瀾湄水資源管理：基于環境外交視角的可持續發展

陳泓瑾

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

近年來，在國際交往中，環境外交日益成為一個重要領域。作為我國重要的合作伙伴和友好鄰邦，瀾湄流域國家在我國“一帶一路”“瀾湄合作機制”框架下，重要性日益凸顯，各方合作和交流不斷擴展。但是，在環境保護領域，我國與瀾湄流域國家的交往不甚順暢，影響了多邊關系的發展。因此，在環境外交的視域下，分析我國與瀾湄流域國家在水資源管理方面的問題與矛盾，探討推進環境保護區域治理機制的調整完善路徑，能夠推進我國與瀾湄流域國家的合作與交往。

1 瀾湄合作機制中水資源管理的問題及矛盾

瀾湄流域地區，涉及我國及緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國地區，是全球跨界水資源熱點沖突區域之一，也是我國開展環境外交、提升資源合作、減少矛盾沖突的典型區域。然而，我國與瀾湄流域國家在水資源開發問題上，卻頻頻出現摩擦與碰撞。

我國位于湄公河的上游，在我國境內成為瀾滄江，是瀾湄流域的發源國。我國對瀾滄江的需求，主要是水利、水電資源的開發方面，用以滿足國內各省份的電力供應，在滿足電力開發的前提下，再通過水流航運，發展邊境貿易和旅游業。這種發展策略對我國來是合理的，但在下游各國看來，相應的承受了水電開發造成的環境成本，比如流域內瀕危物種的滅絕，生物多樣性的減少，河流中泥沙的淤積，水文情勢的變化等等。

同時，下游各國也存在不同的利益訴求。對緬甸來說，湄公河在其境內流域面積不大，故其發展訴求相對并不強烈，只需滿足基本的開發利用，保護好水流、森林資源，保障其農業持續發展即可。但對老撾、越南、泰國、柬埔寨四國來說，作為湄公河委員會成員，在內部彼此間存在相互沖突的利益訴求，在外部與我國也存在一定的矛盾。比如，老撾主要意圖是興建水利工程，開發水利資源，改善航運條件，提升內陸交通，促進農業生產，這就與地處上游的我國的發展計劃產生一定的矛盾；對越南來說，其位于湄公河末端，上游各國的發展計劃都會嚴重影響其國內的發展；對泰國而言，對湄公河的需求是農業灌溉，計劃興建引水灌溉工程，以此來平衡旱澇季節的用水需求，但該計劃會嚴重損害流域內的生態環境，受到柬埔寨、越南的反對；對柬埔寨來說，因湖泊和濕地面積較大，故其訴求主要是穩定的水量補給，發展農業和漁業，因此擔心我國的水利水電工程影響湄公河水量。

瀾湄區域的六個國家，地理位置、歷史條件、經濟發展、政治體制和宗教信仰等差異很大，對于瀾滄江—湄公河的利用與開發的需求也不同，導致在瀾湄流域水資源合作中有諸多的矛盾與沖突。特別是下游國家對我國還存在諸多的顧忌與猜疑，比如把控“湄公河水權”，參與航道安全管理的意圖等等，還存在諸多的責難與爭議，比如流域干旱問題和是否加入湄公河委員會，還存在諸多的擔憂與猜測，比如水電開發對下游生態環境的影響、對糧食安全的破壞等[1]。

此外，瀾湄流域外的一些大國、國際組織、非政府組織、國際媒體等經常對我國進行指責和施壓，這對我國進行正常的水利開發、有序開展周邊外交、加強區域秩序建設，造成極大的障礙[2-7]。不過，從滿足水利建設需求、拓展航道貿易、推進瀾湄合作機制下水合作的角度出發，我國應加強與瀾湄流域國家在水資源管理方面的合作，降低乃至消除下游國家的猜疑與指責，更好地開發與利用瀾滄江—湄公河，維護我國的國家形象與國家利益。

