如何將工程總承包項目“折騰”到底

江濤

工程總承包模式在近幾年的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目中得到廣泛應(yīng)用，目前，以設(shè)計單位和施工單位組成的工程總承包聯(lián)合體承接工程總承包項目的情況居多。在項目實踐中，建設(shè)單位和工程總承包聯(lián)合體對工程總承包模式的認(rèn)知程度、設(shè)計單位和施工單位的相互協(xié)作能力、參建單位職業(yè)操守和責(zé)任心等多方面因素，共同影響著市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的履約質(zhì)量和效果。

情境再現(xiàn)

投資數(shù)億元的某市政基礎(chǔ)設(shè)施項目（下稱“該項目”）實行工程總承包模式，工程總承包單位為設(shè)計單位和施工單位組成的聯(lián)合體，建設(shè)單位聘請了工程施工監(jiān)理機構(gòu)、第三方跟蹤審計機構(gòu)、技術(shù)審核機構(gòu)。

建設(shè)單位為了控制造價和避免過分設(shè)計，要求技術(shù)審核機構(gòu)優(yōu)先審核每個單位工程的施工圖設(shè)計文件和施工圖預(yù)算，并由技術(shù)審核機構(gòu)主持審核會議，設(shè)計單位、施工單位、工程施工監(jiān)理機構(gòu)和第三方跟蹤審計機構(gòu)參會。參會人員親歷數(shù)次審核會議后，明顯感受到技術(shù)審核機構(gòu)在該項目中的主導(dǎo)優(yōu)勢。

當(dāng)工程總承包聯(lián)合體按審核意見修改完善施工圖設(shè)計文件和施工圖預(yù)算后，技術(shù)審核機構(gòu)卻不愿在建設(shè)單位要求的單位工程報審確認(rèn)單的第一欄簽署意見，其希望將技術(shù)審核機構(gòu)簽署意見欄調(diào)整至工程施工監(jiān)理機構(gòu)和第三方跟蹤審計機構(gòu)簽署意見欄之后。而工程施工監(jiān)理機構(gòu)和第三方跟蹤審計機構(gòu)均以其非主導(dǎo)審核為由，不愿在技術(shù)審核機構(gòu)簽署意見前簽署意見。在該種推諉狀態(tài)下，第一個單位工程歷經(jīng)兩月有余未能完成報審確認(rèn)流程，導(dǎo)致施工工期延誤。

第一個單位工程開工后，因地下管線干擾出現(xiàn)無法按圖施工的技術(shù)性問題，工程總承包聯(lián)合體反饋給建設(shè)單位后，建設(shè)單位指示以技術(shù)審核機構(gòu)確認(rèn)的處理意見為準(zhǔn)。此時，技術(shù)審核機構(gòu)未有任何響應(yīng)，讓參建單位感到技術(shù)審核機構(gòu)可能不具備解決實際問題的技術(shù)能力。

施工過程中，工程總承包聯(lián)合體中的施工單位等、靠、要的意愿明顯。其為了爭取自身利益和施工便利性，通過多種途徑向建設(shè)單位和工程施工監(jiān)理機構(gòu)反饋現(xiàn)場困難和訴求，后經(jīng)建設(shè)單位現(xiàn)場核實后，施工單位提出的大部分困難和訴求被否決。

情景分析

項目存在履行建設(shè)工程基本建設(shè)程序上的缺陷

該項目在政府主管部門批復(fù)項目建議書的基礎(chǔ)上進(jìn)行工程總承包招標(biāo)，要求工程總承包聯(lián)合體完全遵照招標(biāo)文件中的建設(shè)單位要求、全費用工程量清單及計價規(guī)則，直接進(jìn)行施工圖設(shè)計和編制施工圖預(yù)算。建設(shè)單位的上述要求意味著，該項目缺少了可行性研究和初步設(shè)計階段的技術(shù)成果，相應(yīng)缺少了可行性研究估算投資、初步設(shè)計概算投資的費用控制環(huán)節(jié)，造成施工圖設(shè)計缺乏經(jīng)政府主管部門批復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和限額設(shè)計依據(jù)。

建設(shè)單位于該項目啟動會上明確表示不辦理建筑工程施工許可證、建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督備案，存在不遵守建設(shè)工程基本建設(shè)程序的情形。

建設(shè)單位尚不適應(yīng)工程總承包模式

建設(shè)單位首次嘗試工程總承包模式，其對工程總承包模式的管理要求尚未從平行發(fā)包模式中轉(zhuǎn)變過來。建設(shè)單位在多年平行發(fā)包模式中已形成管理思維定勢，其對該項目工程總承包聯(lián)合體持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心工程總承包聯(lián)合體為了做足合同份額而不考慮優(yōu)化設(shè)計和工程造價的經(jīng)濟合理性，故聘請技術(shù)審核機構(gòu)對每一個單位工程的施工圖設(shè)計文件和施工圖預(yù)算進(jìn)行審核，審核意見還需建設(shè)單位內(nèi)部討論后確定，人為導(dǎo)致工程總承包聯(lián)合體等待建設(shè)單位和技術(shù)審核機構(gòu)審核與確認(rèn)的時間周期不可控。

