我國電子發票公共服務平臺建設的實踐與思考

安然 陳藝毛

【摘要】在全面推進稅收征管數字化轉型的背景下，電子發票滲透率和開具數量的增長迅速意味著我國正在從“以票管稅”逐步向“以數治稅”轉變。建設全國統一的標準化電子發票公共服務平臺是加速發票數字化進程，助力智慧財稅發展的重要措施。泛歐線上公共采購平臺（PEPPOL）為我國提供了可借鑒的先進經驗。結合國內實踐，我國可以從依法治稅、協同共治、技術創新、優化營商環境和國際化等方面建設全國統一的電子發票公共服務平臺。

【關鍵詞】電子發票公共服務平臺；發票數字化；PEPPOL

【中圖分類號】F812.42

★ 本文為吉林省社會科學基金項目“‘一帶一路倡議下吉林省企業‘走出去稅收風險管理研究”（編號：2020C032）、吉林省教育廳人文社科研究項目“促進吉林省深度融入‘一帶一路大格局的稅務服務優化策略研究”（編號：JJKH20210137SK）的階段性成果。

一、我國電子發票服務平臺建設的實踐

為進一步提升數字化水平，健全稅務監管體系，改善稅收營商環境，打造開放包容、良性競爭的增值稅發票服務生態體系，國家稅務總局制定了《企業自建和第三方電子發票服務平臺建設標準規范》（以下簡稱《規范》），自2019年6月30日起實施。《規范》中明確規定了54個電子發票服務平臺數據交換信息項說明，以指導公共服務、企業自建、第三方、電商、中介等機構電子發票服務平臺的整體規劃、設計、開發。

根據發票數字化市場上供應商提供的服務劃分，電子發票行業可以大致分為稅控設備、發票數字化管理服務和發票數字協同化服務三個類別。其中稅控設備是增值稅稅控系統專用設備，由指定的業務單位在國家稅務總局授權下進行生產和銷售，代表企業有航天信息、百望金賦等。隨著企業數字化轉型的逐漸深入，越來越多的供應商開始為企業提供發票數字化管理服務，主要是通過提供銷項發票管理及財稅一體化管理服務，實現發票及涉稅數據的局部優化，有效提升企業的經營效率，這項業務也逐漸成為發票數字化的核心服務，代表企業有百望云，國票信息、航天信息、大象慧云、上海云礪、用友網絡等。發票數字化協同服務不僅可以實現企業內部數據的融合，同時可以實現企業間的動態互聯，實現更大范圍的橫向協同，顯著提升整體生態效率。這一服務對企業技術要求較高，目前市場上的領先企業包括百望云、航天信息、上海云勵和合力中稅等。隨著企業數字化水平的不斷提升，后兩項業務將成為發票數字化整體市場里的高增長領域。

然而針對企業自建或第三方機構搭建的電子發票服務平臺缺乏接口標準，不便于企業對接內部管理系統的同時，還缺乏便捷的批量查驗方式，導致電子發票數字化特點無法完全體現。基于此，從2019年11月開始，北京市、重慶市、廣東省、浙江省、青海省、西藏自治區等地相繼開始推行各地區的電子發票公共服務平臺，旨在解決電子發票開具、流通和查驗程序的標準化問題。2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指示盡快建成全國統一的電子發票公共服務平臺。

二、泛歐線上公共采購平臺（PEPPOL）

（一）泛歐線上公共采購平臺簡介

泛歐線上公共采購平臺（以下簡稱PEPPOL）是由歐洲委員會和PEPPOL聯盟成員共同資助的一個支持跨境電子采購的試點項目。目前，PEPPOL在歐洲、澳大利亞、加拿大、新西蘭、新加坡和美國的28個國家使用，在13個國家設有PEPPOL機構。OpenPEPPOL的成員遍及全球34個國家，OpenPEPPOL在26個歐洲國家以及加拿大、新加坡和美國擁有認證的接入點。超過12萬家企業已連接上PEPPOL網絡。連接到PEPPOL的組織可以通過高度安全的國際網絡交換各種電子格式的商業文件。

