中國全國碳排放交易體系有效運行的因素

李安勇 袁清瑞 中山大學馬克思主義學院

中國于2017 年12 月啟動全國碳排放交易體系，采用基于市場的政策工具，以最具成本效益的方式控制和減少碳排放。全國碳排放交易體系首先覆蓋發電行業，采用基于產出的配額分配標準，發電企業將根據燃料和技術的特定標準獲得與其當前發電水平成比例的排放配額[1]。全國碳排放交易體系2021 年2 月1 日全面啟動，年度溫室氣體排放量達到2.6 萬噸二氧化碳當量的發電企業被列入溫室氣體重點排放單位，2019-2020 年度2225 家發電企業獲得碳排放配額[2]。全國碳排放交易體系將逐步擴展至其他高耗能、高污染和資源性行業，屆時將成為全球最大的碳排放交易體系，覆蓋全球化石燃料燃燒產生的碳排放量的1/7。全國碳排放交易體系將成為重要的氣候政策工具，幫助中國實現對氣候變化《巴黎協定》的國家自主貢獻和長期低碳發展戰略。

碳定價是基于激勵機制的推動清潔能源轉型的政策工具，而碳排放交易體系是碳定價方案的一種設計。在控制排放總量的情況下，碳排放交易體系對排放軌跡創造了確定性，同時允許碳價格波動。碳排放交易體系在最具成本效益的地方創造減排激勵，是緩解氣候變化的重要政策工具。碳排放交易體系對區域、國家和地區的吸引力越來越大，目前全球已經或計劃實施的碳定價計劃有61 項，包括31 項碳排放交易體系和30 項碳稅。運作的最初階段對測試碳排放交易體系的設計和建立信任至關重要。歐盟、世界其他國家和地區及中國試點區域碳排放交易體系的運行積累了大量實踐經驗，本文依據環境經濟學的理論和借鑒國際國內碳排放交易體系運行的經驗，探討中國全國碳排放交易體系有效運行的關鍵因素：碳排放交易體系的預期作用如何界定；與其他清潔能源政策如何相互影響；碳排放配額總量如何設定及配額如何分配；如何與中國電力體制改革相適應。

一、明確碳排放交易體系的預期作用

碳定價將溫室氣體排放的社會成本內部化，是促進清潔能源轉型的有效政策工具。如果碳價格很好地反映在產品價格中，它可以影響消費行為、發電調度等短期決策，高碳資產退役的中期決策，對長生命周期基礎設施投資的長期決策。對未來碳價格上漲的預期會成為投資清潔能源技術研究開發和部署的強大推動力，因此，設計良好的碳定價是任何其他減排政策工具難以比擬的。碳定價計劃不是硬性規定排放企業的減排量，而是發送經濟信號，讓排放企業決定是否改變商業邏輯轉向減排，還是繼續排放并支付碳價格。它還可以成為公共收入的重要來源，這些資金可用于對氣候活動的財政支持，抵消最脆弱的消費者和企業的成本負擔。此外，有效的碳定價可以通過在運營和戰略決策中整合碳價格而改變企業的商業模式。碳價格已成為一種工具，用于識別來自緩解氣候變化政策行動的潛在風險和機遇。

碳定價工具包括碳稅和碳排放交易體系，這兩種方法有同樣的目標和影響，但二者的功能和特征有所不同[3]。就功能而言，碳稅是直接對碳排放征稅；而碳排放交易體系是基于市場的工具，以最具成本效益的方式創造減排的激勵，允許市場去發現實現排放總量目標的成本最低的方式。就特征而言，碳稅創造了可以預測的碳價格，但難以事前估計將會實現的減排量；而碳排放交易體系下碳價格是波動的，允許以絕對值或強度的方式控制排放量，因此可以為碳減排軌跡提供確定性。

（一）界定碳排放交易體系的作用

界定碳排放交易體系的預期作用是使其設計特征符合目標的基礎。碳排放交易體系可將驅動減排作為主要作用，或為其他政策提供支持。實踐中碳排放交易體系的作用也可能與預期不同，例如，最終可能成為為進一步投資增加收入的手段，或在體系覆蓋的行業以外發揮作用。理想情況下，碳排放交易體系將在推動最具成本效益的減排方面發揮核心作用，但現實中，碳排放交易體系的作用主要受三個因素制約[4]：首先，國家運行碳排放交易體系時面臨各種限制，包括與提高最終能源價格相關的挑戰；第二，國家能源轉型與減排有相互重疊或并存的多個目標，如經濟發展、能源可獲得性、空氣質量改善、能源安全和能源支付能力等，碳排放交易體系可能只是一攬子政策的其中之一。第三，市場失靈使其作為碳價格信號難以傳遞或發揮應有作用。碳排放交易體系的作用可能隨著排放配額總量的嚴格性、碳價格水平、所覆蓋的行業及配額分配方法等設計要素的變化而演變，對其作用的明確可促進市場參與者對政策的響應。