技術(shù)審核機構(gòu)的崗位職責(zé)越位

經(jīng)了解，該技術(shù)審核機構(gòu)為與建設(shè)單位同行業(yè)的另外一家建設(shè)單位的下屬項目管理機構(gòu)，其不具備工程設(shè)計咨詢類資質(zhì)，且該項目系其首次對外承擔(dān)技術(shù)審核工作。技術(shù)審核機構(gòu)為了充分展示其以往管理同類項目的經(jīng)驗，向該項目參建單位強勢宣貫其對該項目的要求與建議，主動越位替代了建設(shè)單位、工程施工監(jiān)理機構(gòu)、第三方跟蹤審計機構(gòu)的一部分工作。

技術(shù)審核機構(gòu)本應(yīng)依據(jù)該項目現(xiàn)場實際情況，結(jié)合相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范的要求，對工程總承包聯(lián)合體提交的施工圖設(shè)計文件進(jìn)行技術(shù)合規(guī)性及合理性審查，但其替工程施工監(jiān)理機構(gòu)對項目提出了諸多實施細(xì)節(jié)方面的要求與建議，本應(yīng)由第三方跟蹤審計機構(gòu)負(fù)責(zé)的施工圖預(yù)算也由其主動代勞。其越俎代庖的行為讓參建單位無法正常履職盡責(zé)，一旦某個單位工程實施過程中出現(xiàn)非正常情況，就會出現(xiàn)參建單位相互推諉的消極局面，暴露出項目管理失職與失責(zé)的問題。

施工圖設(shè)計文件審核流程不規(guī)范

一方面，建設(shè)單位委托的技術(shù)審核機構(gòu)不屬于省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳認(rèn)定的施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)，且建設(shè)單位委托技術(shù)審核機構(gòu)的目的是避免工程總承包聯(lián)合體過分設(shè)計并盡量節(jié)約投資，建設(shè)單位與技術(shù)審核機構(gòu)共同制定的單位工程報審確認(rèn)單不屬于政府主管部門規(guī)定用表。

另一方面，建設(shè)單位要求工程總承包聯(lián)合體按技術(shù)審核機構(gòu)的意見修改完善施工圖設(shè)計文件和施工圖預(yù)算后，及時填寫單位工程報審確認(rèn)單，并按建設(shè)單位安排的工程施工監(jiān)理機構(gòu)、第三方跟蹤審計機構(gòu)、技術(shù)審核機構(gòu)、建設(shè)單位、單位工程所在鎮(zhèn)政府主管部門順序簽署意見，該流程及耗時過長，不符合工程總承包模式的高效原則。

建設(shè)單位的上述做法不符合建設(shè)工程基本建設(shè)程序的規(guī)定，施工期間若被建設(shè)主管部門要求補辦相關(guān)許可及備案流程，該技術(shù)審核機構(gòu)出具的意見也不會被建設(shè)主管部門認(rèn)可，即對外屬于無效審核意見。

工程總承包聯(lián)合體中的施工單位行為欠妥

工程總承包聯(lián)合體中的施工單位系首次參與工程總承包項目，其利用以往平行發(fā)包施工項目中養(yǎng)成的訴苦習(xí)慣，以及寄希望于同工程施工監(jiān)理疏通關(guān)系后，通過工程施工監(jiān)理為其反映施工利益訴求的套路明顯。這非但不利于該項目合同履約，還會讓建設(shè)單位和其他參建單位質(zhì)疑工程總承包聯(lián)合體內(nèi)部的向心力和履約能力，更會讓建設(shè)單位對工程總承包模式產(chǎn)生心理排斥。

情境思考

嚴(yán)格履行建設(shè)工程基本建設(shè)程序

建設(shè)項目涉及的項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及相對應(yīng)的審查備案、巖土工程勘察、工程施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督備案等主要環(huán)節(jié)，原則上不應(yīng)漏缺。即便是依據(jù)國家及地方政府簡政放權(quán)和簡化審批流程的規(guī)定，該項目可適當(dāng)簡化立項審批及備案手續(xù)，但該項目作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的屬性決定了其與社會公共利益密切，應(yīng)主動履行立項審批、申請投資及投資控制、報建及備案、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗收、項目審計等必要環(huán)節(jié)的手續(xù)。該項目一旦缺少上述某一個環(huán)節(jié)，就有可能涉嫌違規(guī)違紀(jì)，建設(shè)單位和參建單位均不愿看到該項目被政府主管部門責(zé)令停工整改、相關(guān)單位及人員被問責(zé)等情況的發(fā)生。

