國土空間規劃背景下的土地規劃變革研究

吳深深 合肥市規劃設計研究院

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》于2019年5月9日正式由國務院印發，若干意見的正式出版標志著國土空間規劃體系的構建工作正式全面推進。新時期的城市空間計劃體制由原住建單位的城鄉計劃體制轉向了國土部門的城市和農村計劃體制以及國土部門的城市和農村計劃體制。面對政府從頂層上來全面推進生態文明制度改革與規劃設計，在此次新形勢下的土地規劃，接踵而至的將是一系列重大根本變革。

一、新形勢下土地利用總體規劃現狀

自20世紀80年代以來，隨著經濟的不斷發展，中國的土地利用總體規劃經歷了三次大的調整，每一次大的調整都有詳細的內容。其中，第一輪土地規劃（1987-2000年）是在改革開放背景下對土地規劃的首次探索，建立了土地規劃體系的雛形。由于沒有相應的配套制度，實施情況并不理想；第二輪土地規劃（1997-2010年）是在《土地管理法》指導下的以保護耕地為主導，科學安排各類設施用地的規劃，該輪規劃實施情況較好，從根本上奠定了土地規劃的法律地位；第三輪土地規劃（2010-2020年）確定了最嚴格的耕地保護制度，嚴格落實節約集約用地思想，統籌兼顧耕地保護和建設用地發展。在目前我國國土空間總體規劃體系下的土地合理規劃的重要目標則是在嚴控永久基本農田保護基礎上，提升土地節約集約，保障耕地“非農化”“非糧化”，協調保護環境和發展生態建設。因此，在新時期下的土地規劃中，必須加強永久基本農田和穩定耕地的保護利用，對城鄉建設用地在滿足發展的規模下進行合理布局。

二、新時期下土地規劃面臨的問題

（一）永久基本農田保護面臨巨大壓力問題

耕地是種植各類農作物的土地，是整個人類賴以生存的主要資源與基本保證，而且耕地面積大小與使用率的多少也是我們確保農業健康可持續發展的第一個首要條件。基本農田則主要指在土壤中使用的土壤效力好，生產能力高，抗災防御能力好，依據相應法定程序規范劃定的土壤不得被占用。永久基本的農田則主要是為了保障我們黨和國家的糧食安全及重要的農產品供應，對基本的農田進行永久性保護，強調在任何時候無論出現什么條件和情況也不能隨意改變基本的農田使用，體現了我們黨和國家高度重視并且嚴格執行保護基本農田的態度。因此，只有科學劃定永久基本農田才能切實有效地落實最嚴格的耕地保護制度。但是，從目前城鎮規模不斷增長的城鎮化進程來看，城鎮開發所需要的土地將導致大量的土地資源被消耗殆盡，耕地面積將逐漸減少，永久基本農田被占用情況較為嚴峻，嚴格保護永久基本農田已成為當務之急。

（二）城鎮建設用地與經濟效益掛鉤導致土地規劃缺乏平衡

作為人類賴以生存的基本要素，土地雖然是經濟發展的重要資源，但同時也是經濟利益的源泉，我國許多地區，經濟的發展仍與土地資源緊密掛鉤，導致土地利用不能有效、合理地配置。有的地區過分關注經濟的發展，把土地作為獲得經濟利益的唯一手段，更是希望借助此次國土空間總體規劃編制，直接將耕地、林地調為建設用地，這就易于造成土地資源的嚴重流失。另外，中國每一省、每一市的經濟發展、建設用地指標分配皆存在差異，有的地區土地利用指標已接近或已突破建設用地指標的目標，有的地方表現出指標不均衡。因此各地政府在自然資源部未統一分配規則之前，在城鎮開發邊界初劃方案中都想盡可能的謀大謀多，這就必然會侵占永久基本農田。這些都是城鎮建設用地在土地規劃中存在的問題。

