法治政府建設及其推進路徑

李小立

(中共三明市委黨校 法學教研室，福建 三明 365000)

自2004年國務院印發實施的《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“建設法治政府”的目標后，2012年黨的十八大明確提出了要在2020年基本建成法治政府的任務，2014年黨的十八屆四中全會確立了法治政府建設的具體要求，2015年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》細化了法治政府建設的具體措施。這一系列決策部署體現了我國的法治政府建設進程一直處于穩步發展的態勢。然而，我國盡管已經提出了法治政府建設的基本目標和具體舉措，但其內涵至今仍未有明確的官方定義，其價值意義也鮮有表述。此外，我國雖已處于基本建成法治政府的最后階段，但全面建成法治政府仍然任重道遠。因此，本文在分析法治政府內涵和意義的基礎上，揭示法治政府建設所面臨的問題，進而建構相應的推進路徑。

一、法治政府的內涵

現代法治的核心要義是良法善治。[1]當前，法治政府的內涵既包括了傳統政府法制中依“良法”行使職權的內容，同時也對政府的“善治”能力提出了更高的要求，因此法治政府也就發展出有別于傳統理念的新內涵。盡管法治政府尚未有一個明確官方的定義，但究其歷史和實踐，我國對法治政府內涵的認識從時間維度上來看可以分為兩個階段，即以黨的十八屆四中全會為界線。

我國對法治政府的認識最早可以追溯至1978年的依法治國“十六字方針”。這一方針構建了一個行政體系同法治理念相結合的框架，即我國行政機關的職能發揮貫穿于對行政法的制定和實施，并在制度上為行政法賦予了管理的性質，這也使我國行政機關既成為了立法主體，同時是執法主體。這一時期的法治政府的內涵指的是：“行政機關根據管理社會的需要，主動適應和接受一定的行為準則，同時在履行職權時以此為根據。”[2]其精神內涵僅停留在“依法行政”這一概念上。換言之，早期社會各界對“法治政府”的理解實際上是一種對“法制政府”的誤讀。法制政府抑或稱之為政府法制，它所強調的是“規范”和“約束”。所謂規范，就是政府在行使職權時能夠有所依據，選擇較為標準甚至常常略顯刻板的行政執法模式；所謂約束，就是政府必須做到“法無授權不可為”的標準，行政法一方面給予了政府的職權，另一方面也是對政府權力的限制。因此，通俗的說，法制政府是一個按照規則做事的政府，即按照行政組織的法律法規配置各行政機關的行政權力，按照行政程序的法律法規保障行政機關行使職權的邏輯性與合理性，按照行政救濟的法律法規給予行政相對人獲得行政救濟的機會。然而，法制政府發展到當下的法治政府，其內涵已經發生變化，遠非早期人們認知中僅限于對行政權力的約束和限制，超脫了靜態和保守的傳統理念，而是在更深層次上要求政府提供創造性的動態治理和服務。

黨的十八屆四中全會之后，法治政府的內涵得以重構。法治本身就是將法律同治理相結合，從而提高社會治理的效率和科學性的一種狀態。[3]而作為一個復合詞匯，法治政府則是塑造這種社會狀態的責任主體。因此在新時期，法治政府被賦予了新的內涵，不再僅僅強調對政府的“規范”和“約束”，而是主動發揮行政職能，在依法辦事的基礎上，進一步形成多元主體互動、堅守價值觀、程序正義、重服務輕管制的治理模式的政府。所謂的多元主體互動，指的是政府治理方式的開放性，即多元主體能夠有效地參與到治理進程中，從而使政府的治理更為民主和科學。如：黨的十八屆四中全會要求政府在進行重大行政決策時，將公眾參與專家論證作為法定程序。所謂的堅守價值觀，就是指政府的治理模式是立足于本土的，根據中國的具體國情，從實際出發，不照搬西方的治理方式。政府在價值理念上會堅守意識形態陣地，堅持中國共產黨領導，使社會主義法治理念始終處于統治地位。所謂的程序正義，是指行政系統在做出具體行政的各個環節都要合乎規范，而不僅僅限于行為的本身。政府作出具體行政行為之前的“問題的提出、討論、決策、協調、執行”等各個環節可以看作一個整體，傳統法制政府強調的是政府僅需要考慮到做出行為的合法性，而法治政府則應在這一整體的各個環節都注重規范性，這就對政府提出了更高的要求，即在行政系統運轉的最初就要秉持一種法治理念。所謂的重服務輕管制，是以“治理”與“管制”的差異作為出發點，強調政府治理的方式應當是強化對社會公眾服務，而非帶給社會公眾生產生活上的不便。如：黨的十八屆四中全會提出政府行政機關不得在法律之外擴充自身的權利，不得在缺乏法律法規依據的前提下損害社會公眾的合法權益，也不得在法律法規之外增加社會公眾的義務。

二、法治政府建設的意義

“法治政府建設是法治中國建設的關鍵。”[4]從法治政府的內涵來看，筆者認為法治政府建設對推進全面依法治國、保障社會公平正義、弘揚社會主義法治精神、全面深化改革、維護國家利益等方面有著重大的意義。

