政策性金融機構(gòu)改革發(fā)展研究

馬小華 中國人民銀行蘭州中心支行

自1994年，經(jīng)國務院批準，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行相繼成立以來，我國政策性金融機構(gòu)為我國的經(jīng)濟發(fā)展，特別是推動基礎(chǔ)設施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設和解除社會瓶頸制約，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，建立開放型國家經(jīng)濟做出了巨大的貢獻。但面對急劇變化的內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境，相關(guān)問題逐漸凸顯，制約著政策性金融機構(gòu)的持續(xù)良性高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)狀和必要性

1.政策性金融機構(gòu)仍發(fā)揮著重要作用。中國目前的政策性銀行主要包括中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行。《國務院關(guān)于同意中國進出口銀行改革實施總體方案的批復》明確，進出口銀行改革要堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍。《國務院關(guān)于同意中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總體方案的批復》明確，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，把中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設成為具可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。2015年3月國家開發(fā)銀行股份有限公司于被國務院明確定位為開發(fā)性金融機構(gòu)，從政策銀行序列中剝離，但目前，銀保監(jiān)會在統(tǒng)計口徑中仍將國家開發(fā)銀行與政策性銀行并列統(tǒng)計，所以我們提到三大政策性銀行時，其中仍包括國開行。

2.政策性金融機構(gòu)是應對市場失靈的有效手段。在市場經(jīng)濟體系中，金融資源的配置具有明顯的市場失靈問題。通過發(fā)展政策性金融，有效克服因市場經(jīng)濟原則致使金融資源流向具有較高發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域[1]。適當集中有限的信貸資金重點支持社會發(fā)展的農(nóng)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、“走出去”產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設施建設、區(qū)域開發(fā)建設等，以彌補應對市場失靈，進而更好的發(fā)展短板領(lǐng)域和弱勢項目。

3.政策性金融機構(gòu)是國民經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。作為一個發(fā)展中大國，我國在全球供應鏈中大多產(chǎn)業(yè)仍處于中低端，基礎(chǔ)設施開發(fā)仍有諸多“空白”領(lǐng)域，仍需要國家引導、集中資金支持部分戰(zhàn)略領(lǐng)域。一方面，重大基礎(chǔ)設施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急需大量資金；另一方面，由于我國資本市場發(fā)達程度還不夠，目前仍需要更多的信貸資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展；同時，國家的“走出去”戰(zhàn)略，也是我國積極參與國際產(chǎn)業(yè)分工、推進工業(yè)化過程的重要手段，也需要信貸資金的引導支持；再則，為穩(wěn)定“三農(nóng)”，保持國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家需要從信貸政策上支持。以上等等，均需要政策性信貸資金的有效投入和支持，也體現(xiàn)出國民經(jīng)濟發(fā)展對政策性金融機構(gòu)的現(xiàn)實需求。

4.政策性金融機構(gòu)是全面深化改革的重要職能安排。黨的十八屆三中全會、國務院辦公廳2014 年印發(fā)的推進金融服務小微、“三農(nóng)”發(fā)展的若干政策文件，先后提出加快推行政策性金融機構(gòu)改革，建立住宅政策性金融機制，發(fā)揮好政策性金融機構(gòu)在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用，強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性職能定位等內(nèi)容，反映出當前發(fā)展政策性金融也是國家深化改革的重要職能安排，雖然政策性金融機構(gòu)在業(yè)務轉(zhuǎn)型、機構(gòu)改革及經(jīng)營規(guī)范等方面仍存在很多問題，但其在我國金融體系中的重要性不言而喻[2]。

二、我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展面臨的困難和問題

1.政策性金融機構(gòu)立法滯后。目前我國有關(guān)金融機構(gòu)法律主要有《中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《貸款通則》等。政策性銀行從成立之初就參照商業(yè)銀行按照上述法律法規(guī)進行管理，并無獨立的立法規(guī)范。作為政策性金融機構(gòu)，既具有一般意義上的銀行屬性，同時也具有特殊性，現(xiàn)行金融法律法規(guī)中都沒有準確界定政策性金融機構(gòu)的定位及性質(zhì)[3]，使其長期處于功能定位模糊、監(jiān)管弱化、業(yè)務范圍不清晰的局面，甚至由此引發(fā)一系列問題，如監(jiān)管套利、過度商業(yè)化、內(nèi)部治理機制混亂等問題。

2.缺乏專門的監(jiān)管制度。現(xiàn)行的金融機構(gòu)監(jiān)管法律體系并不完善，無法反映政策性金融機構(gòu)在某些方面的特殊要求。如前所述，我國在《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中，未區(qū)分政策性銀行監(jiān)管與一般銀行監(jiān)管，未像國際上有些銀行一樣設立專門的監(jiān)管機關(guān)，也未建立健全政策性金融監(jiān)管制度，明確監(jiān)管部門監(jiān)管責任。使得政策性金融機構(gòu)在經(jīng)營范圍、運行規(guī)則、違法違規(guī)處罰等方面缺乏針對性的約束和指引，不利于監(jiān)管部門對政策性金融機構(gòu)實施有效監(jiān)管，同時影響其機構(gòu)職能的充分發(fā)揮。

