淺析水土保持工程代建制存在問題及建議

高開通，王紅漪，李繼軍

（平邑縣水土保持中心，山東 平邑 273300）

水土保持工程作為生態文明建設的重要組成部分，政府不斷加大投入力度，項目點多面廣量大，基層建設任務繁重，管理能力相對不足[1]。2014 年山東省水利廳在制定出臺《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》，明確規范推進公益性水利工程代建制。2015 年水利部印發《關于水利工程建設項目代建制管理的指導意見》。在水利建設項目特別是基層中小型項目中推行代建制等新型建設管理模式，發揮市場機制作用，增強基層管理力量，實現項目專業化管理[2]。

為貫徹水利部、水利廳文件精神，創新水土保持工程建管新模式，深化水利工程建管體制改革，2018 年開始，平邑縣在國家水土保持重點建設工程平邑縣母子山小流域（一期）、老虎窩小流域、溫涼河小流域綜合治理工程中進行代建制試點工作。

1 水土保持工程代建制

水土保持工程項目代建制，是指通過直接委托或競爭方式，選擇具有水土保持工程建設管理經驗、技術和能力的項目建設管理單位，負責水土保持工程項目的管理和組織實施，直至通過竣工驗收后移交項目駐地政府的工程建管制度[3]。水土保持工程建設項目代建制，可分為全過程代建和建設實施代建兩種方式。代建單位按照合同約定，對水土保持工程建設質量、安全、進度等進行管理。地方水行政主管部門協調落實配套資金、投勞折資和與項目區鄉鎮的協調等工作，為工程開展營造良好外部環境。

平邑縣采取建設實施代建方式，在實施方案設計批復后委托代建單位。采取的委托方式為項目法人委托，代建單位對水土保持工程的施工至竣工驗收過程進行管理。

2 代建制試點情況

2.1 試點小流域

平邑縣在2018 年國家水土保持重點工程平邑縣母子山小流域（一期）綜合治理工程，2019 年國家水土保持重點工程平邑縣溫涼河小流域、老虎窩小流域綜合治理工程中實行代建制。

2.2 具體流程

縣水行政主管部門向市水利局上報小流域綜合治理實施方案，實施方案批復和資金下達后，項目法人單位根據項目具體規模、特點采取公開招標的形式確定代建單位，簽訂代建合同。代建單位按照合同約定開展水土保持工程項目的建管工作。具體工作包括前期工作、工程組織實施、項目驗收、綜合管理等。

3 代建制解決問題

從2018、2019 年度平邑縣國家水土保重點工程實施代建效果來看，代建項目質量較好、進度較快、檔案資料齊全、安全可控，代建制管理模式有其優越性。

3.1 工作更加規范高效，工作效率大幅提升

代建單位有豐富的水土保持工程建設管理經驗，有專業技術人員，熟悉水土保持工程特點和建設流程。通過代建單位可以做到全程對施工現場的監督管理，可以更好地做好工程質量、進度、資金、安全等方面的管理工作，確保工程質量，保證工程進度。

3.2 解決基層水土保持部門人員缺乏問題

當前縣級水行政主管部門內滿足要求的專業技術人員缺乏，難以滿足工程建設管理需要。代建單位是專業性工程管理單位，有豐富的工程管理經驗和各方面的技術人才儲備。水土保持工程實施代建制后，代建單位可以根據水土保持工程規模、工程進度抽調專門的技術團隊開展工程建管工作，有效解決了基層水利水保部門技術人才缺乏的問題。

3.3 真正做到項目控制，降低廉政風險

代建單位對項目進行控制管理，項目法人單位更側重于對代建單位執行合同情況的監督，對項目的具體實施一般不能無故干涉。項目法人單位確定代建企業后不再參與施工企業招標等活動，由代建單位公開招標，有利于廉政風險管控。

4 當前代建制實施中存在問題

當前，水土保持工程代建制還處于試點探索階段，多參照水利工程代建制執行，還有很多需要細化明確和改進的地方。

4.1 職責交叉較多，權責不清

當前，法人單位和代建單位的具體權責清單不明晰。傳統的水土保持重點工程建設管理中，以項目法人負責、監理單位控制、設計施工單位保證、政府部門監督確保工程質量進度。代建制實施后項目法人仍組建工程項目建設管理專班，對一切決策“最后把關”，使得代建制名不副實，無法發揮其真正作用[4]。在現在的代建制模式中代建單位地位弱勢、管理責任大、權利相對小，代建單位無法正常履行工程項目管理權力，代建單位主動性降低。

4.2 代建單位入市門檻低，人員水平參差不齊

由于代建制在水利行業特別是水土保持工程中實行時間短，行業內代建企業素質良莠不齊，建設單位很難選擇到合適代建企業。根據近兩年的代建制試點工作，水土保持工程代建單位多為一些施工、監理單位，部分設計單位也參與代建工作。現有的代建制工作中對代建項目負責人的資格認定不夠明確。同時相關代建企業由于相關專業人才較少往往身兼數職，對項目的具體實施帶來不利影響。

4.3 代建取費標準不明確

由于水土保持工程特點，工程以小流域為單元開展，項目面廣點多，由于施工的季節性工程施工周期較長，工作條件艱苦，受自然條件約束較大，代建單位在管理中存在很多不可預見性，代建成本的預測有很大難度。目前，水土保持工程代建費用采用以建設管理費用為基礎結合縣里相關政策制定上限價格，取費標準較低且單一。同時代建單位的確定采用招標確定，因此代建單位的中標價會比限價有一定下浮，中標價格一般難以承擔工程管理的技術人員工資和代建管理費用。

5 幾點建議

5.1 完善相關規章制度

需要盡快制定適合水土保持工程的代建制實施相關辦法。明確法人單位和代建單位的權利、責任、義務，確定具體操作流程。特別是規范代建單位的招標管理工作，確保有資質、有經驗、有責任心的代建單位中標。

5.2 加強代建資質管理，明確負責人資格條件

政府和行業主管部門要明確代建單位的資格條件、市場準入標準和考核機制。進一步規范代建市場，使代建制走向市場化。加大對有實力水土保持工程施工或監理企業的扶助力度，督導代建企轉型升級。同時行業內需要明確代建項目負責人的資格認定。另一方面，可以參考其他行業或者國外同行業代建制實施中的成熟經驗，加強代建企業相關人員培訓，提升代建單位的項目管理水平。

5.3 制定代建費用取費標準

建議在水土保持工程的概算編制中增加代建費用的編制規定，明確取費標準，在項目批復中將代建費用單列。同時，具體項目中為了避免代建單位低價中標，水土保持工程建設法人單位根據項目規模、特點和難度等因素確定一個代建費用下限。這樣可以更好的選擇代建單位，確保代建單位對項目投入合理的技術人員和管理人員，保證項目順利實施。

5.4 加強對代建單位的監督考核

水利主管部門或法人單位要轉變傳統思維，減少對代建單位的干預，對代建人充分授權。法人單位依據相關規定加強對代建單位建設管理情況的監督和考核，使項目建設過程處于有效控制狀態，真正發揮代建制優勢。對業績好的單位加強獎勵，對考核不合格單位上報上級主管部門，實行退出機制。