吳江蠶桑生態補償政策及成效分析

朱引根

（蘇州市吳江區蠶桑園藝站，蘇州市 215200）

自2000年以來，隨著吳江工業經濟的快速發展，吳江蠶桑產業開始進入產業萎縮期。為此，當地蠶業部門先后采取4項針對性措施，主要有：針對蠶作安全生產的環境日趨惡化，采取“秋種春養［1-2］”“桑蠶保險［3-7］”兩項措施和針對蠶桑比較效益低下，采取“果（桑椹）草（桑蠶蛹蟲草）特色”“生態補償”兩項措施，盡最大努力穩定吳江蠶桑生產。

蠶桑生態補償，是通過養蠶促進桑園的管理，保持桑園面積穩定，更好地提高桑樹的生態作用，而政府財政為公共產品（生態）提供經濟補償。據了解，目前在全國蠶區中，僅吳江在積極探索“蠶桑生態補償”的模式。2016—2019年，吳江已累計實施“蠶桑生態補償”共4期，共涉及蠶種18 827.35張、輻射蠶農16 770戶次、補償桑園面積達1 637.77 hm2、補償金額累計達1 052.50萬元。現把吳江蠶桑生態補償相關內容以及成效分析如下，以供參考。

1 吳江出臺蠶桑生態補償政策的背景和意義

1.1 蠶桑生態補償政策概念的提出

蠶桑由栽桑和養蠶兩方面組成，嚴格意義上來說蠶桑生態補償是通過種植桑樹以補償生態環境，通過“以養蠶促進桑樹管理水平”的方式，避免桑園失管，從而發揮桑樹更大的生態作用，反過來促進養蠶生產，為此，從事栽桑養蠶的個人或從事蠶桑綜合發展的企業等單位可獲取財政生態資金的補償，以桑園面積計算生態補償金額。

1.2 政策擠壓明顯

由于在大農業內，水稻、林業濕地等相關產業相繼出臺了“水稻補貼”“濕地生態補償”等相關政策，對蠶桑產業具有較大的政策擠出效應。2011年，筆者選取吳江的6個鎮，分別按高、中、一般收入的農戶，每個鎮取樣10戶，匯總得出每667 m2蠶桑與糧食作物的比較效益（表1）。

從表1可知，農戶春季和秋季各養蠶1張，分別收獲蠶繭42.5 kg、30.0 kg，銷售額分別達1 700元、1 020元，年養蠶收入共計2 720元。其中物質成本約為1 000元，凈收入為1 720元，用工數量為25人，折合人均純收入為68.80元。在糧食作物中，一年稻麥兩茬，水稻產谷600.0 kg，單價為3.0元/kg，銷售額達1 800元；小麥產量為350 kg，單價為2.0元/kg，銷售額達700元，累計收入2 500元，成本支出900元，凈收入為1 600元，各項補貼116元，用工數量為10人，人均純收入約為171.60元。可見蠶桑與糧食作物相比經濟效益相差明顯，鑒于此，基層代表要求“伐桑改種糧”。為了改善這種現狀，2012年5月4日，筆者首次提出“地方政府先行探索、出臺政策，多方籌措資金，給予補貼支持”的措施，以提高農民種桑養蠶的積極性，確保吳江蠶桑產業可持續發展。

表1 每667 m 2蠶桑與糧食作物的比較效益表

1.3 蠶桑特色鄉鎮的興起助推生態補償政策

2007年12月，吳江市震澤鎮被中國紡織品商業協會授予“中國蠶絲被之鄉”。一個鎮多達70多家蠶絲被企業，其中規模較大的企業主要有“太湖雪、慈云、輯里、山絲、絲立方”5家，而這些企業的發展又急需自己的蠶桑基地，這為示范桑園提供了企業主體。企業做大了，地方領導也就更為重視，更積極地幫助企業出謀劃策。2015年初，相關的主要領導在吳江區政府常務工作會議上提出要把蠶桑納入農業生態補償范疇，這為吳江區蠶桑生態補償政策出臺起到了關鍵性助推作用。

1.4 吳江蠶桑生態補償開發的意義

吳江的蠶桑生產在蘇南是最大規模的縣級區，占蘇州總量的95%以上，栽桑養蠶仍是吳江蠶區農村家庭經濟收入途徑之一。吳江蠶桑生態補償有三大作用：一是提升蠶農經濟收入，提高了抗擊市場波動的能力；二是穩定吳江蠶桑產業；三是吸納農村弱勢群體的就業，進一步穩定社會。然而，吳江蠶桑在2010—2015年期間呈現出快速萎縮的趨勢，極不利于產業的發展。吳江年發蠶種量從1993年的35萬多張減到2015年的0.65萬張。雖然近10年來吳江通過推廣“秋種春養”新技術、桑蠶保險等措施有效減緩了萎縮的速度，但面臨來自糧食等農業內部的補助政策的擠壓，吳江的蠶桑生產已經到了必須采取保護措施的歷史節點。吳江蠶桑產業具有悠久的歷史，積淀了豐富的文化內涵，生態補償政策的推出對其有不可低估的保護作用。