運行碳排放交易體系的國家和地區對其在減排中的作用有不同理解。碳排放交易體系被視為實現減排的主要手段，或被視為在其他政策不能實現減排目標時的后備政策。碳排放交易體系的有效性應基于其目標進行評估，如果排放量保持在設定的總量水平以下，或導致投資決策和運營模式發生有利于減排的變化，則可視為是成功的。

歐盟碳排放交易體系被視為實現減排目標的基石，其初衷是以最具成本效益的方式實現歐盟2012 年《京都議定書》目標，同時最小化對經濟增長和就業的負面影響。隨后，歐盟制定了2020 和2030 年的后續減排目標，覆蓋大約45%的歐盟碳排放量。碳排放交易體系還將在2050 年實現氣候中和的長期減排目標中發揮核心作用。碳排放交易體系已實現排放配額總量的目標排放水平，然而，由于能源效率和可再生能源政策減少的排放量導致對配額的需求低迷，2008年金融危機導致經濟衰退，及碳排放交易體系允許符合《京都議定書》清潔發展機制的核證減排供給過剩，結果配額過度分配而價格疲軟，碳排放交易體系并非其所覆蓋行業減排的主要驅動力，而可能是其他政策在起作用。最近歐盟碳排放交易體系在進行修訂和改革，以包括實現減排水平、產生碳價格信號、推動重大技術創新和深度減排、驅動經濟結構性變革等作用。

加拿大聯邦碳定價被作為省級碳定價政策的后備。《溫室氣體污染定價法》中，聯邦政府制定了支持性碳定價政策，在嚴格性和覆蓋范圍上規定最低碳定價標準，但允許各省政府靈活使用碳稅或碳排放交易體系等工具。任何不符合標準的地區都將遵循支持性政策，支持性政策還可作為現行地區政策的補充。雖然碳定價是加拿大清潔增長和氣候計劃的關鍵要素，但并非碳減排的唯一政策，配套政策對于未被碳定價覆蓋的排放量非常重要。這種方法的優勢在于確保全國范圍內最低的碳價格標準，同時允許地方政府設計和管理自己的碳定價政策，這樣，各省政府可以靈活調整政策設計以符合碳定價制度的預期作用，或在適合的情況下采納聯邦制度，反映了區域目標與國家經濟效率之間的權衡。

美國加利福利亞州的總量控制與交易體系是作為其他政策的后備，其它政策預計將實現州政府的大部分減排目標。2021-2030年期間，總量控制與交易體系及其他關鍵低碳政策預計將減少6.21 億噸二氧化碳當量，其中，總量控制與交易體系預計會減少2.36億噸，《可再生能源組合標準》、能源效率措施、《低碳燃料標準》、車輛排放標準和應對短期空氣污染的措施等其他減排政策減少其余的3.85 億噸。在其他減排政策未能實現目標的情況下，總量控制與交易體系通過填補其他減排政策要實現的減排差距，將所覆蓋的減排量維持在總量以下。

燃煤發電廠幾乎占中國化石燃料燃燒產生的碳排放量的一半，因此，減少燃煤發電廠排放對于實現低碳目標至關重要，而這些發電廠是全國碳排放交易體系覆蓋的主要對象。從2000 年到2020 年，中國燃煤發電行業經歷了顯著增長，在保證能源安全性和可承受性的同時，與對電力和熱力的需求增長保持同步。燃煤發電裝機容量自2000 年以來翻了兩番，主要是由于2005 年以來部署了更大、更高效的超臨界和超超臨界電廠。因此，平均燃煤電廠的效率從2000 年的30%提高到2018 年的39%，使中國煤電機組成為世界上效率最高的之一。中國擁有最大和最年輕的燃煤發電機組，但亞臨界電廠仍占煤電產能、發電量、供熱量及碳排放量的很大一部分。燃煤電廠的效率改善在迅速降低碳強度，但這一趨勢最近在放緩。中國燃煤發電機組低的平均年齡潛在地在未來幾十年鎖定在大量碳排放中。管理現有的燃煤發電機組以減少排放是中國清潔能源轉型的關鍵。通過更好地管理發電廠、改造發電廠及在預期生命周期結束前退役低效率發電廠，可以減少碳排放。任何新建燃煤發電產能都將使清潔能源轉型更難實現。迄今為止，只有小型、低效的循環流床、高壓和亞臨界機組已經退役。在中長期，監管和基于市場的措施相互支持是大幅減少碳排放的方法。全國碳排放交易體系，特別是其監測規則，應大幅改善排放數據的可獲得性和質量，反過來可以改善電廠的運營和排放管理。所覆蓋的電力公司也將會建設碳管理能力，并在中長期決策中整合碳成本。中國將全國性碳排放權交易市場作為控制溫室氣體排放的政策工具，以發電行業作為突破口啟動全國碳排放交易體系，明確了其是利用市場機制實現碳減排的重大舉措，增強了碳減排政策的長期可預測性。