2 環境外交視域中個體生態訴求的梳理分析

綜合來看，各國開展環境外交的動機，可分為國家安全、國家利益與國際責任三大類型[8-10]。目前，“唯國家利益論”是環境外交指導思想的主流，各國開展環境外交，往往是通過環境外交的手段，維護包括生態環境安全在內的國家政治、經濟利益。而這種環境外交指導思想，恰恰就是瀾湄流域水資源諸多矛盾沖突的根源。

2.1 各方生態訴求

在瀾滄江—湄公河水資源開發過程中，我國與瀾湄下游國家存在著兩種對立觀念或視角：一種是“水主權”與“無害權”的矛盾觀念，一種是我國代表“上”、下游國家代表“下”的對立視角。在這兩種錯誤觀念與視角下，雙方在唯國家利益論的環境外交指導思想下，往往強調在水資源開發過程中的零和博弈，從而增加了矛盾與沖突的幾率[11-18]。

2.1.1 “水主權”與“無害權”之爭

在水資源開發利用方面，存在“水主權”與“無害權”之爭。其本質是跨界水資源私有性與公有性之間的矛盾。“水主權”觀念強調的是水資源的自主開發，“無害權”強調的是水資源的共同維護。瀾湄下游國家片面孤立看待“水主權”和“無害權”，給自己打上“無害權”的標簽，給我國貼上“水主權”的標簽，但這不意味著其對水資源的開發利用是服務于整條湄公河的公共福祉的，而是為其自主開發的“水主權”服務的[19-25]。這就造成在水資源開發中片面強調自身利益，忽視地方利益與公共利益，從而增加了沖突的概率和負面影響。

2.1.2 以我國代表“上”和瀾湄下游國家代表“下”的對立視角

我國位于瀾湄流域上游，瀾湄下游國家位于下游。因此，在南北走向的瀾湄流域，瀾湄下游國家由此種地理因素產生一種上下的心理壓力與擔憂。我國改革開放以來，經濟發展與國家實力的增強，水利設施建造的數量與速度加劇，給瀾湄下游國家帶去更大的憂慮。因此，這種上下對立視角進一步加劇，導致在水資源開發過程中，即使并非我國因素，而是自然因素或其他國家因素導致水資源開發受到影響，都被歸因到我國。從而加劇了雙方的矛盾沖突，導致部分項目中斷[26-29]。

2.2 各方沖突的原因分析

我國與瀾湄下游國家在水資源領域所面臨的沖突，種類繁多、情況復雜，原因很難一概而論，但區域內有效水管理機制的缺乏以及流域內國家互信建設的不足是各類沖突的根源。

2.2.1 區域內水資源管理機制的缺乏

這主要表現在原有水資源管理機制能力不足，以及新水資源管理機制建設較為緩慢。

(1)湄公河委員會開發管理能力不足。原有的水資源管理機制主要是湄公河委員會，其意圖加強流域內水資源管理，但成效卻有限。第一，該委員會實際上并非是議事決策機構，更多的是討論機構及投資引進機構，在具體問題的決策上，各成員國往往將國家利益置于公共利益之上。第二，該委員會成員架構不合理，難以共同商討與發聲，特別是其缺乏區域內自主獨立性，我國和緬甸未加入該委員會，導致其無法全面的、合理的處理流域內相關問題。第三，在一些問題處置上，無法達成和解與統一意見，成員國各行其是，往往是將責任推給我國。比如，第22屆湄公河委員會年會上，越南、柬埔寨、泰國要求老撾研究大壩對環境的影響，但老撾拒絕研究，于是其他國家便推測是我國支持老撾建造大壩，但同時泰國在2015—2016年建成30個蓄水區域。第四，外來資助減少，流域外資助國認為湄公河委員會管理不善，問題解決乏力，將2011—2015年期間1.15億美元的援助資金，縮減到2016—2020年的0.53億美元。

