政策性金融機構改革發展研究

馬小華 中國人民銀行蘭州中心支行

自1994年，經國務院批準，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行相繼成立以來，我國政策性金融機構為我國的經濟發展，特別是推動基礎設施、基礎產業建設和解除社會瓶頸制約，穩定和發展農村經濟，建立開放型國家經濟做出了巨大的貢獻。但面對急劇變化的內外部經濟環境，相關問題逐漸凸顯，制約著政策性金融機構的持續良性高質量發展。

一、我國政策性金融機構發展的現狀和必要性

1.政策性金融機構仍發揮著重要作用。中國目前的政策性銀行主要包括中國進出口銀行、中國農業發展銀行和國家開發銀行。《國務院關于同意中國進出口銀行改革實施總體方案的批復》明確，進出口銀行改革要堅持以政策性業務為主體，合理界定業務范圍。《國務院關于同意中國農業發展銀行改革實施總體方案的批復》明確，中國農業發展銀行改革要通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，把中國農業發展銀行建設成為具可持續發展能力的農業政策性銀行。2015年3月國家開發銀行股份有限公司于被國務院明確定位為開發性金融機構，從政策銀行序列中剝離，但目前，銀保監會在統計口徑中仍將國家開發銀行與政策性銀行并列統計，所以我們提到三大政策性銀行時，其中仍包括國開行。

2.政策性金融機構是應對市場失靈的有效手段。在市場經濟體系中，金融資源的配置具有明顯的市場失靈問題。通過發展政策性金融，有效克服因市場經濟原則致使金融資源流向具有較高發展水平的產業領域[1]。適當集中有限的信貸資金重點支持社會發展的農業發展、脫貧攻堅、“走出去”產業、重大基礎設施建設、區域開發建設等，以彌補應對市場失靈，進而更好的發展短板領域和弱勢項目。

3.政策性金融機構是國民經濟發展的現實需要。作為一個發展中大國，我國在全球供應鏈中大多產業仍處于中低端，基礎設施開發仍有諸多“空白”領域，仍需要國家引導、集中資金支持部分戰略領域。一方面，重大基礎設施和基礎產業的發展急需大量資金；另一方面，由于我國資本市場發達程度還不夠，目前仍需要更多的信貸資金支持產業發展；同時，國家的“走出去”戰略，也是我國積極參與國際產業分工、推進工業化過程的重要手段，也需要信貸資金的引導支持；再則，為穩定“三農”，保持國民經濟協調發展，國家需要從信貸政策上支持。以上等等，均需要政策性信貸資金的有效投入和支持，也體現出國民經濟發展對政策性金融機構的現實需求。

4.政策性金融機構是全面深化改革的重要職能安排。黨的十八屆三中全會、國務院辦公廳2014 年印發的推進金融服務小微、“三農”發展的若干政策文件，先后提出加快推行政策性金融機構改革，建立住宅政策性金融機制，發揮好政策性金融機構在我國城鎮化發展中的作用，強化農業發展銀行政策性職能定位等內容，反映出當前發展政策性金融也是國家深化改革的重要職能安排，雖然政策性金融機構在業務轉型、機構改革及經營規范等方面仍存在很多問題，但其在我國金融體系中的重要性不言而喻[2]。

二、我國政策性金融機構發展面臨的困難和問題

1.政策性金融機構立法滯后。目前我國有關金融機構法律主要有《中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》《商業銀行法》《貸款通則》等。政策性銀行從成立之初就參照商業銀行按照上述法律法規進行管理，并無獨立的立法規范。作為政策性金融機構，既具有一般意義上的銀行屬性，同時也具有特殊性，現行金融法律法規中都沒有準確界定政策性金融機構的定位及性質[3]，使其長期處于功能定位模糊、監管弱化、業務范圍不清晰的局面，甚至由此引發一系列問題，如監管套利、過度商業化、內部治理機制混亂等問題。