（二）選擇適合的碳排放配額總量類型

決策者可以不同方式設定碳排放交易體系的排放配額總量，這一選擇會影響減排的可預測性。設定排放配額總量的一種方式是設定基于質量的絕對減排目標。這一排放配額總量設定以絕對形式表示的最大排放量（如 tCO2-eq）；只考慮減排數量一個變量。基于質量的排放配額總量對碳排放交易體系的減排績效提供了確定性，在歐盟、韓國、加州、東京等多數現行碳排放交易體系中得到應用。

設定排放配額總量的另一種方式是設定基于速率、產出或強度的相對減排目標。這一排放配額總量設定以相對形式表示，如單位產出的減排量（如tCO2-eq/MWH）；這種情況涉及兩個變量，目標是既定設施必須保持低于特定排放強度水平。在基于強度的目標下，絕對排放量可能會上升。在未來產出和需求增長存在較大不確定性的情況下，選擇基于強度的目標可以更靈活調整以適應經濟狀況的變化。因此，基于強度的目標是以靈活方式將環境約束加諸于經濟活動。中國各試點區域碳排放交易體系和加拿大聯邦碳定價支持性政策實行的是基于強度的排放配額總量設定方式，中國全國碳排放交易體系設計的也是基于強度的目標。

決策者也可以選擇不設定排放配額總量，新西蘭碳排放交易體系因為與國際碳市場有充分聯系而未設定排放配額總量。這符合新西蘭碳排放交易體系的功能，其初衷是靈活適應林業的固碳活動，并允許使用《京都議定書》機制的國際碳信用。但缺乏排放配額總量使其很難預測所覆蓋行業的減排量，2019 年新西蘭對碳排放交易體系進行改革，設定2021-2025 年臨時排放配額總量，以支持其對《巴黎協定》國家自主貢獻的實施。

排放配額總量類型的選擇取決于碳排放交易體系的預期作用，及可預測減排對決策者的重要性。基于質量的絕對排放配額總量對碳排放交易體系的減排績效提供了確定性，而中國全國碳排放交易體系基于強度的排放配額總量在面臨經濟產出的波動時提供了靈活性，但減排的可預測性較低。確保全國碳排放交易體系的可預測性對企業的投資決策很重要。

二、管理碳排放交易體系與清潔能源政策的相互影響

碳排放交易體系與推動清潔能源轉型的一系列政策配套實施，其與這些政策的相互作用會影響清潔能源轉型。推動清潔能源轉型的其他政策可以通過克服使碳價格信號低效的市場障礙、追求超越減排的環境政策目標、促進保持在清潔能源轉型軌跡上所需的長期技術變革及使企業投資決策傾向于低碳資產等方式支持或補充碳排放交易體系。然而，配套政策也會帶來減排，減少對排放配額的需求，進而降低碳價格，導致無凈減排。管理碳排放交易體系與更廣泛清潔能源政策的相互作用重要的是了解二者如何相互影響，以確保共同實現國家的減排目標。

（一）設計碳價格的確定性和靈活性機制以應對不可預見的沖擊

碳價格的確定性是碳排放交易體系推動經濟脫碳的關鍵因素，而碳價格的靈活性對于確保碳排放交易體系能夠應對配套政策或外部經濟因素的沖擊至關重要。決策者可使用多種機制來增強碳排放交易體系中碳價格的確定性和靈活性。這些機制可以是基于數量（如配額儲備和取消機制）、基于價格（如配額價格上限/下限）、指數監管（如基于強度的配額）及數量措施（如銀行借款配額）。這些機制在實踐中通常組合使用，而且設計為具有自動觸發機制以提高碳價格的確定性并最小化決策者的積極干預。

由于初始免費分配配額的規則、清潔發展機制核證減排的使用及能源效率和可再生能源目標的實現，歐盟碳排放交易體系在碳市場上經歷了配額盈余。2019 年，歐盟碳排放交易體系引入市場穩定儲備以解決配額盈余的挑戰，并在面臨不可預見的沖擊時提供更大的碳價格確定性。歐盟每年5 月公布流通中的配額總量，這個數量與預先確定的閾值水平相比，反映配額的短缺或盈余。若配額短缺，市場穩定儲備釋放一定的配額；若配額盈余，市場穩定儲備將從市場中吸收配額。因為閾值是預先設定的，其觸發是自動的，無須政府或歐盟委員會的批準。市場穩定儲備為市場管理意外的盈余或短缺提供了長期應對措施。為創造更協調的方法實現氣候和能源目標，歐盟委員會2016 年制定《能源聯盟治理法規》，各成員國需提交綜合能源和氣候計劃，以加強能源安全、能源效率、氣候行動、能源一體化和創新等五個領域的政策協調，以考慮歐盟碳排放交易體系與其他政策之間的相互影響。