2 吳江蠶桑生態補償政策的出臺

2.1 成立起草班組

2015年4月，由于國內尚無蠶桑生態補償政策的參考，吳江區農委通過內部立項（項目名稱為“開發吳江蠶桑生態補償政策”），成立政策起草組。起草組通過集中研讀《關于建立吳江區生態補償機制的實施意見（試行）》（吳政規字〔2011〕7號）、《關于調整完善生態補償政策的意見》（吳政發〔2014〕129號）、《吳江區水稻田生態補償辦法（暫行）》（吳政辦〔2014〕184號）、《關于吳江區水稻田生態補償辦法的補充意見》（吳政辦〔2015〕78號）、《吳江區濕地（森林）公園、生態公益林生態補償考核辦法》（吳政辦〔2015〕100號），結合吳江蠶桑的特點，提出吳江蠶桑生態補償存在的共性和個性，為起草吳江蠶桑生態補償政策打下基本框架。起草組還專門組織了2次鎮蠶技員調研會和1次企業、繭站調研會，又通過召開座談會、開展問卷調查等形式進一步深入調研。

2.2 起草吳江蠶桑生態補償辦法

經過多次修改后，起草組于2015年8月完成《吳江區蠶桑生態補償辦法（試行）》的起草任務。2015年9月6日，吳江區農委向各有關單位、太湖新城管委會、吳江高新技術開展區管委會、震澤鎮人民政府、平望鎮人民政府、桃源鎮人民政府、七都鎮人民政府下發《關于征求〈吳江區蠶桑生態補償辦法〉（試行）意見的函》，要求各單位于9月15日前，將修改意見反饋至吳江區農委。2015年12月11日經吳江區政府第四十二次常務會議討論通過，并由吳江區人民政府辦公室下發了《吳江區蠶桑生態補償辦法（試行）》（吳政辦〔2015〕147號），自2016年1月1日起施行。

3 蠶桑生態補償政策的內容與做法

3.1 吳江蠶桑生態補償正確定位

由于吳江區域內蠶桑生產組織形式主要有兩種方式，一是農戶的絲繭育，二是企業等組織創辦示范園區，所以吳江推出的蠶桑生態補償定位為兩者兼顧，而且以養蠶推動桑樹的種植，并把失管桑園納入進來，這有利于失管桑園的快速轉化。

3.2 確定補償對象及標準

吳江蠶桑生態補償針對兩種不同的蠶桑生產形式，即一般桑園和示范園區桑園，進行分類補償。

3.2.1 一般桑園的補償方式 以每667 m2桑園飼養蠶種0.8張為基準，每667 m2桑園每年給予400元生態補償。這條款區別于其他行業的生態補償的特點在于，將養蠶和桑園種植管理緊密聯系起來，這是由于桑樹只有用來養蠶，才能促進農民管理好桑樹的種植，才能發揮桑樹的生態效能，充分發揮“養蠶促管桑樹”的作用。

3.2.2 示范園區桑園的補償方式 過去對鎮級和區級（含）以上蠶桑科技示范園，每667 m2桑園每年分別給予生態補償150元和300元。從2018年起，區級（含）以上蠶桑科技示范園每667 m2桑園每年分別給予生態補償600元，與之前相比提高了1倍。

3.3 明確補償條件及要求

蠶桑生態補償政策明確規定了補償的條件以及要求，主要包括以下幾點。一是桑樹管理良好，從事桑蠶飼養，這是蠶桑獲取生態補償的基本要求，沒有良好的桑樹種植管理，就沒有良好的生態效益，更談不上生態補償。二是蠶種來源必須合法。這項規定有利于蠶種扎口管理。三是每667 m2桑園飼養蠶種以0.8張為準，超過者須提供桑葉來源證明，否則超過部分不予補償。四是張種產繭量需大于等于38 kg。認定產量依據分兩部分：第1部分主要以繭票為準；第2部分則是自用繭部分，以村委會出具的飼養過程照片、產量核實記錄及公示材料為準，以防道德風險。五是鎮級（含）以上蠶桑科技園（或示范園）的桑園，要求必須簽定土地流轉協議、桑園經營管理協議，以防假園區騙取生態補償資金。