(2) 瀾湄合作機制建設較為緩慢。新水資源管理機制主要是我國倡導的瀾湄合作機制。在瀾湄合作機制中，水資源被列為五大優先發展領域，并制定了相關早期收獲項目，并擬建立水資源合作中心，但這些僅僅停留在起步階段。第一，各成員和急切程度不一，導致建設緩慢，無法解決相關矛盾沖突，也難以阻止新的沖突的發生。第二，相關水資源管理條例、細則、合作內容等不明，沒有處理沖突的平臺與程序。我國雖然與相關國家就合作方向和內容進行了溝通協商，但對于如何管理、合作領域及深度、沖突處置程序等重要議題，均尚未進行細致研討。因此，新的管理體制尚不能有針對性的解決或防止相關沖突[30]。

2.2.2 流域內國家間互信建設的不足

互信是合作的基礎，也是解決沖突的起點，但因信息獲取偏差及“谷倉效應”，導致瀾湄流域內國家相互間的互信缺失，導致沖突的不斷發生或加劇。

(1)信息獲取的偏差。瀾湄流域國家在合作態度上，主要基于非政府組織、媒體、區域外國家等媒介的信息。對瀾湄下游國家來說，我國這一體量的經濟體，在上游開發水電的狀況，給其造成加大的壓力，往往是出于本能就開始過度擔憂，而不考慮我國水利設施建造是否科學可行。同時，部分非政府組織、媒體以及區域外國家散步的信息又有一定程度的偏差，從而降低互信程度。因此，這種局面造成互信的流失，為沖突埋下隱患[31]。

(2)“谷倉效應”的影響。“谷倉效應”指內部部門間各自為政，部門間缺乏溝通與互動，只有垂直的指揮系統，而沒有橫向的協同機制，導致部門間難以建立共識，無法健康、穩定的運行。在湄公河委員會中，各成員國缺乏溝通、各自為政，無視瀾湄流域環境及生態的內在聯系性。在我國與瀾湄下游國家的交往中，也存在“谷倉效應”。比如，各自修建水利設施、開發水產品過程中，在設計、執行、修正等環節上，沒有保持良好的溝通，而是在另一方的設施影響自身利益時，才進行溝通協調，這些造成相互間的信任漸漸流失。

3 命運共同體框架下區域治理機制的調整與完善

在環境外交視域中，國家一般追求自身利益最大化，但從人類整體來看，生態環境危機是人類共同面臨的挑戰。因此，開展環境外交，必須要超越這種唯國家利益論。在這方面，我國提出的人類命運共同體觀念，是一種很具有借鑒意義的環境外交指導思想。人類命運共同體觀念已經描繪出了環境外交的理想藍圖，可以為我們理清瀾湄地區環境外交困境提供了重要啟示[32-36]。

3.1 強化各方互信建設

互信問題是影響瀾湄水資源合作的重要根源，我國要增強各方合作意愿，從根本上解決各方矛盾與沖突，首要是加強互信建設，讓瀾湄下游國家增強對我國的信任，提高雙邊互信程度。這就是要大力推動樹立“水命運共同體”意識，強調各方共同的、合理的、科學的、可持續的開發瀾湄水資源，承擔共同的權利、責任和義務。

第一，推進各方信任維護思維與意識。我國在維護自身水安全和水開發利益時，要考慮水資源合作的全面性、可持續性，要與具體的項目開發、其他層面政經活動結合起來，注重相互間的溝通與協商、交易與妥協，努力做到各方利益最大化，從而激發各方的合作意愿，提高合作的融合度。

第二，拓展各方了解我國合作意愿的渠道。在雙邊日常的政治較為中，要積極突破相互間的誤解，對各種挑動、質疑、片面宣傳，要主動出擊，在開展水合作項目過程匯總，也要利用我國的資金、人才、技術方面的優勢，本著互惠互利的原則，從資源利用、岸線保護、水道管理、產品經營等方面入手，表達我國誠意，進而增強各方對我國的信任。

第三，加強與第三方機構的互信建設。第三方機構一些片面宣傳，影響了各方的合作意愿。我國要正面處理，改變以往的回避與排斥態度，通過我國非政府組織、研究團體，加強與第三方機構的溝通與交流，并借助國際上一些水利、環境等方面的知名機構，對我國瀾滄江流域水利設施、水利合作及相關問題進行評估，及時公開相關信息，供各方參考，進而化解一些信任危機[37]。