加州的總量控制與交易體系是其他政策的后備，旨在實現州大部分減排目標。若配套政策表現不佳，總量控制與交易體系將填補減排缺口；若配套政策表現過度，總量控制與交易體系將經歷配額盈余和過低的碳價格。為保證市場穩定性，其引入拍賣保留價，將最低配額價格設定為2020 年16.68 美元，每年按5%加通脹率的速度上漲。此外，兩年內未售出的配額將轉移到配額價格控制儲備中，配額價格高達62-77 美元，有助于控制配額價格水平。加州的可再生能源組合標準和電力效率項目，即總量控制與交易體系的配套政策已延長至2030 年，意味著總量控制與交易體系將繼續作為后備政策。

碳排放交易體系可以設計成通過配額拍賣產生的收入支持其他氣候和能源政策目標。歐盟碳排放交易體系的排放配額拍賣收入用于激勵清潔技術投資，第四階段（2021-2030 年）修訂中歐盟委員會設立了兩個基金：現代化基金，支持10 個歐盟成員國能源系統的投資；創新基金，資助創新性低碳技術的示范以加速減排和提升競爭力。加拿大魁北克碳排放交易體系收入的9%用來幫助工業部門更具創新性、節能和低碳等執行氣候變化行動的措施。加州的減排配額拍賣收入用于資助配套減排政策，運行良好的碳市場對于整個氣候政策的實施非常重要。

中國全國碳排放交易體系確立了配額總量適度從緊的原則，以形成合理適中的碳價格，充分激發企業減排潛力，推動企業向高效、清潔能源技術轉型升級，更好地實現控制溫室氣體排放目標。

（二）碳排放配額總量設定與國家總體減排目標相一致

碳排放交易體系通常是國家氣候政策組合的主要部分，包含在更高層次的溫室氣體減排目標中，包括對氣候變化《巴黎協定》的國家自主貢獻和長期減排戰略，國家應努力使其減排軌跡和碳排放交易體系排放配額總量與更廣泛的減排目標相一致。

歐盟碳排放交易體系從自下而上到自上而下地設定排放配額總量的轉變改善了制度設計，使其更好地協調氣候治理，使排放配額總量與歐盟層面的中長期減排目標相一致，為總量控制的軌跡提供了確定性和透明度。在第一和第二階段，排放配額總量通過匯總歐盟成員國的國家目標自下而上設定，歐盟委員會與成員國協商以確保排放配額總量與歐盟的經濟目標保持一致。自下而上的總量設定方法有助于歐盟積累經驗，同時提高成員國計算和評估潛在減排行動的能力。第三階段歐盟轉向自上而下設定排放配額總量，碳排放交易體系覆蓋以外的行業排放配額總量基于對總體目標的分解而設定。年度排放配額總量以線性減排系數降低，以與實現2020 年目標一致。

韓國碳排放交易體系自第一個承諾期（2015-2017 年）以來，排放配額總量一直以自上而下方式設定，目的是將其直接與到2030 年減排37%的國家自主貢獻相連接。排放配額總量采用簡單的方法設定，旨在平等對待所有排放者，基于2011-2013 標準年所覆蓋行業的排放份額確定，第二個承諾期（2018-2020 年）取消了行業排放配額總量。

新西蘭碳排放交易體系由于未設定排放總量，碳排放交易體系實現的國內減排水平與更廣泛的減排目標之間沒有明確聯系。在2015 年第二次法定審查中，新西蘭碳排放交易體系成為國內唯一的制度，使其與新西蘭在《巴黎協定》下的承諾相一致，因此引入基于產出和強度標準的新配額分配方法，免費向排放密集型的貿易部門和清除排放的林業部門分配配額。為與國家確定的2030年減排目標和2050 年凈零排放目標一致，2020 年通過的《新西蘭氣候變化應對（排放交易改革）修正法案》對碳排放交易體系進行改革，自2021 年起實行逐步降低的排放配額總量。

為使減排可能性最大化，碳排放交易體系的減排軌跡和排放配額總量與總體減排目標相一致非常重要，設立自上而下的排放配額總量是使碳排放交易體系與減排目標相一致的有效方法。若碳定價以外的政策服務于不同目標或解決其他差距，政策重疊本身沒問題，重要的是理解其他政策預期的減排量多大程度涵蓋在碳排放交易體系內，以便排放配額總量設定可以進行相應調整。

