淺析我國鄉村產業發展與用地管理問題

王小甜

(湖南農業大學 經濟學院， 長沙 410028)

當前中國經濟水平和綜合國力得到快速提升，我國城鎮化與城市化建設逐漸完善，成為我國鄉村產業的快速發展的新鮮元素與血液。生態農業、旅游業、工業、建筑等產業發展也在鄉村產業發展中逐漸活躍起來，為鄉村產業振興帶來全新的發展機遇。伴隨鄉村產業的多元化、多樣化發展，用地管理工作也呈現出多樣化的發展態勢，從農作物種植、住宅建設，到草地修建、生態園林、工程用地都有所發展。然而這個發展過程隨之帶來的是我國鄉村用地大量減少，用地管理迎來了巨大的挑戰。在鄉村建設的層面上，我國相關政府部門首先提出構建市場化、生態化的鄉村理念，即積極修正村容村貌，大力建設新農村，努力實現人和生態環境和諧相處的建設目標。如果難以有效地解決用地管理問題，將導致鄉村產業發展和鄉村建設工作很難得到順利地開展。

一、鄉村產業的發展形勢

(一)鄉村產業發展的整體優勢

在物質文明與精神文明建設的過程中，國民的生活水平得到顯著提升。城市居民整體收入的穩步上升、法定節假日的調整，使得鄉村旅游產業獲得了更多的發展機會，鄉村地區成為推動我國社會市場經濟發展的重要組成部分。隨著城鄉設施建設逐步完善，越來越多的公民開始融入鄉村、感受鄉村、了解鄉村，將鄉村的自然氣息與精神文化作為豐富自身精神文明生活的有機組成部分，鄉村旅游產業進而成為推動鄉村經濟發展的中堅力量。根據相關調查顯示，鄉村農業依舊占據鄉村產業的主體地位，健康的綠色有機農副產品逐漸得到社會大眾肯定的同時將鄉村旅游與農業生產相融合，農業生產的基礎上建構休閑旅游和觀光旅游，它能夠有效地幫助農民改善生活和生產環境，提升社會大眾參與農業旅游與生態旅游的積極性，進而構建出更好、更美的鄉村產業環境，使農民發展得更好，使鄉村發展得更快，使農民的腰包更鼓。在宏觀層面上，鄉村旅游是鄉村產業取得快速發展的重要產業，它能夠有效地推動生態環境與鄉村文化的快速發展，它還能在推動鄉村居民及相關主管部門優化村容村貌，構建和諧、美麗的鄉村環境方面起到積極的作用。將鄉村旅游融入到農業發展及其他產業的建設中，能夠極大地提升鄉村經濟的發展質量和效率，促進美麗鄉村的建設進程。

(二)鄉村產業發展的主要劣勢

缺乏統一規劃是我國鄉村產業快速發展的基本阻礙，即在工程建設中沒有重視鄉村特色和自然資源的保護，導致鄉村原有的生態環境、人文環境遭到破壞，進而違背了鄉村產業建設的初衷。鄉村開發者或建設者盲目追求經濟收益，輕視可持續發展的重要，缺乏環境與文化保護意識，致使鄉村產業發展規劃難以得到優勢落實，不合理的規劃體系，使鄉村建設及其產業發展受到制約和影響。根據理論研究能夠發現，鄉村產業發展及鄉村建設應以人為本，將鄉村居民的切身利益作為產業發展的核心組成部分，同時做好協調工作，促進鄉村建設。然而在實際的開發與建設過程中，開發者沒有為鄉村居民提供相應的補助，致使農民出現抵觸情緒，難以按照規劃內容開展建設工作。此外鄉村居民的教育程度低、服務意識差、衛生習慣弱，也是影響鄉村產業快速發展的重要因素。在實際的建設與發展的過程中，應集中力量做好培訓工作，提升鄉村居民的文化程度與服務意識，加快鄉村產業的建設與發展進程。

(三)鄉村產業發展所存在的問題

現階段，我國鄉村產業已經取得日漸廣闊的發展成效，統籌鄉村產業的建設趨勢及發展特征，以旅游產業為核心的鄉村產業逐漸萌芽，但仍有大量制約鄉村產業建設和發展的因素存在。在鄉村旅游層面，具體存在以下四個問題：首先用地不合理。在城鎮化建設取得突出成效的背景下，生態農業、旅游業、建筑業及工業等鄉村產業的快速發展，讓鄉村用地面積日漸縮減，加之鄉村居民對產業發展缺乏足夠的認識，造成土地利用缺乏合理性，嚴重影響到鄉村產業穩定健康的發展。其次旅游項目創新性不足。伴隨旅游產業的持續發展，游客規模得到顯著提升，然而鄉村旅游產品和項目的創新程度相對較低，同質化嚴重，缺乏地域特色和文化特色，無法形成突出的核心競爭力。再次，營銷策劃質量低下。在營銷策劃層面，鄉村產業缺少科學合理的營銷計劃，難以利用大數據技術、信息技術及云計算技術形成科學完善的營銷策劃機制。最后，市場拓展過于狹促，大部分旅游開發商只對當地的城市居民，開發相應的旅游項目和產品，并沒有形成面向全國和國外游客的旅游項目及產品。