3.調(diào)整職能和服務范圍滯后。我國政策性金融機構(gòu)發(fā)展已有20余年，在此期間我國綜合國力和經(jīng)濟金融水平有了質(zhì)的提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，政府戰(zhàn)略部署、扶持和關(guān)注的重點領(lǐng)域均發(fā)生轉(zhuǎn)移。同時，金融行業(yè)在市場建設、產(chǎn)品和服務創(chuàng)新、機構(gòu)規(guī)模與組織架構(gòu)、制度安排和運營效率、投融資 能力方面都有巨大改變。隨著我國市場化程度的提高，外資金融機構(gòu)的投融資活動明顯活躍，政府在經(jīng)濟金融宏觀調(diào)控方面的認知越來越豐富，監(jiān)管與調(diào)控手段理應進行相應調(diào)整。但現(xiàn)實中，在內(nèi)外部環(huán)境均已發(fā)生深刻變化的大背景下，政策性金融機構(gòu)的職能定位、經(jīng)營范圍和運營方式的調(diào)整和改革均滯后于市場發(fā)展。

4.政策性金融機構(gòu)“政策性”不足。目前我國政策性金融機構(gòu)主要是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行，而國家開發(fā)銀行雖能稱之為政策性銀行，但目前改制后的定位是開發(fā)性金融機構(gòu)，總體來講存在“政策性”不足的問題。一方面，中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行分支機構(gòu)較少，基本僅在省一級才設有分支機構(gòu)，一定程度上制約了其“政策性”；另一方面，我國政策性銀行機構(gòu)細分化發(fā)展不足，目前我國還缺乏專門的政策性住宅銀行、政策性小微企業(yè)發(fā)展銀行等。

三、對我國政策性金融機構(gòu)改革發(fā)展的建議

1.構(gòu)建相應的法律體系和監(jiān)管制度以明確法律保障并完善監(jiān)管框架。充分吸收國際先進經(jīng)驗，針對我國政策性金融機構(gòu)在金融體系中的功能定位、機構(gòu)資金來源、國家信用背書、監(jiān)管弱化等一系列問題，完善細化相關(guān)制度，進一步發(fā)揮政策性投融資優(yōu)勢。同時，建議加快政策性銀行立法，針對以上三個銀行的不同職能、經(jīng)營業(yè)務分類、資本約束、風險控制等內(nèi)容，進行立法，明確各類政策性銀行的法律地位，規(guī)范其經(jīng)營行為，解決政策性金融機構(gòu)無法可依的局面，促進機構(gòu)完善公司治理、合規(guī)經(jīng)營、自我約束、長效發(fā)展。

2.建立政府強有力的支持機制并進行適度干預。政策性金融機構(gòu)根據(jù)國家政策需要開展業(yè)務經(jīng)營，背靠國家信用及支持，不強調(diào)盈利性，虧損也由國家對其進行補貼，明顯區(qū)別于商業(yè)性金融機構(gòu)，在金融市場具有不可比擬的競爭優(yōu)勢，甚至可以說具有壟斷性。作為實現(xiàn)國家意圖的有效“工具”，政策性銀行受傳統(tǒng)金融市場的影響較小，更多是受政府支持力度和政策導向的影響。政府強有力的支持及其背后隱性的財政擔保有效降低了政策性金融機構(gòu)的籌資成本，中央銀行也可直接對政策性銀行提供流動性支持。雖說國家有必要根據(jù)政策需求對政策性金融機構(gòu)進行干預，但這種干預應體現(xiàn)對設計政策和實現(xiàn)政策目標的監(jiān)督，而不是參與到具體項目和貸款業(yè)務的選擇上。

3.支持有條件的政策性金融機構(gòu)適時進行市場化轉(zhuǎn)型。建議加快對政策性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)化為商業(yè)金融機構(gòu)的研究，對現(xiàn)有的政策性金融機構(gòu)區(qū)別對待，分類管理。條件成熟的，在特定的限制下，可允許在某些領(lǐng)域進行商業(yè)化試點，嚴格按照商業(yè)金融的運行模式管理，加強制度建設，鼓勵制度創(chuàng)新，實現(xiàn)政策業(yè)務和商業(yè)業(yè)務的制度性分離，防范借助政府支持從事不公平競爭。條件不成熟的，可以繼續(xù)按照政策性模式運營，但應將政策性業(yè)務不斷推向?qū)I(yè)化，提高規(guī)范程度和政策透明度。