第一，法治政府建設是推進全面依法治國的重要環節。依法治國是我黨治國的基本方略，而治理國家需要借助國家機關來履行職能，這就要求行政機關嚴格依法行政。盡管法治政府被賦予了更深刻的內涵，但作為國家機關的人民政府，其基本宗旨并沒有發生改變。如果無法建成法治政府，依法治國所囊括的各項大政方針也就無法得到貫徹落實，就更談不上國家治理體系和治理能力的現代化，法治國家和法治社會也將無法實現。

第二，法治政府建設是促進社會公平正義實現的重要保障。法治政府的內涵雖然得到了擴充，但新內涵仍包含傳統內涵中規范和約束政府行政權力的法制內容。行政權力缺少限制和監督必然滋生腐敗，最終導致社會治理水平低下，經濟發展停滯，侵害社會各群體的合法權益。法治政府建設可以有效地將權力關進制度的籠子，對各級行政機關依法限權并依法授權，使行政權力能夠真正用于尊重和保障基本人權、改善人民群眾的福祉、促進經濟的可持續發展。對政府自身來說，限制行政權力有助于盡可能地保障政府機關干部的清正廉潔以及政治環境的清明。在維護社會公平正義的基礎上，也有助于實現國家的長治久安。

第三，法治政府建設是弘揚社會主義法治精神的重要舉措。從法治國家的頂層設計，到法治政府的落實推進，再到法治社會的普遍認同，全面推進依法治國需要各主體之間的相輔相成，需要各主體廣泛而自覺的認同。正如習近平總書記所言：“要在全社會樹立法律權威，使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環境，自覺抵制違法行為，自覺維護法治權威。”[5]如果法治政府建設存在缺位，政府不能依法辦事，人民群眾自然也就缺乏遵紀守法的積極性，那么法治國家的目標只能是空中樓閣。

第四，法治政府建設是全面深化改革的應有之義。全面依法治國與全面深化改革相輔相成、相互促進。[6]全面深化改革涉及的多個方面，都與法治政府的建設息息相關，如：在經濟改革方面，能夠完善產權保護制度，保障公民的財產權，優化營商環境，維護市場經濟的健康發展；在政治改革方面，能夠發揮政府服務職能，增強政府公信力和執行力；在文化改革方面，能夠優化文化監管制度，確定文化作品的審核標準，改善文化創作出版環境；在社會改革方面，能夠加強對社會組織的管理，創新社會治理水平；在生態文明改革方面，能夠完善環境治理的法規，做好生態保護的監管。

第五，法治政府建設是維護我國國家利益的基本要求。法治政府建設“可以增強各級政府工作人員依法行政的能力，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，維護國家利益和公共利益”。[7]對內，法治政府建設有助于促進我國政治、經濟、文化、社會、生態文明等各領域的可持續發展，提高我國硬實力，使國家能夠長治久安，在錯綜復雜的國際環境中有足夠的力量維護國家利益；對外，法治政府建設能提高我國軟實力，尤其在全球治理中提升我國的國際形象，從而維護國家利益。

三、法治政府建設面臨的問題

從目前來看，我國法治政府建設圍繞人、觀念、制度三個方面仍存在以下四個問題：

第一，政府公職人員的執法觀念和執法水平參差不齊。我國地域遼闊且政治經濟發展水平不平衡，政府公職人員的思想認識和素質也參差不齊。在一些發展較為落后的地區，很多政府公職人員缺乏法治觀念，執法過程中重管制而輕服務。盡管近年來行政執法人員利用職權直接侵害公民合法權益的情況已經不多見，但仍存在思想僵化教條的問題，執法觀念仍然停留在“法制”層面，缺乏服務意識。有些政府公職人員為了避免承擔責任，機械化地執行各項政策制度，脫離了政策法規是為人民服務的本意，從而出現懶政現象。另外，政府公職人員執法水平達不到“法治政府”要求的公職人員在“依法”的基礎上“善治”的要求，也影響到治理的質量。同時，在政府職能轉變進程中，提高公職人員素質需要一定的過程，這也影響到法治政府建設的進程。

第二，民眾的法治理念和信仰仍然淡薄。受傳統人治觀念和歷史時期政府公職人員錯誤行使權力的影響，人民群眾形成了錯誤的法治觀念與法治意識，如果人民群眾不能自發認同法治理念和價值，就不會將法律法規作為個人的行為準則。普遍性的漠視法治必然會在社會中衍生各式各樣的潛規則，法律的權威性和政府的公信力將大打折扣，給法治政府的建設帶來巨大的困難。此外，人民群眾法治信仰的缺失也與缺乏政府官方的溝通渠道有一定關系，導致民眾缺少參與法治建設的意愿。正如前文所說，法治政府相對法制政府的一個重要區別就是它具有多元主體的互動性，良法下的善治不僅需要政府主導，同時也需要人民群眾的廣泛參與，從而加強政府治理的科學性與民主性。

