批準設立了由鄭州市中融創產業投資有限公司為核心，省市區聯合參與的鄭州國家中心城市產業發展基金，基金首期規模200億元，重點用于引進有利于省市產業結構轉型升級的重大產業項目，實施產業并購重組，鄭州市政府投資基金實現了"從無到有"。

三、面臨困境分析

雖然近年來鄭州市政府投資基金在設立規模及投資數量方面取得了快速發展， 但由于起步較晚，相關配套制度及政策措施不健全，缺乏運作人才及經驗等原因，加上受目前宏觀經濟政策及區域制造業基礎薄弱、產業發展不均衡等因素影響，在基金實際管理運作過程中，仍面臨著以下困境：

（一）政府主導與市場化運作平衡難度大

政府設立投資基金的主要目的是通過政府資金引導撬動社會資本，加大對中小企業、"高精尖"企業以及經濟支撐帶動性強、戰略意義重要的各類產業投入力度。

（二）產業基礎對基金投資的支撐力不足

目前，鄭州市資源型、原材料型產業占比仍然較高，影響力強的行業龍頭企業、領軍型企業不多，現代服務業等第三產業占GDP比重僅有50.7%，居省會城市第17位，較杭州、西安等城市仍有明顯差距，產業綜合競爭力亟待提升。

（三）基金發展相關配套措施不健全

1.分散基金投資風險的機制少

由于高新科技研究成果成功轉化的不確定性、新興商業模式能否成功的未知性、資產商譽等估值定價的復雜性，使得初創型中小企業難以通過一般融資渠道取得資金支持。

2.基金與項目對接機制不完善

目前鄭州市企業數量多、情況復雜，政府尚未分類建立企業信息庫。缺乏分類清晰的企業信息庫，投資機構難以對企業實施跟蹤管理，導致基金與項目對接成功率及效率相對較低。

3.缺乏對于初創期和成長期中小企業的輔導

初創期和成長期的中小企業缺乏相應資源和運作經驗，其在早期發展方式、經營路線的選擇方面均需要財務、法律、證券等中介機構的服務和咨詢輔導，而目前鄭州市區域內該類中介服務機構數量和質量均距離發達城市有不小的差距，再加上目前鄭州市產權交易市場發展較為滯后，這些因素都將對基金的投資成功率及退出渠道選擇方面產生不利影響。

4.市場化激勵機制不健全

隨著基金的快速發展，越來越多的政府基金意識到專業管理團隊的重要性，但專業化的投資人才和管理機構資源本就十分有限，且出于自身成長條件和發展潛力考慮，絕大部分專業管理者更加傾向于選擇一線沿海城市（北京、上海、廣州、深圳等）作為據點，如果沒有很好的激勵制度和足夠上升空間的話，鄭州很難吸引專業投資人才和管理團隊。

（四）金融形勢變化，資金募資難度加大

基金是一種長期股權投資，需要長期穩定的資金來源作為供應，而受目前國家金融政策導向變動影響，隨著財金23號文以及《資管意見》等資管新規相繼出臺，國家對基金募集渠道做出了嚴格限定，其中明確要求國有金融企業不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金資本金，不能設置理財資金池進行期限錯配，不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺等，將以往金融機構通過債權資金轉化股權的通道基本關閉，極大限制了政府投資基金的資金籌措來源及規模，導致目前該類投資基金所募集資金大都來自于政府或國有企業平臺，募資來源極為單一，基金杠桿撬動作用難以充分發揮。

四、對鄭州市政府投資基金未來發展的建議

（一）統一機構，厘清主體職責

統一基金決策管理機構，設立鄭州市政府投資基金管理委員會作為最高決策管理機構，統一負責審定鄭州政府投資基金的投資領域、子基金設立方案、政府讓利措施安排、風險防控機制、退出渠道、基金績效考核等重大事項以及重大招商引資及政府戰略性產業引入等政策性投資項目的最終決策，不參與市場化基金的日常決策管理。

統一基金出資主體，組建鄭州市產業投資集團，統一負責政府投資基金出資，并按照"一個口進，一個口出"的原則，將符合基金化改革方向的財政專項資金注入產業投資集團，由集團按照市場化運作方式組建母基金，并通過結合各行業領域需要參股設立子基金、專項基金、直投項目的能方式，支持實體經濟。

明確基金監督考核機構，明確由市財政和相關行業主管部門作為基金監督考核機構，統一負責基金的監督評價和績效考核工作。

（二）分類設置管理機構，完善激勵制度

分類設置基金管理機構，對基金進行結構化管理，根據不同投資領域將基金分為政策性母基金、市場化母基金和子基金，委托不同類型基金管理機構負責基金的管理，實現政策性目標與商業性目標的協調共存。

實行差別化考核激勵，根據政策和產業導向、資金杠桿效應、基金價值和收益、風險控制等考核要求，針對不同類型產業基金設立差異化、可操作的考核指標和權重，充分發揮基金的政策效應，弱化盈利考核指標，構建符合政府基金需求的考評體系。

（三）結合現狀，明確發展方向

針對目前鄭州市產業不優不強、產業層次低等特點，鄭州市政府投資基金要堅持強化中小企業培育支持力度，同時堅持引進重大項目，兩者并重。

（四）營造促進基金投資的基礎條件

完善基金與項目銜接機制，由行業主管部門牽頭組織對我市各類型中小企業資源及信息進行梳理、收集、匯總，根據不同性質、不同發展階段，分批分類打造項目資源儲備庫，搭建公開透明的信息共享平臺，并實行動態更新，便于各類型基金管理人結合自身投資需要進行決策篩選，提高基金投資效率。同時，盡快建立政府和企業間的信息溝通機制，做好項目對接和服務工作。

加快推動基金集聚發展，盡快研究制定支持產業落地發展的稅收優惠政策及實施細則，強化企業研發投入稅收抵免政策落實力度，推進創新創業普惠稅制。適當降低政府基金投資地域比例限制，簡化審批流程，拓寬項目引入渠道，擴大基金在投資項目范圍選擇方面的自由度，吸引更多的社會資本和優質項目流入。

加強產業基金管理人才培養和引進，建立基金人才培養基地并予以政策傾斜和支持，統籌發揮人力資源優勢與引進培育高端人才，持續加強對投資管理領域人才的引進和培養力度。

總之，目前鄭州市政府投資基金正處于高速成長過程中，需要大量的實踐才能夠形成成熟的基金運作理念并建立完善的基金投資環境。相信隨著未來鄭州市經濟的不斷發展和相關配套機制的不斷完善，政府投資基金將在支持鄭州市國家中心城市建設中發揮越來越重要的作用，逐步成為促進鄭州重大招商引資政策實施及戰略性新興產業及中小企業發展的重要推動者。

（作者單位：1.鄭州財稅金融職業學院;2.鄭州市中融創產業投資有限公司）