特色小鎮PPP項目的風險框架重構及風險應對研究

姚惠 鄭晨 牟啟蒙

摘 要：近年來，特色小鎮建設廣泛采用PPP模式，其中失敗的案例頻繁見諸于報端，這意味著PPP項目隱藏著諸多風險。本文針對特色小鎮PPP項目的風險類型進行梳理，從政策風險、經濟風險、運營風險、市場風險、社會風險五個維度出發考察特色小鎮的風險承受能力，并提出相應的政策建議，從而為特色小鎮PPP項目的風險管理提供一些參考意見。

關鍵詞：特色小鎮;PPP項目;風險應對

中圖分類號：F23 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.03.044

0 引言

自2014年特色小鎮概念被首次提出后，特色小鎮建設倍受推崇，PPP融資模式成為籌措建設資金的重要選擇，二者結合的模式方興未艾。然而特色小鎮與PPP相結合的發展模式尚未成熟，擁有項目建設周期長、復雜程度高、資金投入量大等一系列風險。因此，本文以特色小鎮PPP項目為研究對象，探索其風險承受能力，并提出規范風險的相關措施，促進特色小鎮健康發展。

1 文獻回顧

針對特色小鎮PPP項目的研究，國內已有相當數量的研究文獻，以下從三個方面進行梳理。

1.1 特色小鎮的風險評價研究

特色小鎮的建設不簡單等同于城鎮化，建造、運營、發展中會產生各種各樣的問題，已有不少文獻對近年來特色小鎮建設過程中的風險進行深入研究。錢烈輝等（2017）結合特色小鎮建設特性，深入分析打造特色小鎮過程中存在特色不足、人才缺乏、城市化沖突和投入產出不平衡等風險。

張富云（2018）認為項目開發過程可能會出現融資方式制約資金使用效率、資金分配不均、產業支柱不明確、過分依賴地方融資、出現城市病等情況。郭峰等（2018）總結歸納共46個風險評估指標，分別從政策、經濟、運營和建設四個角度就特色小鎮的政策獨特性、資金與產業支撐、專業運營能力以及長期建設基礎條件進行考察評判。

1.2 PPP項目的風險及其風險評價研究

關于PPP融資模式的風險研究汗牛充棟。周涵（2018）認為PPP模式可能成為政府緩解資金壓力的工具，甚至存在將債務項目改頭換面成為PPP項目的現象，使PPP項目完全背離其目的。姚超（2017）認為PPP項目缺乏明確的法律定位和清晰的職能分工，對社會資本限制過度，退出機制不完善。

關于構建風險指標，毛亮等（2018）基于AHP-模糊綜合評價搭建PPP項目風險評價模型，使用層次分析法確定指標權重，并量化風險等級以進行評價;李愛民等（2018）研悉PPP產業基金投資項目風險后亦進行風險評價模型的搭建，為提高評價指標權重配置的客觀有效程度，結合粗糙集與熵權法組成新的權重配置法。莊學敏等（2019）基于交易成本理論提出要建立風險分擔機制，以希降低風險發生可能性。

1.3 PPP模式與特色小鎮的關聯研究

就PPP模式下特色小鎮的風險研究，謝作凱等（2019）提出PPP模式特色小鎮的財務風險中還有其他因素的影響，要全方位多角度對整個建設周期進行全面分析。而在構建評價指標框架方面，楊雄等（2019）使用AHP分析方法判斷風險影響因素，提出應當完善PPP特色小鎮項目的法律規定，建立合理持久的制度在保障公私之間的相互信任。

2 風險的內涵界定

風險識別是指在進行數據整理、資料收集以及調查研究的前提下，采取各種科學有效的方法對未發生、未被察覺的潛在風險以及客觀存在的風險進行鑒別、判斷的過程。風險識別是風險分析的重要內容，亦是風險管理的重要基礎。風險估計是指在已有風險造成不利結果以及一定損失的情況下，通過客觀的統計方法對歷史資料進行分析，獲得特定風險事件在確定時間范圍內發生的頻率估計，并對量與質估計來評估損失的嚴重程度以及評估項目是否具有承受風險的能力的過程。

