關于行政事業單位內部控制的若干思考

李黎

為了更好地適應社會主義市場經濟制度，進一步提高行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，內部控制越來越受到重視。自2014年財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，各行政事業單位已逐步建立符合本單位實際的內部控制制度。然而，在短時間內建立完善的內部控制體系還存在一定困難，因此許多行政事業單位仍處于學習和探索階段。本文從行政事業單位內部控制建立的意義、與國外政府內部控制建立的比較、行政事業單位內部控制的現狀，及加強行政事業單位內部控制的措施方法等角度，對如何在行政事業單位進行內部控制進行簡要分析。

一、引言

隨著我國社會主義市場經濟迅速發展，人們對生活品質的要求日益提升，提高行政事業單位工作效率，提供高質量的公共服務是當前的主要任務。內部控制不但是提升單位內部管理水平的重要途徑，又是一項重要的制度安排;對于國家的廉政建設具有十分深遠的意義。行政事業單位將財務部下發的《行政事業單位控制規范（試行）》作為重要指導依據，為單位進行內部控制制度建立指明了方向。行政事業單位想在內部控制改革中取得一定成效，就要勇于打破常規，以解決實際問題為主要切入點，將新理念融入在實踐中，切實保證內部控制改革工作的順利進行。

二、行政事業單位內部控制建立的意義

對內部控制概念的明確對于行政事業單位的內部控制改革具有十分重要的意義，行政事業單位以其內容作為制定制度的出發點，從而保證內部控制改革活動的高標準完成。對于行政財務部門，進行內部控制改革就是為了促進其能夠真正履行自身的工作職責，用高效的制度管理來遏制濫用職權、徇私舞弊等違法違紀行為的發生。行政單位的內部控制活動開展主要由三類工作人員來協作完成，分別是決策人員、監督人員以及執行人員。一般來說，行政事業單位財務部門的內部控制不單單要在本部門展開實施，更要著眼于其對整個行政單位的積極作用。僅僅將側重點放在財務部門，沒有將其他因素考慮進來，可能會使得制定的相關措施和制度淪為一紙空談，缺乏可操作性和針對性。

三、行政事業單位內部控制的目標

憑借合理制度展開高效的管理，以完成主體對客體所預設的具體規劃效果，即是內部控制的目標。行政事業單位內部控制的具體目標為在其穩定良性發展的前提下，保證行政事業單位行為的合法性以及財務數據的真實性。當前形勢下，行政事業單位不再將自身發展作為主要戰略目標，而將廉政建設工作作為第一優先級任務。由于行政事業單位擁有支配大量社會資源和資金的權力，因此對其進行內部控制改革是工作開展的關鍵所在。

行政事業單位與企業最大的不同之處在于，行政事業單位的社會職能主要是提供社會公共服務，不以盈利為目的，其內部控制的目標即是進一步提高社會公共服務的質量和效率，因此在制定相關制度方面則是要以公共服務的質量和效率作為工作績效的考核標準，以公共服務對象的評價作為考核依據，與此同時，建立相應的監督制度，憑借服務對象的實際需要來科學分配公共資金，從而完成行政財務部門的工作職責。

最后，行政事業單位的內部控制要在經濟活動符合法律法規的前提下進行。在設計內部控制規章制度時，要保證行政事業單位的資產和信息安全，在單位進行工程建設以及項目投資時，財務部門要嚴格按照相應制度進行管理，將資產的支出與收入和財務賬簿進步比對，確認資金的流向。與此同時，分析資金支出的數據內容，正確預估不同類別的項目所需的資金預算，為下次的資金投入提供可靠的依據，避免公共資金的浪費。

四、行政事業單位內部控制的現狀

（一）內部控制意識淡薄

內部控制起著“未病先防”的作用，其本質屬于預防措施，工作的績效目標并不顯著，因此有些行政事業單位認為內部控制并不會為單位發展產生積極作用，在工作中沒有足夠重視;有些行政事業單位沒有認識到內部控制體系的建立對于單位內部管理的良性循環具有深遠影響，認為內部控制就是財務部門的工作，不需要其他部門的參與，內部控制意識淡薄。

（二）風險管理理念缺乏

許多行政事業單位目前實施的規章制度，主要是使單位的行為和制度合乎法律的規定，在制度中沒有體現出足夠的風險管理意識。而隨著社會的迅速發展，社會的經濟結構和經濟內容都發生了翻天覆地的變化，機遇增多的同時風險也在不斷提高，因此單位對于經濟活動要加強風險管理意識。目前許多單位缺乏完善的風險評估機制，風險意識淡薄，解決問題的方法只是出于應付工作需要，沒有把制度與實際工作結合起來。

（三）監督評價機制不夠完善

內部控制的監督和評價機制對于單位經濟業務活動高質量完成有著十分重要的意義。監督和評價機制，主要是查找和發現內部控制存在的問題;若監督職能缺失，則可能導致內控工作在實際工作中無法落實深入;即便發現了內部控制中存在的問題，找出了內部控制體系中的重大缺陷，也無法及時對其采取彌補措施。目前，許多行政事業單位并沒有將內部控制監督和評價機制真正建立起來，只滿足于形式，無法發揮監督評價的工作職責。