3.4 明確申報、審核和驗收方法

3.4.1 申報方法 一般桑園的生態補償以村為單位進行申報，各村須如實統計農戶桑園面積、地點、蠶種數量、蠶繭產量及補償金額，并在村務公開欄公示7 d，接受村民監督，公示無異議后，以村為單位向鎮（區）農業服務中心申報。

3.4.2 審核方法 鎮（區）組織農委、農辦、財政、國土等部門對各村桑園面積、飼養蠶種張數及其產量情況進行審核、匯總，經鎮（區）政府或管委會審定后，于每年7月底前報區農委匯總。主要考慮到吳江以一期春蠶為主，所以定在7月底前，如果有秋蠶飼養可延遲到11月份。

3.4.3 驗收方法 區政府組織農委、農辦、財政、國土等部門對各鎮（區）桑園面積及其流轉情況進行審核驗收，審核驗收方式包括查驗資料、現場核實、農戶調查，各鎮（區）抽查比例一般控制在10%左右。抽查比例太高，工作量太大反而不利于查實。如果總量較少，也可以提高比例。區農委會同區委農辦、財政、國土等部門，于每年10月底前完成項目驗收和復核審定工作，情況匯總后報區政府批準，核定當年度應撥的生態補償資金。限定時間主要是防止工作拖拉延期。

3.5 明確資金承擔、發放和使用

蠶桑生態補償資金全部由吳江區級財政承擔。一般桑園生態補償資金的發放對象為從事直接種桑養蠶生產的農戶，資金撥付到村，由村委會發放到戶，這也是吳江蠶桑生態補償的特色，直接補償到蠶農（因為其他產業的生態補償的錢均補償到村級組織）。鎮級（含）以上蠶桑科技示范園的生態補償資金發放到區、鎮，由區、鎮確定資金使用方案，并報區農委、財政部門備案。蠶桑科技示范園的生態補償資金主要用于桑樹保護、桑園基礎設施建設、生態保護與修復。該資金不得用于發放區、鎮一級的村干部工資、津貼、獎金及福利補助，不得用于出國（境）、考察、旅游、接待及購置交通工具等行政管理支出。這些限制主要是突出“專款專用”和防止挪用或違規使用補償款。對虛報數據、資料，騙取或冒領生態補償資金以及違反規定使用生態補償資金的情況，由財政部門收回騙取、冒領及違規使用的生態補償資金，并按《財政違法行為處罰處分條例》予以處罰。

4 吳江執行4年蠶桑生態補償政策后取得的成效

吳江執行4年蠶桑生態補償政策，取得了明顯的成效。主要表現為以下幾點。

4.1 蠶農增收明顯

2016—2019年，吳江蠶桑生態補償涉及18 827.35張蠶種，占比98.48%，累計涉及蠶農16 770戶次，補償金額累計達1 052.50萬元。戶均增收627.61元（表2）。

表2 2016—2019年吳江蠶桑生態補償基本概況

4.2 蠶桑生產穩定發展

自吳江于2016—2019年期間推廣蠶桑生態補償以來，吳江蠶桑規模基本穩定了下來，不再大幅下降。同時保持了蠶桑生產在作為蘇南經濟發達地區的吳江的生存地位，取得了較明顯的社會效益。

4.3 生態環境明顯改善

2016—2019年，吳江累計蠶桑生態補償桑園面積達1 637.77 hm2，由于桑樹在水土保持，涵養水源具有重要的作用，因此補償種植的桑園具有明顯的生態作用，從而提升了吳江蠶區的生態質量。

4.4 “蠶文游融合體”得到扶持

4年來吳江蠶桑生態補償政策的出臺，為“太湖雪蠶桑科技文化產業園”的建設提供了資金方面的支持，從而促進“蠶文游融合體”的培育和健康成長。現“太湖雪蠶桑科技文化產業園”年接待游客20多萬人次，年收入高達2.3億余元。

5 小結

吳江蠶桑產業生態補償政策是國內首個實行蠶桑生產補償政策的地區，它與其他地區的蠶桑生產補貼有相同之處也有不同之處。其他地區也有類似的蠶桑補貼政策，譬如廣西的大新縣發展種桑養蠶，縣政府每667 m2桑園補貼1 700元［8］，以鼓勵蠶農種植桑園發展蠶桑產業，但并不對是否養蠶以及養蠶成績做出相應的要求，只要核實相應的桑園面積即可發放補貼。吳江的蠶桑生態補償具有生態性、直補性、制度性的特點。生態性主要是以闊葉桑樹的生態效益為名補償，符合生態環境的總要求。直補性是直接補償到一般蠶農和從事蠶桑生產的企業，鼓勵蠶農或企業發展蠶桑產業。制度性是指以地方政府規定的辦法固定下來而不帶隨意性。當前這一政策的落實已經初步顯示出成效，后續的發展有待進一步跟蹤研究。