第三，行政立法和執法體制改革滯后。如前文所述，法制政府的傳統內涵就包括了政府立法主體和執法主體的身份。盡管當前，我國要建設的法治政府依然具有立法和執法的雙重職能，但其價值追求已被賦予了更為豐富的內涵。法治政府中的立法和執法的結合不再只是為了便于管理，而是提高治理水平和服務水平。這就對政府的立法、執法水平提出了更高的要求。目前，我國行政立法的問題主要是政府立法水平的問題，“立法質量與法治政府的建設要求之間的差距還很明顯，立法工作對行政執法主體存在一定的依賴性，立法與執法之間的有效溝通機制還不健全。”[8]在行政執法方面主要是行政機關的權責歸屬問題，盡管政府信息公開的工作已經推廣，但仍然存在權責清單不細致的問題，導致行政機關重復執法或執法缺失，影響到法治政府的建設。

第四，法治政府建設缺乏指標考核體系。《法治政府建設實施綱要(2015—2020)》確定了法治政府建設的總體目標與主要任務，然而在44項具體措施中，有相當一部分是難以量化的，這就增加了指標體系建構的難度，不便于各地和各級政府的考核。例如，法治政府的治理能力就包括了決策過程中與社會的互動，然而這種互動并非只是設置政務溝通渠道，而是將社會的意見充分吸納進決策之中，并且還要審視這一互動的實際效果。當前，政界和學界雖然提出建立法治政府的考核指標體系，但總體上理論性仍然大于實踐性，一些地區開展的法治政府考核標準過于簡陋，無法真正檢視法治政府建設的水平。

四、法治政府建設的推進路徑

對應前文所述問題，我國法治政府建設具體可以從以下四點進一步推進。

第一，提高政府公職人員的法治素養。具體方法上，一是要提高政府公職人員的準入門檻，將法治理念和法治意識作為公務員考試的一部分。提高準入門檻的方式能夠避免政府公職人員入職培訓“重形式”“走過場”的問題，提高考生的重視程度，使有志成為政府公職人員的考生從一開始就要具備法治理念和法治意識。二是要優化培訓和考核模式，要讓政府公職人員真正達到“學以致用”的效果，就必須把培訓成果落實到實處。要跳脫傳統“培訓班+結業考試”的模式，在實踐中對政府公職人員進行跟蹤考核，甚至可嘗試引入公眾和第三方社會組織進行匿名的考評。

第二，塑造人民群眾的法治信仰。“法治政府建設也強調對民眾法治意識和素養的培育，本身也內含于法治國家和法治社會建設目標之中。”[9]要使人民群眾擁有法治信仰，就必須先讓其認識到法治的價值。一方面，政府應加強法治宣傳，尤其應宣揚依法辦事的群眾能夠高效便捷的獲得政府的服務，而“想歪路，走捷徑”不按規則辦事的群眾就無法達到預期的目標，甚至會面臨法律的制裁。另一方面，政府應盡可能拓展人民群眾參與法治政府建設的渠道。除了進一步優化傳統的聽證、意見箱、市長熱線、互聯網政務服務平臺等被動式政務溝通渠道，還應建立主動式的溝通機制。行政系統各部門應定期參與社會調研，聽取民眾的心聲。政府在提供政務服務后應及時進行電話反饋，聽取群眾的意見，改善政府服務水平。

第三，完善行政立法和執法工作體制。提高行政立法水平的關鍵在于堅持科學立法和民主立法。針對當前行政立法質量不高的問題，各級政府須吸納立法人才進入立法行政部門，加強專業立法隊伍。同時，也要廣泛聽取民意，做好立法調研，盡可能地照顧到廣大人民群眾的期望。缺乏專業的立法人才隊伍和人民群眾的參與，行政立法只會是脫離實際的空中樓閣。針對立法和執法溝通機制不健全的問題，各級政府須打破行政系統內部的屏障，做好權力內部的銜接。行政立法部門立法時應與執法部門做好溝通，充分考慮到立法內容的可行性。針對行政執法權責不清的問題，政府應“進一步推進行政決策、執行、服務、管理與結果等公開”，[10]細化各部門的權責清單，在加強內部監督的同時，自覺接受外部監督。

第四，健全法治政府指標考核體系。當前，我國法治政府建設已確定了總體目標、主要任務、具體措施，在內容上構建指標體系的條件已經成熟，目前的難點還是在于如何量化標準。一個比較現實的解決辦法就是建立多層次跟蹤式的考核指標體系。對于能夠量化的指標，盡可能地做到細致而具體，在考核評分時盡可能體現所考核政府之間的差異化。對于不能量化的指標，可選用主觀性的考核方式。如，通過群眾滿意度的調查問卷、第三方主體明察暗訪評估等方式，綜合社會各群體的主觀因素來確定一個評價，形成評估報告。此外，考核體系不應是一成不變的，而是要與時俱進，隨著全面法治政府建設提出更高的目標，考核指標應當及時豐富內容，確保法治政府建設永葆生機。