中國全國碳排放交易體系需要調整和適應影響其作用的政策。在標準設定中要考慮這種可能性，因為產能組合的任何快速變化，如在短期內退役大量低效燃煤發電廠的計劃，將大幅增加配額盈余。全國碳排放交易體系的有效性與電力體制改革的進展密切相關，尤其是電力調度方法從行政調度向經濟調度的轉變。在“三公”原則的行政調度下，碳排放交易體系在減少電力行業排放上的作用將是有限的，因為燃煤發電機組無法根據配額分配發出的價格信號調整其運行。電力行業的清潔能源轉型也需要支持低碳能源生產的政策。目前全國碳排放交易體系僅覆蓋燃煤和燃氣發電廠，其對降低燃煤發電在總發電結構中的份額將影響有限。電力企業可以獲得超臨界和超超臨界電廠的配額盈余，而投資于可再生能源等低碳電力技術不能獲得配額盈余，這可能讓最高效的燃煤發電廠比可再生能源更具經濟競爭力。全國碳排放交易體系應合并煤炭和天然氣標準，包括碳捕集和封存，并將碳排放交易體系擴展到風能和太陽能等低碳能源，可以大大減少電力行業的碳排放，并支持甚至替代煤炭消耗目標或可再生能源上網電價等政策。

三、碳排放交易體系與電力體制改革相互協調

發電和供熱占全球能源相關碳排放量的40%，其中30%能源相關的碳排放來自燃煤發電廠[5]。由于低碳技術成本不斷降低和競爭力風險較低，全球電力行業已開始脫碳，但還無法實現《巴黎協定》的目標。電力行業是龐大的排放部門，擁有可商業化利用的成熟低碳技術，確定配額分配標準所必需的發電數據可用性平均也是最強勁的，排放交易體系非常適合加速電力行業的清潔能源轉型，全球幾乎所有正在運行的碳排放交易體系都覆蓋了電力行業。

（一）電力市場結構會影響碳排放交易體系的有效性

電力生產商通常將碳排放交易體系的配額成本視為運營決策的邊際成本，并視為投資評估中需要反映的成本。對電力用戶來說，碳定價的結果是碳密集型產品變貴，鼓勵人們轉向低碳替代品或改變消費模式。理論上，在完善的碳和電力市場，在電力行業反映碳排放配額成本會創造三個層面的減排激勵：一是對低碳密集型電力供應的投資激勵。碳定價鼓勵對低碳密集型技術的投資，使高排放發電廠利潤降低。實踐中，投資激勵會受化石燃料補貼、碳排放交易體系缺乏長期政策確定性或配額價格缺乏穩定性的抑制。二是對電力需求減少。在競爭性電力市場，化石燃料發電企業通過所用燃料遞增的邊際成本反映碳價格。在上漲的電力零售價中，遞增的碳成本會轉嫁給用戶，更高的電價激勵終端用戶提高能源效率和節約能源。三是電力調度次序的變化。碳定價增加化石燃料的短期可變成本，低效率、高排放的化石燃料發電企業在經濟調度模型中年運行時間減少，導致高排放發電企業盈利能力下降。

實踐中碳定價并不總能在電力市場實現這些激勵。電力市場通常受到完全或部分管制，意味著電力生產商在投資或發電決策時受到限制，并面對受管制的批發和零售電價。在碳價格信號受抑制的電力市場，碳排放交易體系的有效性也會受到限制。若零售電價高度受管制，那么碳價格信號對于電力用戶將不可見，這會限制或消除電力用戶節約電力或選擇低碳電力供應商的動機。在批發電價和電力調度決策受管制的市場結構中，碳價格對將調度優先次序轉向低碳電力來源的影響也是有限的。

過去幾十年，中國經濟高速增長拉動電力需求高速增長，從而使中國電力系統成為全球最大的。

電力需求高速增長凸顯了確保投資的重要性，環境保護和系統效率在這個階段并非首要目標，因此，電力系統的裝機結構長期由煤電主導。近年來中國致力于構建多元化電力結構，以實現經濟和環境目標，但電力系統短期內很難完全擺脫對煤炭的依賴。中國新建了大量清潔能源，風電和太陽能發電裝機容量世界第一。這種大規模電力裝機增長恰逢電力需求增長放緩，直接導致煤電產能過剩、煤電總體利用率低，而波動性可再生能源增長也使現有電力系統靈活性不足的問題日益突出[6]。