3.2 建設區域合作管理平臺

在瀾湄合作機制框架下，我國應大力推進水資源合作中心，將其作為流域內水資源管理平臺，進而推動相關合作，以此增強水問題解決的公平性、公正性，提高問題解決的執行力。

第一，要引導各成員國建立一套合理、公正的管理體系。這套體系應強調合作性和多邊性，能夠發揮各成員國的比較優勢，做到優勢互補，進而增強流域內的管控能力。比如建立水資源信息共享機制，定期交換有關水流、水災情等信息，在流域國內部共享各自的水信息，且僅限內部共享并建立保密機制，通過信息的互通有無，有效應對各種突發情況。

第二，管理平臺要突破唯國家利益論。瀾湄合作機制要強調不同利益的捆綁，平衡經濟、政治、安全、環境等各方面利益，將其捆綁到具體的項目中，進而提高相互的依存度。這就要求流域各國要妥善解決水資源開發方面的主權讓渡問題，修正“ 水主權” 與“ 無害權” 之爭以及中國代表“ 上” 和湄公河國家代表“ 下” 的對立觀念，在各國平等的前提下，明確讓渡比例及讓渡程度，通過讓渡部分主權換來更大的次區域利益共享，消除水資源沖突[38]。

第三，作為流域內綜合實力最強的國家，我國要利用資金、技術等方面的優勢，提供更多的資金、人力和技術支持，為流域合作提供必要的公共產品，鼓勵其他各方搭便車，進而推動各方在開發原則、爭端解決方案、災情應對方案、數據分享與技術提升方案扥方面的探討， 形成具有可操作的、有約束力的制度。

第四，協調好與其他機制的關系。這主要涉及與湄公河委員會的關系。要糾正那種排斥區域內其他機制的錯誤觀念，在求同存異框架下，注重強調各機制的互補與共融性，突出各自特點，尋求在河流開發、航道發展、農業灌溉、漁業發展、人才培訓、技術合作方面的共同利益點，借鑒彼此在治理方面的成功經驗及合理的開發模式與規則，做到優勢互補，更好的推進水資源合作。

3.3 加強輿論宣傳與管理

輿論是影響合作成效、化解矛盾沖突的一個重要因素。我國應從個體與區域兩個層面入手，扭轉以前在涉水輿情方面的被動局面。

第一，個體層面，我國要建立多平臺、多語種、即時、長時段的輿情發送系統，通過網絡、紙媒、電視等媒介，用中英文、流域內各國語言，進行全面、詳盡的輿情發布，宣傳各方合作所取得的成就，化解沖突的成效與力度，并對錯誤的輿論進行及時糾偏，防止以訛傳訛。在宣傳方式上，要考慮流域內各國民眾的不同情況，既要有新聞報道的方式，以此覆蓋政府工作人員、企業管理者、研究人員等群體，在宣傳內容上，既要宣傳政策、制度，又要宣傳流域內民眾普遍關心的項目搬遷、項目移民、健康教育等方面的信息，從而使民眾能夠全面的了解我國水資源開發的意圖、目的以及對各方利益的影響。

第二，區域層面，要在瀾湄合作機制下，我國與流域國家要建立共有的輿論發布機制，拓展溝通渠道、增強輿論主導權。各方要通過官方媒體、網絡平臺及時發布權威、官方信息，進行權威、專業的解讀，有效回應相關的質疑與擔憂。此外，在宣傳方面要注重透明度，通過信息的公開表達我國善意態度。

4 結 論

從環境外交視角來看，長期可持續發展是瀾湄流域國家的根本需求。本文通過對各國家合作機制中存在的管理問題等進行分析，綜合梳理生態訴求，提出提高國家開發管理能力，建設互信機制等建議，強調進一步完善區域治理問題等。同時，各國通過加強合作的政治意愿和經濟互補優勢，將能夠加快推進瀾湄合作，加強水資源、互聯互通、農業、人文等領域合作，促進瀾湄流域國家可持續發展。