PPP項目的全過程造價咨詢優(yōu)化路徑研究

卿苗 中國水利水電第七工程局有限公司

一、我國全過程造價咨詢業(yè)務(wù)流程分析

全過程造價咨詢業(yè)務(wù)是指，受項目的建設(shè)單位或者其他單位的委托，對整個建設(shè)項目自始至終的各階段、各環(huán)節(jié)工程造價進(jìn)行全過程的公示、監(jiān)督和控制，還能有針對性地提供有關(guān)造價決策、風(fēng)險評估等方面的咨詢意見。PPP是一種新型的項目融資模式，它允許私人資本更多地參與該項目，從而起到以提高效率和降低風(fēng)險的作用。這正是當(dāng)前項目融資模式所缺乏的。與BOT相比，PPP的主要特點(diǎn)是政府更多地參與了項目的中后期建設(shè)，管理和運(yùn)營過程，而企業(yè)更深入地參與了科學(xué)研究和項目的早期階段。政府和企業(yè)參與整個過程，雙方之間的合作時間更長，信息更加對稱。

為了使建設(shè)工程全過程造價咨詢的內(nèi)容和范圍具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提高咨詢內(nèi)容的質(zhì)量，我國建設(shè)工程造價管理協(xié)會專門制定了《建設(shè)項目全過程造價管理咨詢工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）。《規(guī)程》旨在提高我國全過程成本管理咨詢的質(zhì)量。PPP項目和傳統(tǒng)的造價咨詢業(yè)務(wù)不同，傳統(tǒng)融資只有政府參與，而PPP項目主體要更加豐富，一般包括但并不限于政府、私人資本、融資方，還有原材料賣家、運(yùn)營商等等。

項目前期階段包括的主要工作有：管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制和實(shí)施方案的審核等幾大部分。這是要做的準(zhǔn)備工作。確定后，通過框算編制的審查和分析，比較各種技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，完善設(shè)計階段的前期工作，在設(shè)計階段檢查預(yù)估的控制目標(biāo)值的執(zhí)行情況。當(dāng)發(fā)現(xiàn)偏差時，要及時就投資成本控制提供意見或建議。

招投標(biāo)階段包括建設(shè)工程招標(biāo)標(biāo)底、投標(biāo)報價的編制、審核等。

施工階段將會編制各合同項目付款的詳細(xì)現(xiàn)金流程圖，并根據(jù)項目進(jìn)度制定項目付款計劃。對項目進(jìn)行談判、變更和對合同糾紛的評估、索賠。

竣工后也并不代表業(yè)務(wù)的結(jié)束，竣工結(jié)算后也要做最終的編制和審查。審查結(jié)束后制定工程造價計價依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)控工程造價，提供相關(guān)工程造價信息等作用。

二、面向PPP項目的全過程造價咨詢業(yè)務(wù)構(gòu)建

（一）PPP項目納入政府投資項目評審與監(jiān)管

組建PPP專項工作小組，提高行政審批和監(jiān)管效率。自從PPP項目開始發(fā)展以來，盡管融資機(jī)制已經(jīng)過改革，但其實(shí)質(zhì)仍然是公共項目。政府和私營部門共同組成公私合營項目公司，政府將特許權(quán)委托給合作項目的私人公司。作為政府早期風(fēng)險控制和行使行政監(jiān)督權(quán)力的重要方面，簽訂PPP項目合同后的項目實(shí)施初期，通常涉及許多行政審批或許可事項，這需要不同政府部門間的合作。因此，為了提高政府行政審批的效率，加大監(jiān)管力度，除了授權(quán)執(zhí)行該機(jī)構(gòu)的項目監(jiān)督職能外，建議成立一個由發(fā)展與改革、財務(wù)、審計、土地以及針對每個特定PPP項目的行業(yè)主管部門或機(jī)構(gòu)作為永久機(jī)構(gòu)對項目公司進(jìn)行日常和針對性的監(jiān)督。

（二）更精準(zhǔn)的投資估算指標(biāo)滿足PPP項目實(shí)施方案編制

目前對PPP項目的投資估算流程大多是出于形式，浮于表面，實(shí)際工作并沒有落實(shí)。結(jié)算條件的設(shè)置不明確，項目計劃的設(shè)計深度標(biāo)準(zhǔn)不明確，價格確定依據(jù)無法與項目預(yù)算聯(lián)系起來，項目預(yù)算的使用不能實(shí)現(xiàn)從粗略逐步加深到細(xì)致。此外，很多PPP項目的政府方投資人對于PPP項目的投資估算概念并不清楚，在管理制度設(shè)計層面常常出現(xiàn)缺漏。所以設(shè)定一個更精準(zhǔn)的投資估算指標(biāo)，以滿足編制PPP項目實(shí)施方案的要求。

首先，增設(shè)一個PPP項目投資估算編制和精確的認(rèn)證環(huán)節(jié)是當(dāng)務(wù)之急。預(yù)測不準(zhǔn)確，基礎(chǔ)就不牢固，上層主體結(jié)構(gòu)就會有隱患。加設(shè)這一環(huán)節(jié)還有利于價值評價的細(xì)化和保障財政支出承受能力。

其次，將工程預(yù)算定額與投資估算指標(biāo)結(jié)合起來。PPP項目的主體還是工程建設(shè)，PPP項目投資估算的主體也就是工程預(yù)算。工程預(yù)算的準(zhǔn)確度提高了，投資估算指標(biāo)才會更精準(zhǔn)。

最后，深化PPP項目投資估算方案設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，使之與投資估算編制的需求保持一致。只有方案設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)做到高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，投資估算的指標(biāo)才會更精準(zhǔn)。