為應對這些挑戰，中國電力系統已開始結構性轉型。電力系統轉型需要協調整個電力生產和消費價值鏈，以打造更清潔、高效、安全和可持續發展的能源體系。為提升系統環境友好性，中國重點發展清潔能源，并設定長期目標，以大幅減少對煤炭的依賴。為提高系統總體效率，2015 年中國開始大規模電力體制市場化改革，旨在改善系統效率、降低終端用戶價格、加強對電力部門實體的監管及市場機制在決定電力部門運行方面的作用[7]。改革之前，電量和價格是在與政府的談判中確定，并且在類似的所有發電機組中大致相同（即“三公”調度原則）。行政調度的實施是為在電力短缺的2000 年代中期刺激發電投資。但行政調度導致低效率與高效率電廠同樣運行，系統成本和排放不斷增加，電網運營商難以實現向各機組承諾的發電量，因此它們通常運行更昂貴、排放量更高的電廠，而不是高效和可再生能源電廠。行政調度還導致產能過剩，因為即使電力需求增長放緩，慷慨的條件仍在繼續推動投資。電力體制市場化改革將能源定價和運營量設定的責任從政府轉移至企業，出現中長期交易、現貨市場、輔助服務市場等主要競爭性能源市場。從行政調度向經濟調度轉變將導致電力系統運營成本顯著降低，系統消納波動性可再生能源的能力提高，極大提高電力系統的環境友好性。經濟調度的引入將導致部分低效燃煤發電機組退出市場，這一過程需要政府專門制定相政策以確保有序退出。將運行良好的現貨市場、利用率更高的跨省跨區輸電線路及有針對性地增加輸電網絡投資相結合，可實現更高效的電力系統，并實現更高的可再生能源占比。增加跨省跨區電力市場化交易可大大提高系統效率和可靠性，但需要努力協調區域市場，以實現互聯互通[8]。在碳排放交易體系設計中需要考慮這些因素。碳排放交易體系與電力市場改革應該相互協調，調度改革可以增強和擴大碳排放交易體系的預期運行和投資影響，而碳排放交易體系配額分配設計和拍賣收入的使用可以支持電力市場改革。碳排放交易體系與能源部門監管政策之間更多相互協調，以實現最有效的減排和分配結果。

（二）碳排放交易體系的設計要適應電力市場結構

碳排放交易體系的設計應適應電力市場結構。考慮到現有電力市場的監管法規，可利用幾個方法更好地反映碳排放交易體系的碳價格信號。一是覆蓋間接排放。為在管制電價中反映碳價格，要求大型電力用戶放棄與電力消費相關的間接排放的碳排放配額，這就產生碳定價信號，反映在終端用戶價格提高上，鼓勵節約能源和提高能效。然而，可能出現影響競爭力和重復計算問題。二是消費收費。當法規禁止零售或批發碳價格轉嫁時，消費收費可促進下游減排，而不會產生影響競爭力或重復計算問題。三是氣候導向的調度。當電力生產受監管時，可實施以排放水平和燃料效率作為優先調度標準的行政電力調度，以實現碳排放交易體系設計預期的效果。四是委托拍賣。增加發電廠運行成本或提高消費電價以反映碳價格可能具有政治挑戰性，決策者很難在確保電力安全性、可承受性與減排這些相互競爭的目標之間找到平衡。應對這一挑戰的方法是通過委托拍賣機制在碳排放交易體系中建立收入流，對電價上漲的用戶進行補償。

韓國碳排放交易體系是在受管制的零售價、開放的批發電力市場中運行的，碳成本不會反映在批發調度投標價或零售價中。韓國的批發電力市場是基于成本的日前結算，所有可調度電廠提前一天向韓國電力交易所提交其可用發電量，電力交易所根據發電廠的可變燃料成本計劃發電量。碳價格不會影響不同發電廠的調度，因為其未納入發電計劃的直接燃料成本評估。在韓國碳排放交易體系運行的第一階段（2015-2017 年），因為基于歷史標準的免費配額未考慮增加的煤炭發電量，發電公司不得不購買額外配額，但這些成本由電力零售公司韓國電力公司承擔，不是由發電商承擔。在零售層面，管制價格限制了碳價格反映在終端用戶電價中。韓國電力公司曾經歷過配額盈余和短缺，因為其無法將批發成本波動轉嫁給電力用戶。韓國政府正研究在電力批發市場的發電計劃中反映碳價格來應對這些挑戰。

美國加州電力批發市場是競爭性的，而電力零售是壟斷經營的，對多數電力用戶實行管制價格。為實現在受管制的零售市場將碳定價反映在最終用戶價格中與解決對最終用戶成本影響的擔憂這兩個矛盾的目標，加州將配額價值返還給用戶，確保用戶免受因碳定價以有效方式提高環境效益而導致電價上漲的影響。為此，加州公共事業委員會和空氣資源委員會建立了兩步驟機制：首先，2014 年加州公共事業委員會批準將碳定價納入零售電價的機制，以應對各種氣候政策增加的碳成本，這導致最終零售電價的上漲。第二，加州空氣資源委員會設計經濟補償機制，通過公用事業公司利用總量控制與交易體系下的委托拍賣收入減輕電力用戶的最終價格上漲。公用事業公司每年兩次通過氣候信用的一次性付款向用戶返還拍賣收入，結果，雖然零售電價上漲，但用戶的總電力支出保持穩定。