PEPPOL項目于2008年啟動，旨在通過制定可在歐洲各國政府間實施的技術標準，簡化跨境電子采購。總體目標是使企業能夠在采購過程中與任一歐洲政府機構進行電子通信，提高效率和降低成本。PEPPOL對來自歐盟和相關政府部門內的商業實體電子訂單、發票、運輸和稅務數據的接收進行標準化處理。PEPPOL項目重點關注關鍵電子采購組件，并在采購過程中為與任何歐洲政府機構的電子通信開發解決方案，其中包括電子簽名、電子訂購、電子編目和電子發票等。通過就跨境采購流程的規范達成協議，PEPPOL項目促進了泛歐洲、基于標準的IT基礎設施的發展。PEPPOL并沒有取代國家電子采購系統的現有優勢，而是利用信息和通信技術使它們相互連接。PEPPOL作為信息技術運輸的基礎設施，可以為電子采購提供標準化電子文件格式的服務。PEPPOL為常見的電子采購流程（如電子目錄、電子訂單和電子發票）開發了業務互操作性規范（BIS），以標準化通過開放和安全網絡交換和驗證的電子文檔，為歐洲各地的公共部門買家及其供應商提供收發接入點。開發了一個虛擬公司檔案，供應商以標準的“可再用”格式提交公司信息、用于招標過程的電子對話以及泛歐電子簽名驗證服務。PEPPOL采用了歐洲標準化委員會（CEN）在電子發票領域制定標準的技術機構（CEN/TC434和CEN/TC440）的產品，包括針對歐洲業務流程的UBL（一個開放的標準電子可擴展標記語言商務文檔庫，用于采購和運輸，如采購訂單、發票、運輸物流和運單。）定制不同文檔類型的語法序列化。根據報道，CEN/TC434已經一致同意將UBL作為即將發布的電子發票歐洲規范的兩種語法之一，并將在CEN的技術規范中具體列出。通過PEPPOL以及在幾個成員國和相關國家的實施，其成果已經得到了徹底的檢驗，并在實踐中證明了其有效性。

2012年8月底，PEPPOL項目完成，其服務和職責由非營利組織OpenPEPPOL接管。OpenPEPPOL是根據比利時法律成立的一個非營利性國際組織，由公共部門和私人成員組成。該協會承擔了整個歐洲PEPPOL規范、構建模塊及其服務和實施的開發和維護的全部責任。OpenPEPPOL的目的是使歐洲企業能夠在其采購過程中輕松地與任何歐洲公共部門買家進行電子交易，從而增加政府合同的更大競爭機會，并為納稅人的錢提供更好的價值。該協會為可互操作的、符合PEPPOL的基礎設施網絡和使用它的組織提供權威的參考點，確保高水平的治理和協議基礎設施的延續。OpenPEPPOL正在努力為其利益相關者提供廣泛接受的技術標準和規范，同時確保可持續性，促進和支持PEPPOL規范、構建模塊和服務的廣泛使用。

（二）泛歐線上公共采購平臺的優勢

PEPPOL得以順利運行的三大基礎包括電子遞送網絡、文件規范（PEPPOL業務互操作性規范“BIS”）和定義網絡治理的法律框架（PEPPOL運輸基礎設施協議-TIA）。PEPPOL開發的通用電子采購流程的業務互操作性規范（BIS），以標準化通過開放和安全網絡交換和驗證的電子文件，為歐洲各地的公共部門買家及其供應商提供收發接入點。OpenPEPPOL維護的電子采購規范（PEPPOL BIS）是在歐洲公共采購業務互操作性接口CEN研討會（CEN BII）工作的基礎上建立的。雖然PEPPOL還沒有開發新的標準，但已經使用CEN BII的結果來開發實施指南，即PEPPOL“BIS”，它通過嵌入到電子采購和電子商務交換系統中，以支持跨國界的互操作性。PEPPOL BIS是確保電子發票等采購文件在歐洲范圍內互用性的正式要求。

綜合上述，PEPPOL不單純是一個電子采購平臺，而是提供了一套技術規范，可以在現有的電子采購解決方案和電子商務交換服務中實現，使它們在全歐洲不同的系統之間互操作。PEPPOL使貿易伙伴能夠通過PEPPOL網絡（基于4角模型）交換基于標準的電子文檔，如電子訂單、發貨通知單、電子發票、電子目錄等。PEPPOL接入點將用戶連接到PEPPOL網絡，并根據PEPPOL規范交換電子文檔。買方和供應商可以自由選擇他們首選的單接入點提供商，以連接到已經在網絡上的所有PEPPOL參與者。簡單地說，通過PEPPOL企業可以安全地向世界各地的合作伙伴和政府發送電子發票。“連接一次，連接一切”是PEPPOL的宣傳口號也是其服務目標。企業通過類似訪問點連接到網絡（如圖1），然后，將其電子發票發送給PEPPOL服務供應商，該供應商通過電子地址簿檢查和驗證接收公司的PEPPOL地址。然后，通過PEPPOL網絡將文檔發送到相關的訪問點，最后轉發到接收方。企業可以直接從ERP或會計系統連接到接入點，或使用PEPPOL的門戶網站創建和接收發票。