（三）全力開展初步設(shè)計階段指標(biāo)測算及反饋設(shè)計工作

設(shè)計階段是確定項目成本的主要階段，也是確定項目成本的階段，也是確定項目價格的基本階段。毫無疑問，工程項目的最終投資額取決于設(shè)計的結(jié)果。

按照德國專家摩爾的研究結(jié)果，項目各個階段對投資的影響是不同的。總體影響趨勢是隨著項目的進(jìn)行，各個任務(wù)對投資的影響程度逐步減小，在計劃設(shè)計階段對投資的影響程度可以高達(dá)95%，而在建設(shè)階段最多可以小于10%。國外的一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，在設(shè)計階段節(jié)省投資的可能性約為88%，而在建設(shè)階段節(jié)省投資的可能性僅為12%。我國目前的實(shí)際情況是，許多工程設(shè)計師缺乏經(jīng)濟(jì)觀念，有著過于保守的設(shè)計觀念。因此，PPP項目全過程投資控制的重點(diǎn)應(yīng)放在設(shè)計階段，即一定要加強(qiáng)設(shè)計階段造價咨詢管理，做好指標(biāo)測算工作，通過對比分析，優(yōu)化設(shè)計，從而有效地控制工程的投資。同時，通過嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)規(guī)范設(shè)計，實(shí)行定額設(shè)計、價值工程等理論，為建設(shè)項目設(shè)計階段的投資控制提供保障措施。經(jīng)驗表明，合理的設(shè)計可以將成本降低5-10%甚至更高。

（四）規(guī)范工程總承包模式下工程造價咨詢服務(wù)

總承包模式是指建設(shè)單位把工程整體外包給承包商，由承包商在確定一致的管理模式下進(jìn)行全面的前期設(shè)計、采購和建設(shè)等工程，保證交工驗收時達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的合格。由于PPP項目普及不久，工程評審、財政預(yù)算等部門對這方面的業(yè)務(wù)管理還處于探索階段，這就需要提供總承包模式下的工程造價咨詢服務(wù)的規(guī)格、內(nèi)容和工具，作為總承包模式下的工程造價咨詢工作的指導(dǎo)。在新形勢下，規(guī)范工程造價咨詢服務(wù)也是承包商所迫切要求的。

（五）制定更嚴(yán)格的PPP項目竣工結(jié)算和財務(wù)決算制度

項目完成結(jié)算和預(yù)算編制是項目成本預(yù)測 的最后階段，也是項目成本的參考標(biāo)準(zhǔn)之一。結(jié)算環(huán)節(jié)是投資方與承包商最為密切關(guān)注的重要環(huán)節(jié)，它有利于科學(xué)地反映建設(shè)項目的實(shí)際成本，有利于有效控制項目成本和固定資產(chǎn)投資規(guī)模。在項目竣工結(jié)算階段，有必要要求早期參與項目結(jié)算的所有單位都參與進(jìn)來，為業(yè)主正確準(zhǔn)備項目完成結(jié)算報告和其他文件，并協(xié)助業(yè)主完成對財務(wù)決算的賬戶審查，提供業(yè)主造價咨詢的最終總結(jié)報告與資料交接，以便為工程量的統(tǒng)計提供可靠的數(shù)據(jù)支持和更合理的解釋。

PPP項目和傳統(tǒng)的BOT項目不同，竣工結(jié)算之后的運(yùn)營期才是體現(xiàn)和考驗工程質(zhì)量成果的核心階段。運(yùn)營期運(yùn)營成本的計算將直接影響政府的補(bǔ)貼支出，因此制定更加嚴(yán)格的結(jié)算和決算制度非常重要。

（六）完善、系統(tǒng)的運(yùn)營定額以方便測算PPP項目

運(yùn)營期的維護(hù)既關(guān)系到維護(hù)成本和運(yùn)營定額，又關(guān)系到該工程是否能長期便民惠民。PPP項目需要根據(jù)其投入使用的周期來測算所需費(fèi)用，并在此基礎(chǔ)上，建立政府補(bǔ)貼或可行性缺口補(bǔ)貼模型，來保障PPP項目的運(yùn)營。實(shí)際上，關(guān)于各個項目的養(yǎng)護(hù)定額早已在官方出臺，稍加整理計算即可滿足PPP項目的測算要求。

（七）制定PPP項目評價方法與參數(shù)以完善PPP項目決策體系

建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價參數(shù)包括財務(wù)分析、國民經(jīng)濟(jì)評價、效果分析不確定性與風(fēng)險分析等。其中，占核心部分的是國民經(jīng)濟(jì)評價，它從整個國家的角度研究項目的收益和成本。調(diào)查的對象是包括該項目在內(nèi)的國家經(jīng)濟(jì)體系。除了計算項目的直接收益和直接成本外，還必須計算和分析項目的間接收益和間接成本。但是對于PPP項目來說，傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟(jì)評價方法并不能很好適用，英國的PFI項目評價方法又與我國國情不相適應(yīng)，于是從PFI方法中總結(jié)出物有所值（VFM）評價方法來完善PPP項目決策體系。

三、結(jié)論

近年來，政府越來越多的選擇以PPP模式應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)，給我國建筑業(yè)的發(fā)展帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)，PPP項目的全過程造價咨詢業(yè)務(wù)也隨之普遍起來。PPP模式作為一種新的融資模式，需要政府與社會資本相聯(lián)動，合資建設(shè)和運(yùn)營項目。與PPP模式相比，傳統(tǒng)的造價管理模式不能滿足需求，亟須優(yōu)化。