2.缺乏專門的監管制度?，F行的金融機構監管法律體系并不完善，無法反映政策性金融機構在某些方面的特殊要求。如前所述，我國在《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》等法律中，未區分政策性銀行監管與一般銀行監管，未像國際上有些銀行一樣設立專門的監管機關，也未建立健全政策性金融監管制度，明確監管部門監管責任。使得政策性金融機構在經營范圍、運行規則、違法違規處罰等方面缺乏針對性的約束和指引，不利于監管部門對政策性金融機構實施有效監管，同時影響其機構職能的充分發揮。

3.調整職能和服務范圍滯后。我國政策性金融機構發展已有20余年，在此期間我國綜合國力和經濟金融水平有了質的提高，產業結構優化升級，政府戰略部署、扶持和關注的重點領域均發生轉移。同時，金融行業在市場建設、產品和服務創新、機構規模與組織架構、制度安排和運營效率、投融資 能力方面都有巨大改變。隨著我國市場化程度的提高，外資金融機構的投融資活動明顯活躍，政府在經濟金融宏觀調控方面的認知越來越豐富，監管與調控手段理應進行相應調整。但現實中，在內外部環境均已發生深刻變化的大背景下，政策性金融機構的職能定位、經營范圍和運營方式的調整和改革均滯后于市場發展。

4.政策性金融機構“政策性”不足。目前我國政策性金融機構主要是中國農業發展銀行和中國進出口銀行，而國家開發銀行雖能稱之為政策性銀行，但目前改制后的定位是開發性金融機構，總體來講存在“政策性”不足的問題。一方面，中國進出口銀行、國家開發銀行分支機構較少，基本僅在省一級才設有分支機構，一定程度上制約了其“政策性”；另一方面，我國政策性銀行機構細分化發展不足，目前我國還缺乏專門的政策性住宅銀行、政策性小微企業發展銀行等。

三、對我國政策性金融機構改革發展的建議

1.構建相應的法律體系和監管制度以明確法律保障并完善監管框架。充分吸收國際先進經驗，針對我國政策性金融機構在金融體系中的功能定位、機構資金來源、國家信用背書、監管弱化等一系列問題，完善細化相關制度，進一步發揮政策性投融資優勢。同時，建議加快政策性銀行立法，針對以上三個銀行的不同職能、經營業務分類、資本約束、風險控制等內容，進行立法，明確各類政策性銀行的法律地位，規范其經營行為，解決政策性金融機構無法可依的局面，促進機構完善公司治理、合規經營、自我約束、長效發展。

2.建立政府強有力的支持機制并進行適度干預。政策性金融機構根據國家政策需要開展業務經營，背靠國家信用及支持，不強調盈利性，虧損也由國家對其進行補貼，明顯區別于商業性金融機構，在金融市場具有不可比擬的競爭優勢，甚至可以說具有壟斷性。作為實現國家意圖的有效“工具”，政策性銀行受傳統金融市場的影響較小，更多是受政府支持力度和政策導向的影響。政府強有力的支持及其背后隱性的財政擔保有效降低了政策性金融機構的籌資成本，中央銀行也可直接對政策性銀行提供流動性支持。雖說國家有必要根據政策需求對政策性金融機構進行干預，但這種干預應體現對設計政策和實現政策目標的監督，而不是參與到具體項目和貸款業務的選擇上。

3.支持有條件的政策性金融機構適時進行市場化轉型。建議加快對政策性金融機構轉化為商業金融機構的研究，對現有的政策性金融機構區別對待，分類管理。條件成熟的，在特定的限制下，可允許在某些領域進行商業化試點，嚴格按照商業金融的運行模式管理，加強制度建設，鼓勵制度創新，實現政策業務和商業業務的制度性分離，防范借助政府支持從事不公平競爭。條件不成熟的，可以繼續按照政策性模式運營，但應將政策性業務不斷推向專業化，提高規范程度和政策透明度。