風險管理決策是指為了達到項目風險管理的總體目標與方針，根據項目所處的風險環境與條件的數據分析，為風險管理未來行動的方向、途徑和方法所進行選擇的過程，是對風險管理技術選擇分析的過程。風險應對是指在風險識別確定了項目主體存在的風險以及對風險性質和組織可承受能力進行評估后，根據風險管理的策略方法而制定規避、接受、降低與分擔風險的相應規范計劃并執行相關行動的過程。風險監督監測風險管理策略與實際效果是否相符，以便于及時調整，對項目的可持續性發展有重要意義。

3 特色小鎮PPP項目的風險框架重構

特色小鎮PPP項目風險主要包括政策風險、經濟風險、運營風險、市場風險、社會風險，這些風險對特色小鎮PPP項目會產生重要影響，構筑成一個風險整體。

3.1 政策風險

3.1.1 政府違約風險

特色小鎮PPP項目由于合作機制的特殊性，有政府違約的風險。特色小鎮PPP項目不僅需要政府的部分資金支持，更需要政府出臺一系列政策為項目的發展提供保護與支持，政策保障的落地是此項目未來發展規模與前景的重要因素。政府沒有做好萬全準備，盲目開發，項目將很難持續性發展。

3.1.2 政策、法律變更風險

特色小鎮PPP項目建設周期長，發展時間久。然而社會經濟發展日新月異，政策、法律變更可能性大，而風險主要體現在變更后的政策、法律有可能無法完全支持特色小鎮PPP項目的發展，使得項目的發展軌跡遭到部分偏離，則項目的連續發展將遭到巨大挑戰。

3.2 經濟風險

3.2.1 融資風險

特色小鎮PPP項目的融資風險主要是資金是否能夠及時到位的風險，一方面，PPP項目投資規模大，需要社會資本拿出足夠的資金，若社會資本在中標后無法拿出足夠資金，則會造成項目資金鏈斷裂;另一方面，PPP項目周期長、收益率較低的事實可能會導致融資不到位的情況，從而增大項目風險。

3.2.2 地方經濟發展前景

特色小鎮PPP項目需要契合特色小鎮當地的經濟發展狀況與趨勢，如果地方經濟發展前景不明朗，那么很有可能表明不適合特色小鎮PPP項目的發展，若不考慮地方經濟發展前景，盲目建設，則很可能會使得資本回報率過低、項目失敗。

3.3 運營風險

3.3.1 產業競爭

特色小鎮發展迅速、數量多，如何打造屬于特色小鎮PPP項目的核心吸引力是至關重要的問題，如果特色小鎮沒有“特”與“色”，也就失去了競爭力，特色小鎮PPP項目將很容易被其他項目替代，或者易被模仿，則其運營風險將大大提升。

3.3.2 運營管理能力

運營管理能力是指特色小鎮PPP項目的管理者運用項目有限的資源，以支持項目發展總體戰略的能力。特色小鎮PPP項目運營周期長，特殊的合作機制導致管理者需要轉變運營管理理念、擁有優秀的運營管理能力，管理者如果缺乏能力，可能會致使項目發展路徑的偏失。

3.4 市場風險

3.4.1 市場定位風險

在特色小鎮PPP項目建設之前，需要充分考慮小鎮本身特色，進行市場需求的預測，從而定位特色小鎮PPP項目的方向。若預測失誤，將造成定位失誤，在發展方向上發生了錯誤的偏離很可能會導致項目的直接失敗。

3.4.2 市場收益風險

特色小鎮PPP項目在投入以后，可能會由于缺乏核心競爭力、產業單一等而不能取得與預期收益相符的市場收益，進一步導致PPP項目在后續經營產生入不敷出的狀況，也可能降低社會對項目的信任度，進而產生問題，影響后續經營。

3.4.3 利率變動風險

特色小鎮PPP項目的融資方式主要是第三方融資，因此利率的變動將會影響第三方融資的壓力大小，利率的大幅度上升將會導致企業融資成本上升，增大融資壓力，易形成財務危機，可能會造成資金供應不足導致建設停滯的影響。

3.5 社會風險

3.5.1 影響居民生活的風險

PPP模式下的特色小鎮是一個以產業為核心、以PPP項目為載體、集合文化與社區的新型聚落地，居民支持程度的高低是特色小鎮是否成功建設的關鍵。如果PPP項目的建設侵犯了居民權益，則在很大程度上可能會受到居民的反對，會對特色小鎮PPP項目造成較差的影響，嚴重可能將直接叫停項目建設。