二、用地管理所存在的主要問題

(一)利用率有限

在用地管理中，利用率有限，產出率低下，配置不合理等問題較為嚴重，難以有效地滿足鄉村產業發展的需求。譬如鄉村建筑物松散分布，施工占地面積比較龐大，導致部分土地難以得到合理利用和開發，嚴重浪費資源的同時還造成鄉村土地面積緊缺，無法有效地推動鄉村用地管理的健康發展。因此為有效地提升產出率和利用率，就必須加強土地配置管理，總結經驗，實事求是，解放思想，以實際需求為依托，合理地規劃土地的使用與配置。

(二)協調性較差

在土地管理與建設的過程中，將大部分農用土地作為工程用地，既破壞了鄉村土地的土質結構，也對鄉村原有的自然環境及人文環境造成破壞，此外還存在施工企業冒用“使用名頭”，違規擴張建筑用地等問題。這些問題如果得不到有效地解決，將導致鄉村產業的整體規劃和土地使用受到影響。而鄉村產業與土地使用間的差異，將導致產業規劃面積遠遠超過土地使用面積，會極大地影響我國鄉村產業快速發展的質量。在宏觀層面上，土地使用和產業規劃主要由兩個機構負責的，如果兩個機構沒有構建良好的協調交流機制，將導致規劃制定出現矛盾和沖突，進而影響到土地使用的規范性與系統性。

(三)約束力較低

鄉村產業發展規模需要和鄉村人口規模相適應，因此在規劃產業用地的過程中，需要保障用地建設能夠承載鄉村的勞動力人口，以此實現土地利用與居民生活品質的有效銜接。然而在實際的用地管理中，相關政府部門缺乏對農民生活品質及經濟條件的重視，普遍關注區域經濟發展和產業發展狀況，導致土地審批標準放寬，使規劃結構出現“不合理”、“不合規”的發展問題。究其原因在于政府機關對土地開發、使用及管理的約束力有限，難以有效地結合當地農民的發展需求，提升鄉村土地規劃的實效性與有效性。

三、促進鄉村產業健康發展的措施

(一)加強產業用地管理力度

在城鎮化建設的過程中，我國鄉村產業的土地用地面積大幅度減少，出現了鄉村土地浪費嚴重，建筑物松散分布等問題，相關政府部門應在促進產業良好、穩定及快速發展的過程中，加強產業用地的監管力度，以多元化、立體的方式管理和監督產業用地使用情況，提升鄉村環境的保護質量，促進鄉村產業的快速發展進程。

(二)積極優化鄉村產業項目

在鄉村產業發展和建設的過程中，相關政府部門應將旅游產業、生態農業、建筑及工業融入到鄉村建設體系中。以旅游產業為主導，大力開發鄉村旅游資源、經濟資源，促進鄉村產業的快速發展，譬如采摘園、農家樂、生態大棚等。在宏觀層面上，鄉村旅游雖然能夠向著娛樂化、休閑化的趨勢發展，拉動旅游項目的優化與升級，但存在產品單一化、扁平化問題。對此，相關政府部門應大力挖掘鄉村文化、民間文化，結合鄉村特色，構建獨一無二的鄉村旅游項目及產品，結合外地游客及境外游客的發展需求，形成深度拉伸、廣度拓展的旅游經濟發展體系。

(三)構建精細化營銷模式

在發展鄉村產業的工作中，相關政府部門應深入研究經濟發展趨勢，充分了解居民偏好和社會需求，構建精細化鄉村產業營銷模式。伴隨現代科技的快速發展，互聯網逐漸成為國民工作生活及學習的有機組成部分，能夠幫助公眾更快、更好、更合理地通過信息技術獲取消費產品。鄉村產業要想取得快速的發展，就需要將網絡營銷融入到市場營銷層面，通過大數據技術形成精細化的網絡營銷模式，使社會大眾能夠更全面、更有效地獲得鄉村產業發展信息，進而提升產業發展的質量和效率。