基于上述的操作規范和技術特點，PEPPOL具有以下的顯著優勢：一是可以提高效率、降低成本。用電子發票取代紙質發票意味無需再收集和手動錄入數據，減少支付處理延遲。對于很多小微企業而言，客戶延遲付款是一個常見的財務問題。明尼阿波利斯聯邦儲備銀行的研究顯示，與紙質發票45%的比例相比，92%的電子發票是按時支付的。因此，使用電子發票公共服務平臺可以有效解決這一難題。二是可以促進跨境貿易的發展，通過遍布全國的全球電子發票網絡，企業可以輕松地將電子發票發送到海外參與業務的合作伙伴，并達到與國內類似的處理速度，從而顯著降低跨境貿易的交易成本，助力跨境貿易投資便利化。三是企業可以更有效地管理現金流，電子發票系統可以實現付款周期的可視性，準確性與實效性更強。通過有效的現金流管理，可以更好地實現企業的可持續發展和增長。電子發票也有潛力使供應鏈融資接近實時，促進更大的效率和透明度，可以增加營運資本和流動性。

三、建設統一的電子發票公共服務平臺的對策建議

隨著稅收現代化的不斷發展，電子發票的普及度已經越來越高，完成發票數字化轉型的企業數量也越來越多。同時，我國電子稅務服務也在不斷地發展，但也存在一些不足之處，包括電子稅務相關法制存在層級不高、覆蓋不全、發展不均；電子稅務服務的地區間差異較大，發展不平衡，標準不統一；電子稅務服務形式較多，但服務的深度和廣度不足等。建設統一的標準化電子發票公共服務平臺是加速發票數字化進程，助力智慧財稅發展的重要措施，結合對泛歐線上公共采購平臺經驗的借鑒，我國電子發票公共服務平臺的建設應該注意以下幾個方面。

（一）以依法治稅為原則，推進稅收法治建設

依法治稅是依法治國的有機組成部分，同時是依法治國在稅收領域的具體體現，國家稅務部門的法律、法規與稅收規范性文件是稅收執法的重要依據。因此在電子發票公共服務平臺的建設過程中一定要積極加快稅收法律、法規和相關制度的修訂，以保障依法治稅與行動計劃落實協調推進。

首先，在平臺建設方面，要完善制度，加強標準化建設。為建成全國統一的標準化電子發票公共服務平臺，國家稅務總局在規范電子發票第三方平臺的同時，應盡快制定全國統一的電子發票服務平臺的技術標準和管理制度，規范技術標準和接口標準，界定相關領域的限入和準入標準，與此同時，建設對服務平臺進行監督管理的稅務監管平臺。其次，在平臺的運行方面，完善法律法規，明確電子發票法律效力。修訂發票管理制度，推動會計制度調整，總結和明確現行電子發票的基本實施要點，通過修改和完善制度法規明確稅務主管部門、電子發票公共服務平臺供應商、開票企業和消費者的權利和義務，確保電子發票的法律效力和配套規章。最后，在平臺的維護方面，要加快數據立法，保障數據安全。發票數字化的過程無疑為社會創造了新的價值，但也同時帶來了新的安全挑戰。國家需要盡快制定電子稅務數據安全相關法律法規和安全配套標準，從信息的收集、存儲、處理、傳輸、共享、刪除等全生命周期管理的角度制定完善的法律體系，確保數據安全。

（二）以納稅人需求為導向，持續優化營商環境

2019年10月24日，世界銀行發布《2020年營商環境報告》，中國的營商便利度位列第31名，繼2018年大幅提升32位后，又向前邁進了15位。由于“大力推進改革議程”，中國連續兩年躋身全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。“納稅”是營商環境中的一項重要指標，近年來，中國稅務部門積極改善稅收營商環境，獲得了世界銀行的積極評價和國際社會的認可，但在十項一級指標中，納稅指標仍未能擠進前100名，與世界領先水平還有一段距離。首要問題就是辦稅效率，以納稅時間為例，中國內地需要138小時，納稅指標排名前三的巴林、中國香港、卡塔爾所需時間分別是23小時、35小時和41小時。其余問題還包括納稅次數多以及稅率相對偏高等。

全國統一的電子發票公共服務平臺的建設要根據《優化營商環境條例》要求，遵從納稅人實際需求，創新服務方式，彌合納稅人期望與納稅服務之間的“真實性差距”。首先，應加快線上線下融合，逐步實現網上辦稅業務全覆蓋，且操作簡單便捷。另外，在智能手機逐步替代電腦的情況下，電子發票公共服務平臺也應當實現在智能手機可用，如開發APP，當稅務部門數據采集平臺與智能手機、手機號碼綁定，就能采集納稅人相關的行為數據，從而實施更加精準的服務和管理。同時還可以與銀行合作，進行聯合信用激勵和聯合失信懲戒，提高納稅人的稅法遵從度和依法納稅的意識。只有做到以納稅人需求為導向、以納稅人滿意為目標、以納稅人體驗為中心，深化互聯互通與信息資源整合利用，才能顯著節省納稅人的時間成本，大幅提高辦稅質效，從而實現以獲得感提高滿意度、以滿意度促進遵從度的良性循環，構建“智慧稅務”新局面。