3.5.2 環境保護風險

生態環境與可持續性發展的關系密不可分，而特色小鎮PPP項目的建設與生態環境的保護息息相關，如果出現大氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等污染環境的情況，就會引發社會對項目的不滿，從而對特色小鎮PPP項目的后續經營造成極大負面影響。

4 特色小鎮PPP項目的風險應對措施

4.1 優化審批流程，規范政策執行

降低政策風險的主要著眼點是優化審批流程，規范政策執行，這需要各級政府高度重視特色小鎮PPP項目的規劃，認真組織審批，對政府行為作出約束，協調各方制定符合項目發展的科學政策并規范執行程序。

4.2 創新融資模式，吸引社會資本參與

特色小鎮PPP項目應發展以銀行貸款、債券、信托、政府引導基金等多種方式的融資模式，避免單一融資。同時，PPP項目發揮著財政資金撬動社會資本杠桿的作用，在規范的政策下，有利于吸引社會資本的參與，發揮社會資本經濟活躍、生命力旺盛以及成長快的優勢。

4.3 提升核心競爭力，引進人才戰略

特色小鎮PPP項目應該創新宣傳手段、在自身特色的基礎上發揮優勢，突出特色，打響品牌，提升吸引力與核心競爭力，同時，應該對項目管理人員進行組織培訓以施展高水平的運營管理能力，或者，引進擅于運營管理的高科技人才。

4.4 評估市場需求，立足自身能力

特色小鎮的融資不同于普通項目建設，企業在尋求合作前需謹慎評估自身定位是否符合特色小鎮的建設需求，自己在發展運營過程中能否獲得期望的回報。此外，私營企業必須衡量自身經濟實力，慎重決定投資與否，以免無端遭受損失。

4.5 加強環境保護力度，保證居民生活權益

環境影響需要政府進行把關，私人資本難以解決在特色小鎮建設過程中出現的各種污染問題，政府應嚴格遵守相關法律法規，在發展經濟的同時為居民打造良好的生態環境，維護健康的居住條件，平衡經濟發展與環境保護的關系。

5 結語

在政府的扶持與鼓勵下，特色小鎮發展如火如荼。出于融資需求以及對特色小鎮后續運營的考量，PPP模式與特色小鎮的結合亦是趨勢所向。但在各地特色小鎮的建設過程中卻是亂象叢生，各種問題層出不窮。本文從風險的角度出發，對PPP融資模式下特色小鎮建設中各個方面的存在的風險進行梳理，并細化分析各類風險因素，據此提出改進措施，以期發揮PPP模式給特色小鎮帶來的正面融資效應、實現特色小鎮自身的規范發展和路徑優化、特色小鎮PPP項目的高質量發展。

參考文獻

[1]錢烈輝，顏卓，胡旭東.特色小鎮建設風險防范與應對[J].對外經貿，2017，（12）：118-119.

[2]郭峰，歐陽子龍，袁瑞佳，等.基于熵理論群組決策的特色小鎮投資風險評估研究[J].科技進步與對策，2018，35（24）：139-143.

[3]張富云.新型城鎮化下特色小鎮項目建設的成本風險評價研究[D].天津：天津大學，2018.

[4]周涵.企業PPP模式項目的風險及管控[J].中國商論，2018，（4）：73-74.

[5]姚超.PPP項目模式面臨的風險及應對措施[J].中國商論，2017，（31）：168-169.

[6]毛亮，劉暢.基于模糊綜合評價法的PPP項目投資風險分析[J].會計之友，2018，（15）：94-100.

[7]李愛民，楊世芳.基于粗糙集的PPP產業基金投資項目風險評價[J].會計之友，2018，（10）：81-87.

[8]莊學敏，曾富君.基于交易成本理論的PPP風險分擔問題研究[J].建筑經濟，2019，40（9）：39-45.

[9]謝作凱，丁瑤.我國特色小鎮PPP財務風險評估研究——基于蒙特卡羅法[J].生產力研究，2019，（4）：139-144.

[10]楊雄，劉曉偉，包知鷺.基于AHP的特色小鎮PPP項目風險影響因素研究[J].價值工程，2019，38（22）：15-17.