（三）公眾參與率低下

公眾參與是優化土地規劃的有效途徑，但是在目前的規劃體系以及土地資源配置過程中，仍以政府領導、設計部門專家領銜為主，部分公眾并沒有參與權，大多是在規劃成果發布之后才能一窺究竟，未能全過程參與。另外還有些公眾參與在一定程度上流于形式，“走過場”，以“代表”參會的方式組織公眾參與，未能激發群眾自主參與意識，無法達到科學決策的要求。

三、完善土地規劃的措施

（一）嚴格落實永久基本農田保護工作

在新形勢下，保護耕地和永久基本農田是國土空間總體規劃中的一項重要任務，也是我國土地規劃工作主要內容。永久基本農田和耕地保護的目標是作為國家土地發展規劃的一個下限指標，同時也被認為是保障國家糧食安全和長治久安的重要底線，必須對其進行嚴格的保護，對于現實中仍然存在一些不可避免和非法占用的情況，要及時予以核實和整改。對不滿足要求的耕地或者其他土地被誤劃入永久性基本農田的耕地按照'總體穩定、布局優化、局部微調'的原則對其進行了整改和補劃；對于違法和違規建設被占用的，依法根據情況嚴肅處置，責令其限期恢復原來的種植環境。確實無法恢復時，按要求對該工程進行了整改和補劃。

（二）建設用地要通過科學合理決策來協調發展

利用翔實的現狀數據支撐科學決策。一般而言，有關數據能充分顯示該區域的土地使用情況。在此基礎上，通過土地利用數據的顯示，由有關部門和機構對數據進行相應的調查分析，從而得出土地利用效益。在此基礎上，對土地利用工作中的關鍵環節進行了相關數據分析。在數據分析中出現錯誤和問題時，不能保證土地資源的有效利用。也就是說，在實際調查過程中，要充分利用土地數據，使土地的利用符合標準，使建設用地處于協調統一的環境狀態。

土地分配與科學決策的最大化也有著密切的關系。無論在農村還是在城市，科學合理的土地利用決策都是必要的。從整體上看，土地利用科學決策主要體現在兩個方面：一是對土地決策的重要性給予高度重視，站在群眾的角度為我國的可持續發展作出應有的貢獻；二是在土地利用決策的實施過程中，要準確、合理地進行土地利用規劃，使土地資源得到更好的利用，真正體現科學決策。

同時在建設用地開發過程中，協調建設用地開發需要合理規劃建設用地。建設用地指標要有詳細的研究，要有土地的基本情況，要有具體的區域城市經濟發展情況和剩余的土地數量，再結合一些實際調查結果，再合理配置建設用地指標。建設用地布局所分布的地區土地利用結構得到了充分的重視，在規劃過程中考慮到了周邊環境的承載力，環境的總體布局能滿足生產發展、居住發展的需要，使開發環境與建設用地有機結合，相互適應。

（三）實行公眾全過程參與的規劃監督體系

全力激發公眾自主參與意識，調動群眾全過程參與規劃的積極性，是保障科學合理進行規劃的有效路徑。一般而言，所謂公眾是指在一定程度上受土地規劃對土地使用者、有關團體等影響的人群。公共參與的需要不只是對個人或團隊的簡單解釋，它還要求他們最終獲得應有的權利，使公眾能夠從各方面參與和執行土地規劃的情況。首先，要對公眾進行一定的宣傳，使他們對規劃內容、規劃目標等情況有一定了解，從而促使他們能積極有效地參與整個規劃過程；其次，要構建長期穩定的激勵機制，進一步激發公眾參與的熱情和積極性，保證規劃工作能長期有效的開展；第三，在廣泛聽取群眾和專家學者意見的基礎上，及時調整規劃方案，保證科學合理的規劃。

四、結束語

總之，土地利用總體規劃并入國土空間總體規劃體系，是從單一規劃體系邁向“多規合一”，規劃過程中必然會遇到很多困難，需結合當前發展現狀情況及其他相關規劃，提出對應策略，探索出適宜的規劃理論和方法，以更好的進行“多規合一”的實踐。