(四)大力拓展農村產業市場

雖然我國相關政府部門能夠通過增添新型產業項目的方式，提升鄉村產業的發展質量，然而在產品及項目開發層面上依舊存在以周邊城市為主要發展對象的問題，難以從根本上改變現狀解決問題。對此，相關政府部門需要用分級拓展的方式，拓展產業市場，即通過外企引入、招商引資，豐富產業的客戶結構，提升產業發展的廣度和深度。在這個過程中，相關政府部門需要結合鄉村建設的實際狀況，挖掘自主的項目特色或產品特色，使其形成能夠打動市場、打動消費者的產業品牌，進而為豐富鄉村產業結構、優化鄉村資源配置奠定堅實的基礎。

四、優化用地管理的基本策略及方法

(一)改變用地方式

根據鄉村產業擴張發展所帶來的土地資源緊缺、松散分布及用地不合理等問題，相關政府部門應深入研究傳統工程用地的規律及鄉村土地管理的現狀，及時地改變用地方式，使其向城市型、過渡型、鄉村型土地使用模式轉變，以此提升工程用地的使用質量，解決土地資源浪費問題，優化鄉村土地管理效率。而根據鄉村產業發展的具體情況，相關管理部門應針對住宅私有化及規模化的特點，利用科學合理的規劃方法，在調動農民參與整體開發和土地改造的過程中，提高舊建筑的重建與改造質量，美化鄉村的村容村貌，抑制并控制建筑用地的過度使用和盲目擴張。除此之外，我國相關政府部門應加強理論研究與實踐考察力度，應借鑒城市或西方的用地方式，創新并改革鄉村土地使用模式，使其更契合城鎮化建設的發展需求，推動我國社會市場經濟的快速發展。而在這個過程中，政府部門還需要考慮建筑用地的實際需求及特點，為其提供合理的土地擴張和使用標準，使建筑土地使用更加科學、更加合理。

(二)加強整體規劃

針對鄉村用地管理工作，相關政府部門應重點關注“土地使用的整體規劃”與“產業發展的規劃布局”相協調，提升土地管理的協調性與整體性，促進鄉村產業的建設與發展。而在已經開展鄉村產業構建工作的地區，相關政府機關應在整體規劃的基礎上，優化土地使用體系，提升土地規劃質量。首先，針對較為分散的土地資源，應結合當地經濟情況、鄉村居民的意愿及鄉村環境的保護情況，考慮是否使用鄉村土地，從而保障區域經濟能夠有效地滿足鄉村居民的物質訴求。其次，針對占地面積比較大的地區，相關政府部門應嚴禁開發商及施工企業繼續擴張建筑用地，提升土地的使用質量。而針對還未完全建成的地區，應在當地土地規劃和相關規章制度的要求下，保障土地使用規劃與產業規劃得到有機地融合。最后，要始終保持土地使用的協調性，保障鄉村土地使用不超過土質資源的環境容載和承受能力，以此減少其對糧食產量及農用耕地的影響，提升土地利用的整體質量和效率。

(三)提高執行力度

在農用土地監督與管理的過程中，相關政府部門應在關注區域經濟質量和農村整體發展水平的基礎上，提升農用土地用地的審批標準，規避土地盲目擴張、過度開發等問題發生。首先要構建合理、科學、完善的土地保護標準，根據原有的管理條例，界定土地使用范疇，保護優質土地資源，提升農業土地使用及管理質量。其次，建立與“基礎用地保護”和“優質用地保護”相協調的補償體系，調動鄉村居民積極參與用地保護活動的積極性，促使農用土地保護質量得到提升。再次，構建相對完善的稅收變更機制，對“使用模式變更”的獲利行為，完善行管的保護法規，利用法律工具約束鄉村用地范圍，保障用地的合理使用與均衡發展。在這個過程中，相關政府部門或監督機構，還應制定規范化的用地標準、審批標準及土地管理標準，用制度手段規范開發商的行為，提升土地使用效率。同時在這個過程中應明確鄉村產業發展與土地擴張之間的關系，合理調整現有的規章制度及使用標準，使制度體系更加靈活，更加適應鄉村建設的發展需求。除此之外，監督部門還應構建科學合理的監督機制，形成定期或不定期檢查、評價的監督管理體系，使“鄉村土地使用”得到合理的監督與管理。而在這個過程中，可以引入相應的信息化技術，使信息化能夠有效地應用在土地監督管理工作中，進而在信息化技術的支持與幫助下，提升土地管理的執行力度。

四、結語

鄉村土地管理存在諸多的制約性問題，嚴重影響到鄉村產業健康發展的進程，因此應從鄉村土地管理及鄉村產業發展的角度出發，探尋出科學合理的解決策略，以此推進我國鄉村產業的健康發展，切實實現城鄉一體化發展的目標。