中國所有區域性碳排放交易體系試點都覆蓋與電力和熱力消耗相關的間接排放，主要是出于兩個考慮。首先，中國電力和熱力的調度和零售價格高度受管制，對用戶只有微弱的價格信號驅動的需求側節約。納入間接排放旨在為主要用戶限制電力消費提供激勵，并確保碳排放交易體系的參與者采取行動減少電力和熱力使用產生的排放，而不是通過從直接使用化石燃料轉向電力和熱力而降低排放。第二，碳排放交易體系試點僅在特定區域適用，間接排放的覆蓋確保碳排放交易體系對本地消費但從其他區域輸入的電力和熱力有關的排放進行同等考慮，有助于減輕碳泄漏問題。全國碳排放交易體系考慮覆蓋所購買電力的間接排放，以管理受管制的電力和天然氣市場。實踐中，覆蓋間接排放的影響難以評估。在區域試點基于產出的體系下配額通常是充足的，多數試點對非電力部門的配額分配采用祖父原則，覆蓋來自電力和熱力消費的間接排放。覆蓋間接排放可能導致減排的重復計算，可通過對配額分配設計制度采用一致的標準和計算減排量的方式緩解。覆蓋間接排放也引起對所用排放系數準確性的擔憂，可能增加分配過度或不足的風險，從而扭曲碳價格。

四、逐步減少免費配額分配而轉向拍賣

碳價格會同時影響產品的生產者和消費者。理論上，生產者會通過碳密集型投入和工藝增加的成本感知碳價格，這將鼓勵他們轉向低碳生產工藝和投資于降低碳強度的技術。消費者受到碳密集產品更高最終成本的影響，這將鼓勵他們購買碳強度低的替代品。然而，實踐中，通過碳排放交易體系減少排放時必須逐步取消免費分配配額的過渡性援助，而轉向采用拍賣。

（一）免費分配配額以緩解碳排放交易體系對競爭力的影響

排放配額在碳排放交易體系所覆蓋的行業內的分配決定了實現目標的負擔如何在整個行業分擔。

配額可以免費分配或拍賣。若碳排放交易體系拍賣所有配額，這將給行業帶來成本，潛在地影響競爭力，可能導致特定行業嚴重的投資和生產損失。因此，多數碳排放交易體系通過向受影響的行業提供免費配額來降低關鍵的直接成本。免費配額分配比財政補貼、豁免或邊境碳調節稅等其他選擇在政治和經濟上更可行。

碳排放交易體系主要有兩種免費分配配額的方法。一是祖父原則，基于特定時期的歷史排放量向企業提供免費配額。若有歷史數據，這種方法很簡單。然而，祖父原則被認為是對現狀而不是對環境績效好的企業的獎勵，可能會懲罰在早期階段投資于減排的先行者。二是標桿管理法，多數碳排放交易體系已朝著基于標桿標準分配免費配額的方向發展。標桿管理法向排放低于設定排放水平的企業提供配額，鼓勵早期行動和更高的環境績效。標桿管理法需了解復雜的工業工藝和高水平的數據可獲得性。標桿設定的水平對于碳排放交易體系所覆蓋的利益相關者非常重要，因為這將決定其獲得的配額數量，并影響其合規義務。標桿水平還受其他因素影響，包括估算中的技術假設及排放邊界的設定。因此，所選擇的標桿管理法對碳排放交易體系所覆蓋行業的合規義務會產生重要影響。

韓國碳排放交易體系在第一階段（2015-2017 年）混合采用祖父原則和標桿管理法以保證100%免費配額分配。由于可利用的歷史數據有限，標桿管理法只對灰熟料水泥、煉油和國內航空三個行業適用。在第二階段（2018-2020 年），97%的配額免費分配（其中約50%以標桿管理法分配），剩余3%的配額拍賣。行業標桿設定在碳排放交易體系所覆蓋的主體加權平均強度的水平。韓國碳排放交易體系是在極度關注競爭，而由于最初配額分配不足而工業界強烈反對的環境下實施的。為解決這些問題，政府拍賣儲備配額和建立穩定機制。這些權衡的結果是低明確性和低可預測性的政策信號，可能導致溫室氣體減排措施的投資延遲。

歐盟碳排放交易體系配額分配也采用了分階段的做法。第一階段（2005-2007 年），配額按祖父原則分配，不同成員國混合采用拍賣和標桿管理法。第二階段（2008-2012年），90%的配額按祖父原則分配，依然采用標桿管理（絕大多數）和拍賣的混合方法。第三階段（2013-2020 年），43%的配額通過標桿管理法分配，57%的配額拍賣。逐步轉向更嚴格的標桿管理法，降低免費配額的過度分配，減輕碳泄漏風險。若工業年產量與前兩年的平均標準線相比變化超過15%，免費配額分配在第四階段（2021-2030 年）將每年更新。經濟危機時期工業活動水平普遍大幅下降，可能導致現行免費分配配額大幅下降，進一步抑制工業競爭力。歐盟碳排放交易體系將在2021 年審查其規則以解決這些問題。