（四）預算編制不夠科學，預算控制薄弱

行政事業單位開展經濟業務活動的基礎就是編制預算，實現內部控制的首要步驟就是精確把控預算支出。但是目前我國行政事業單位預算管理制度還不完善，預算編制不夠科學，預算約束軟化，在實際執行過程中，也沒有按照規定的流程進行，后續績效評價也不能及時跟進，評價的結果不能很好運用。究其原因，一是沒有明確預算管理的流程、預算編制的標準等;二是沒有形成預算管理、資產管理、財務管理等管控合力，確保公共資源的合理配置和有效使用。

（五）管理制度不健全

在行政事業單位內部控制活動的開展背景下，一些工作管理中的問題逐漸暴露了出來。例如資產清查沒有與以往的財務賬簿和財務系統的數據庫中數據內容進行仔細核對，而是憑借自己的經驗來判斷資產數據的大致范圍，草草給出結果了結工作。還有部分工作人員在采購過程中沒有按照規章制度來開展工作，采購的流程沒有條理，合同的管理和審批工作也不符合制度標準等，這些現象說明當下的管理制度還存在著諸多缺陷。

五、加強行政事業單位內部控制規范的措施方法

（一）強化意識，建立健全內部控制制度

行政事業單位的負責人對內部控制的建立、健全和有效實施負責，對本單位內部控制的建立起著至關重要的作用。領導層要重視內部控制工作，主動學習相關內部控制知識，加大宣傳力度，要將內部控制的理念傳遞到每個工作人員，形成全方位、全過程、全覆蓋的良好氛圍。使全體工作人員深刻認識到財務內部控制的重要性，不再將內部控制活動視為應付任務的“走形式”流程，真正將內部控制看作完善行政事業單位內部建設的重要途徑。

（二）強化防范，加強風險管理意識

內部控制制度的主要目的就是為了降低風險的概率，行政事業單位要從實際情況出發，以本單位的健康長遠發展作為最高優先級目標制定相應工作流程標準，從而建立起低風險型內部控制體系。與此同時，可以在行政事業單位內部成立一個專業風險評估團隊，用于分析實際各項工作中的風險系數和本單位自身的抗風險能力，從而為行政事業單位制定工作策略提供可靠的依據。

（三）增強防范，建立風險評價監督機制

內部控制的主要目的就是為了控制風險，行政事業單位要從實際情況出發，以本單位的經濟業務安全為最高優先級制定相關業務流程，從而建立起低風險型內部控制體系。可以成立一個專業風險評估團隊，用于分析實際工作中的風險系數和本單位自身的抗風險能力，從而為行政事業單位制定工作策略提供可靠的依據。同時，在單位內部建立相關評價和監督機構，給予評價監督人員絕對的監督權，使其工作具有獨立性，不受其他部門的限制和約束，保證評審結果的公平性。積極完善行政事業單位內部控制制度，對工作流程進行監督和評價，對于發現的工作中的漏洞，要及時上報;對已經發現的違法亂紀現象，監督人員應當嚴格按照單位的規章制度秉公執法，嚴厲懲處相關人員，保證單位內部控制的健康發展。

（四）改進措施，建立科學的預算管理

將預算支出進行可預算、可量化管理是提高行政單位內部控制穩定性的有效方法。以過去類似項目的預算支出為依據，推算出實際工作中的預算數額，能幫助工作人員快速界定實際需要的預算支出的大致范圍，進而根據具體數據資料來確定預算所需的精確數字，避免預算支出的資金的浪費。此外，在進行預算工作之前，就要明確各個部門的實際工作職責，確保工作高效有序開展。

（五）提升管理，完善內部控制管理制度

科學有效的內部控制管理制度是單位良性運行的必要前提。行政事業單位在制定管理制度時，應當對國家頒布的相關條文進行深入研究，并將研究結果作為制定制度和措施的有力依據，結合單位本身情況以及周邊服務對象的基本狀況來確定相關制度的具體款項。在實際管理工作中，注意方案的預期效果與現實反饋之間的差距，對于存在的缺陷要及時進行完善。其次，要明確所有工作人員的職責，做的“不相容崗位分離”的原則，將單位內部控制工作分解細化，從而保證所有內控工作落實到位。

六、結語

綜上所述，內部控制能夠有效促進行政事業單位提升自身管理水平，完善自身制度建設。決策人員要在保證行政事業單位良性發展的基礎上進行大膽改革創新，在實踐過程中不斷改進相關制度措施，進而使內部控制活動發揮更大的效用，將單位內部工作管理提升到一個新的水準。在實際操作過程中，行政事業單位要勇于直面工作制度漏洞，依照有關條例和方法，對其進行補充完善，充分發揮出內部控制活動的積極作用。

（作者單位：上海市婦女聯合會）