PPP 項目財政支出責任管理風險及對策分析

安鏡如 殷振瑤 沈陽城市建設學院

我國在工程領域中已經(jīng)開始廣泛應用PPP 模式，取得了一定的效果，但是，在相關模式中還存在諸多風險隱患問題，不能保證PPP 模式的安全性運行，對其長遠進步和發(fā)展會造成非常不利的影響。因此在PPP模式應用期間應該注重財政風險的識別，準確識別風險問題的同時開展防范工作，預防相關的風險問題，提升PPP 模式運行的安全性，各項工作的實施提供保障。

一、PPP 模式的特點

（一）政府與社會資本以合同為雙方行動依據(jù)

政府通過PPP 模式，引入社會資本來提升公共產(chǎn)品和服務供應能力，是對國家財政內容的極大豐富。在PPP 模式中，通過市場經(jīng)濟背景下所特有的合同文件來約束政府和社會資本共同經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務的行為，是其主要特征之一。但是，政府具有公共屬性的行政管理者身份，使其與追求利潤最大化的社會資本存在必然的沖突和矛盾。PPP 模式下的合同使公權的強制力在一定程度上被局限，從而強調了公眾表達的社會資本參與得到保護。

（二）資源互補、利益共享、風險分擔

PPP 模式中，政府方掌握著政策、資源等生產(chǎn)要素，具有統(tǒng)一協(xié)調資源配置的能力，社會資本則具有建設、經(jīng)營管理的專業(yè)經(jīng)驗與技能，在創(chuàng)新和投融資方面有更高的投入意愿。政府部門和社會資本的合作，使項目各方充分調動資源和優(yōu)勢，促進基礎設施建設與投資事業(yè)的發(fā)展。同時，PPP 模式要求公司雙方都在最大限度上規(guī)避風險，并分擔不可避免的風險。由此，PPP 模式對風險分擔體系提出了更高的要求，通過合理的風險分擔體系，吸引社會資本參與項目前期調研、建設、運營等過程，充分發(fā)揮其主觀能動性，從而降低公共產(chǎn)品供給領域的風險。

二、PPP 項目財政支出責任管理存在的主要風險

（一）支出責任預警管理體系不夠完善

現(xiàn)有的一些PPP 項目管理人員雖然對財政支出情況給予一定的關注，但缺乏對年度財政承受能力構成情況的有效關注，尤其對于影響支出性質舉措的責任構成內容缺乏有效的價值分析，無法在監(jiān)管性質舉措具體實施的過程中，有效地滿足靜態(tài)管理等工作的推進需要，無法為程序管理相關舉措的改進提供必要支持。一些支出責任預警管理方案的建設對于PPP 項目的運行特征缺乏有效的研究，未能實現(xiàn)對財政承受能力構成情況的有效考察，導致預警校驗機制的構建無法在PPP 項目的主體構成內容得到明確的情況下得到逐步推進，難以為項目整體支出責任管理舉措的改進創(chuàng)造有利條件。

（二）風險論證報告的編制缺乏規(guī)范性

現(xiàn)有的一些風險論證管理工作在實施過程中，缺乏對報告編制合理性的有效研究，在處理報告應用的相關工作過程中，未能實現(xiàn)對指導性政策的全面開發(fā)應用，導致財政機構無法結合PPP 項目的特征實現(xiàn)風險論證方案的合理構建，難以為PPP 項目財政承受能力提供明確幫助，也使得相應的報告論證方案可以借此得到改進。一些風險論證報告的制定工作缺乏對中介機構基本情況的有效考察，尤其對于中介機構協(xié)作性質措施的價值缺乏必要的考察研究，難以在行政機構采購工作的作用得到明確的情況下，更加有效地適應風險論證措施的實施需求，也使得風險論證報告的改進無法具備更加有利的條件。

三、PPP 項目財政支出責任管理風險的應對策略

（一）提升支出責任預警管理體系完善程度

在處理支出責任預警管理體系建設的具體工作過程中，一定要加強對財政承受能力構成情況的有效研究，尤其要對支出責任監(jiān)督管理方案建設所需的各方面條件進行總結研究，使行政機構可以在充分明確財政承受能力的基礎上實現(xiàn)自身工作的調節(jié)，進而滿足PPP 項目的創(chuàng)新性建設需求。在處理PPP 項目財政支出管理的具體工作過程中，務必加強對財政承受能力論證管理方案的關注，使靜態(tài)管理和程序合規(guī)性建設都可以具備更加理想的基礎條件，為PPP 項目建設工作的合理推進提供幫助。

（二）強化監(jiān)督工作力度

由于PPP 模式的相關項目周期時間很長，需要投入的資金量較高，整個周期之內都可能會發(fā)生風險問題，所以必須要強化監(jiān)督工作力度，在全過程的各個環(huán)節(jié)都需要深入開展監(jiān)督活動。首先，應重點監(jiān)督社會資本一方的質量，從根本上預防出現(xiàn)隱性的財政風險隱患。有關的工作部門應參與到項目的核算活動中，結合具體的股權出資比例數(shù)據(jù)信息、社會資本方的投資性質等，全過程參與到相關的項目分析工作中，健全社會資本方質量的綜合評價指標系統(tǒng)，在監(jiān)督工作中研究分析社會資本方的質量，提出有關的制度要求，保證社會資本一方有著非常豐富的工作經(jīng)驗與優(yōu)勢，具備承擔風險的能力

（三）人員引進及激勵機制

人員的素質和專業(yè)勝任能力對風險管理至關重要，企業(yè)應加強對人員的教育培訓和提升。企業(yè)也可以定期安排風險管理成果與教訓講座，讓全體員工尤其是經(jīng)辦人員了解更多風險專業(yè)知識，在識別和應對風險時具備更多的抓手。企業(yè)還可以與大學建立聯(lián)合模式，讓員工到學校參加進修，目的是讓員工能夠掌握科學正確地識別和應對風險知識。企業(yè)還要注重建立人才的任用與選拔體系，從外部引進專業(yè)能力強和職業(yè)素養(yǎng)高的人才。

四、結語

PPP 項目相關的財政支出總量較大，相關風險的控制存在較高的復雜性，只有實現(xiàn)財政支出責任管理風險的有效應對，才可以確保PPP 項目在新時期實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。因此，對PPP 項目財政支出責任管理存在的主要風險加以研究，并制定符合實際情況的應對策略，對確保PPP 項目的順利推進，具有積極意義。