（二）逐步減少免費配額分配而轉向拍賣

通過免費配額分配解決競爭力和碳泄漏問題的碳排放交易體系通常會逐步減少免費配額分配，而轉向拍賣，主要是出于三個考慮。第一，糾正潛在的市場配置扭曲。免費配額分配作為補貼，只降低了獲得免費配額企業的成本，而由未獲得免費配額或承擔更多成本的企業支付。只對特定產業提供免費配額也會產生區域影響，取決于國內產業的地理分布。若分布不均衡，成本可能無法均衡分擔，潛在地使地區的負擔分擔復雜化，包括暴利效應，即獲得免費配額的行業把碳成本全部轉嫁給消費者而實現額外利潤。第二，拍賣收入的產生和再利用。拍賣配額為政府創造收入，可用于投資減緩氣候變化的行動或解決分配效應。免費分配配額減少可用于拍賣的配額，進而減少可用于減緩氣候變化行動的潛在拍賣收入。加州總量控制與交易體系中，電力行業配額拍賣收入的85%用于抵消最終用戶成本的上升，3%用于幫助工業提高效率，減少電力成本增加對工業的影響。歐盟碳排放交易體系中，配額拍賣收入的至少50%用于支持國內和國際的氣候和能源活動，收入的一部分也被用于幫助歐盟實現《巴黎協定》目標的創新基金。第三，免費配額會降低碳排放交易體系的減排效果。理論上，配額分配方法不會影響碳排放交易體系的減排效果。實踐中，在基于強度的排放配額總量下，免費獲得100%的配額并不能有效激勵減排。免費配額還會削弱投資于低碳密集型技術的激勵，降低碳排放交易體系的整體效果。

中國全國碳排放交易體系的碳排放配額分配基于產出標準，將會對現有燃煤發電廠提高效率產生激勵。在短期，碳排放交易體系鼓勵高排放的燃煤發電廠通過投資于改善效率或燃燒更高質量的煤炭改善其碳排放系數，也會鼓勵企業的投資組合從低效率電廠向高效率電廠轉移。在長期，碳排放交易體系將促使企業投資從亞臨界發電廠向超臨界和超超臨界發電廠轉變，還將有利于逐步退役更小、效率更低的循環流化床、高壓和亞臨界燃煤電廠。

中國全國碳排放交易體系的配額分配計劃可能導致大規模的配額盈余。鑒于燃煤發電廠占主導地位，用于監測煤炭排放量的燃料二氧化碳系數對碳排放交易體系的嚴格性起決定作用。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2006 指南針對“其它煙煤”的95kgCO2/GJ 系數值適用于監測其二氧化碳燃料系數的機組；而未監測其二氧化碳燃料系數的機組將適用123kgCO2/GJ 的默認系數。高默認系數適用于未監測其二氧化碳燃料系數的發電廠，是改善監測的良好激勵。然而，配額盈余或短缺對監測二氧化碳燃料系數的機組占比是敏感的，越多機組被監測，排放配額盈余就越高，因為監測到的燃料系數將遠低于默認值。

燃煤發電廠的二氧化碳排放標準應提高，以更好地反映與現有燃煤發電機組相關的政策目標，并避免配額過度分配，這將危及碳排放交易體系的功能。在監管機構目前考慮的標準方案中，常規煤炭①（方案1）的單一標準將比按機組規模（方案2）區分的兩個標準②更嚴格[9]。此外，兩個標準可能會產生相反的效果，因為兩個標準會鼓勵發電選擇適用寬松標準的低效率發電廠，而非適用嚴格標準的高效率發電廠。對于較大的常規燃煤發電廠，無論是否監測其燃料系數，標準值最寬松，這將導致總體配額盈余。對不同煤炭子技術實施更少的標準將使配額分配和碳減排更有效率和更公平。

碳排放配額分配在省份及公司之間會出現分配效應和公平性問題。分配問題會在省級層面出現，高效率的超臨界和超超臨界機組占較大比例的江蘇、廣東、新疆、安徽、浙江等五個省份會出現大量配額盈余，而低效率的亞臨界機組占較大比例的山東、內蒙古、河南、山西、河北等五個省份會出現大量配額短缺。擁有更大比例超臨界和超超臨界發電廠的中國能源、國家電力投資、華電將會獲得配額盈余，而有較高比例亞臨界電廠的華能和大唐將會面臨高配額短缺，因為只有部分煤電機組監測其二氧化碳燃料系數。決策者應密切關注省及公司層面的配額盈余和短缺極端巨大的情況，尤其是燃煤發電能力最大的十個省份和五個國有電力公司。引入配額拍賣可以創造一種新的收入流，用于解決不同省份及電力公司之間的公平問題。在完整的拍賣制度建立之前，將配額盈余產生的專項資金用于低碳投資也可以通過各種方式幫助中國清潔能源轉型，包括研發、創新、勞動力再培訓和重新部署。

注釋

① 常規燃煤發電廠包括所有粉煤鍋爐，即高壓、亞臨界、超臨界和超超臨界燃煤發電機組。

② 超超臨界、大型超臨界和亞臨界機組屬于常規煤炭發電產能超過300MW 的標準范疇；小型超臨界亞臨界及所有高壓機組屬于常規煤炭產能在300MW 及以下的標準范疇。