（三）以協同共治為路徑，完善電子稅務系統

根據當前各國發票的開具要求和監管范圍劃分，發票管理主要有以下三種模式：納稅人自主管理型，以日本、加拿大為代表；政府統一標準型，新加坡、美國、法國、澳大利亞等大多數國家屬于此類；稅務局全面監管型，代表國家有中國、俄羅斯、巴西等。前兩種類型的增值稅管理主要側重“信息管稅”，而后一種類型主要的管理路徑為“以票控稅”。發票數字化發展之前，稅務主管部門對企業的實際交易信息、支付信息和物流信息的獲取難度較大，與發票信息的比對不易操作，難以形成預防和打擊虛開、虛抵等騙稅違法行為的長期主導格局。

推進稅收現代化，是稅務改革的重要內容。隨著改革不斷深入，新的稅制要素、征管方式、信息系統等會涉及不同主體和環節，面臨的堵點、難點也更加復雜多元，要進一步推動稅收現代化就必須合力而為、協同共治。當前國家積極推進從“以票控稅”向“以數治稅”管理轉變提供支撐，利用區塊鏈技術破解行業痛點，在建立全國統一的標準化電子發票公共服務平臺后，進一步促進國家稅務總局與公安部、海關總署、人民銀行等部門共同建立涉稅交易信息共享機制，打破部門間信息壁壘，讓各平臺間的發票信息共享變成現實，推進協同共治。通過獲取多方涉稅信息，解決征納雙方信息不對稱問題，提高風險管理的靶向性和時效性，降低對企業監管成本，全面提升互信、安全、便捷水平。通過對電子發票公共服務平臺的建設和不斷完善，升級改造監督管理的稅務監管平臺，構筑領用有記錄、流轉有監控、事中有阻斷、治理有反饋的發票管理閉環，加快“以票控稅”向“以數治稅”的轉變進程，為加強增值稅發票管理、防控系統性稅收風險、遏制打擊發票違法行為、優化辦稅服務措施提供更加強大的信息技術支撐。通過協同共治，才能更好地建設電子稅務系統，夯實稅收現代化根基，進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。

（四）以技術創新為依托，切實保障信息安全

隨著稅務系統對信息化的依賴程度越來越高，信息安全也越來越引起重視。電子發票公共服務平臺需要和企業的ERP系統、業務系統、財務系統和金融支付系統進行對接，為了保障企業的信息和資金安全，電子發票公共服務平臺的安全也就尤為重要。因此，建立統一的電子發票公共服務平臺應該轉變稅收信息化理念，對信息技術體系進行整合、重構和優化，堅持技術創新，建設規范統一、安全高效的開發平臺和數據平臺，為實現“互聯網+稅務”奠定堅實的技術基礎。

一方面，要完善標準規范。由稅務總局統一制定和發布電子發票公共服務平臺的標準接口規范、數據標準，統籌身份認證系統。另一方面，要嚴格安全要求，制定安全接入標準，規范第三方電子發票服務平臺接入安全，明確細化安全訪問控制策略，加強安全監控。并在此基礎上，做好數據分級保護，做到防竊密，防篡改，可跟蹤，可確認，可恢復，可取證，落實數據傳輸安全、存儲安全，無后顧之憂；開展電子發票公共服務平臺的安全檢測，落實信息安全審核要求，加強運行環境實時安全防護，實現應用和安全保障同步規劃、同步建設和同步運行。

（五）以國際接軌為目標，融合全球商業平臺

數字經濟不僅推動中國的經濟增長，更為經濟全球化注入了新的動力，為世界經濟發展集聚新的動能。目前，全球40%的電子商務零售、40%以上的智慧物流快件來自中國。為有效促進跨境電商和數字經濟發展，構建數字化的世界電子貿易平臺是大勢所趨，而全國統一的電子發票公共服務平臺是構建全球電子政府采購系統、世界電子貿易平臺的重要基礎。

綜合上述，我國電子發票公共服務平臺的建立應該遵循以下幾個原則：引入成熟標準，支持分步部署，按需擴展，推進實施，快速見效；具備優良兼容性，應用高性能區塊鏈，使企業以更低成本接入；具備可擴展性，滿足日新月異的技術變化、需求變化而無須重新設計；滿足無縫過渡要求，立足傳統發票管理模式，滿足數字時代發票管理要求，平穩過渡，保護投資，為引領行業發展做出貢獻。

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