建設(shè)單位應(yīng)適時轉(zhuǎn)變項目管理思路

工程總承包模式的主要優(yōu)勢在于建設(shè)單位只需將主要精力放在工程總承包聯(lián)合體上，有助于消除設(shè)計單位與施工單位在建設(shè)單位面前的責(zé)任推諉，有利于規(guī)避建設(shè)單位的各類管理風(fēng)險。

建設(shè)單位可根據(jù)合同授權(quán)工程施工監(jiān)理機構(gòu)、第三方跟蹤審計機構(gòu)督促工程總承包聯(lián)合體按要求及時進(jìn)行報送文件、質(zhì)檢、檢定、審核、驗收等工作。建設(shè)單位通過不定期檢查工程總承包聯(lián)合體的工作進(jìn)展及成效，發(fā)現(xiàn)有偏離工程總承包合同約定的工期、質(zhì)量、進(jìn)度、費用等主要偏差時，直接向工程總承包聯(lián)合體提出具體糾偏或整改意見，同時要求工程施工監(jiān)理機構(gòu)和第三方跟蹤審計機構(gòu)監(jiān)督、跟蹤工程總承包聯(lián)合體的糾偏或整改過程及措施，即可形成管理閉環(huán)。

技術(shù)審核機構(gòu)的資質(zhì)與技術(shù)能力應(yīng)符合項目需要

各省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳根據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號）、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于實施，〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法〉有關(guān)問題的通知》（建質(zhì)〔2013〕111號）及各省相關(guān)文件規(guī)定，認(rèn)定各省的施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)，施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)需按認(rèn)定的審查項目類別、行業(yè)及專業(yè)開展施工圖設(shè)計文件審查業(yè)務(wù)。

建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)規(guī)定委托與該項目相對應(yīng)的施工圖設(shè)計文件審查機構(gòu)開展審查，該審查意見具備政府主管部門和參建單位均認(rèn)可的技術(shù)支撐作用。

宜明確第三方機構(gòu)的工作權(quán)限

“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻。”建設(shè)單位確需委托同行業(yè)的其他單位作為第三方機構(gòu)為該項目提供內(nèi)部管理支撐，但需明確其工作權(quán)限并書面告知參建單位，避免出現(xiàn)越位甚至超越權(quán)限的事情發(fā)生。

建設(shè)單位在收到第三方機構(gòu)的書面意見后，應(yīng)在保證工程質(zhì)量、安全文明施工、設(shè)計進(jìn)度和施工工期的前提下，要求設(shè)計單位、施工單位、工程施工監(jiān)理、第三方跟蹤審計等單位按專業(yè)分工提出優(yōu)化設(shè)計、優(yōu)化施工組織方案、調(diào)整子項費用等專項方案或建議，綜合考慮后確定一份參建各方均能接受且具備可操作性的改進(jìn)方案。

工程總承包聯(lián)合體內(nèi)部應(yīng)加強溝通協(xié)作

該項目的工程總承包聯(lián)合體負(fù)責(zé)工程設(shè)計、設(shè)備及材料采購、施工及完工后的管理維護(hù)工作。聯(lián)合體成員應(yīng)在遵守工程總承包招標(biāo)文件和工程總承包合同的基礎(chǔ)上，適當(dāng)建立聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)責(zé)利約束機制，引導(dǎo)各成員自覺樹立共同履約的主體責(zé)任意識，并持續(xù)做到主動協(xié)商、相互積極配合，共同確定響應(yīng)工程總承包合同實質(zhì)性要求的設(shè)計方案及施工工藝，及時準(zhǔn)備好各單位工程開工前所需的人、機、技、物、料，保證項目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用的管控效果及管理維護(hù)期內(nèi)的使用功能符合工程總承包合同的考核和結(jié)算要求。

結(jié)語

在國家相關(guān)部委及地方政府大力推行工程總承包模式的環(huán)境下，建設(shè)單位和工程總承包聯(lián)合體迫切需要轉(zhuǎn)變項目管理理念及方法。建設(shè)單位應(yīng)在遵守建設(shè)工程基本建設(shè)程序的基礎(chǔ)上，通過明確的工程總承包合同條款約束并監(jiān)管工程總承包聯(lián)合體履約，盡量避免過多參與工程總承包聯(lián)合體中設(shè)計和施工方面的細(xì)節(jié)要求和意見。工程總承包聯(lián)合體成員之間應(yīng)充分建立相互支持與協(xié)作的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，摒棄在平行發(fā)包模式中養(yǎng)成的習(xí)慣性等待上游提供必要條件的執(zhí)念，尤其要守住工程質(zhì)量和安全底線，自覺履行工程總承包合同，保障項目建成后的使用功能，這既有助于工程總承包聯(lián)合體取得建設(shè)單位的信任，又有利于促進(jìn)建設(shè)單位認(rèn)可工程總承包模式。P