刑事案件律師辯護全覆蓋的實現路徑

劉彩云，李守云，俞敏超

(華東政法大學 刑事法學院，上海 200042)

2017年《刑事案件律師辯護全覆蓋試點辦法》(下稱《試點辦法》)出臺，試點工作實施至今雖已取得了較好的成績，但并未達到預期的司法改革效果。為推進這一工作的深入展開和司法改革效果的進一步實現，最高院會同司法部于2019年1月21日發布《關于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》(司發通〔2018〕149號)，提出延長試點期限，擴大試點范圍至全國31個省和新疆生產建設兵團。該舉措無疑又向刑事辯護全覆蓋的目標邁進了一大步。

刑事訴訟的發展史，在很大程度上就是辯護權的擴張史。[1](P89)推進以審判為中心的訴訟制度改革，首要之義便是對辯護權的保障，辯護權得到有力保障已成為衡量司法文明的重要指標。但我國辯護率與法律援助率都處于較為低迷的狀態，因此完善辯護制度，加強刑事案件中律師辯護的全覆蓋工作，對于完善刑事訴訟制度，強化人權保障，推進庭審實質化改革進程，促進司法公正和實現全社會公平正義具有重要意義。

一、刑事案件律師辯護全覆蓋推行的意義

刑事辯護全覆蓋是指，在刑事訴訟過程中能夠得到辯護的被追訴人全覆蓋。與普通法律援助適用于偵查、審查起訴和審判的刑事訴訟全過程不同，刑事案件律師辯護全覆蓋，雖然突破了強制辯護的五種情形的對象范圍，但只是在審判階段為被告人提供法律幫助。當前我國刑事案件被追訴人獲取律師辯護有兩大途徑：委托辯護與指定辯護，前者指被追訴人及其近親屬委托律師辯護，后者指特殊案件或者被追訴人無能力委托辯護時，國家指派法律援助機構為其辯護。指望通過委托辯護的方式實現刑事案件律師辯護全覆蓋顯然是不符合當下國情的，因此必須深入推行法律援助工作的順利進行。

1.是全面落實依法治國的重要舉措

在刑事訴訟中，存在因經濟條件不允許而無能力委托律師為其辯護的情況，這使得“法律面前人人平等”成為空談。完善刑事案件律師辯護全覆蓋制度，保障被追訴人的辯護權，實現其辯護權的平等，是憲法平等原則的應有之義。完善刑事法律辯護制度有利于提高辯護率，保障被追訴人的辯護權，使得被追訴人可以在刑事訴訟過程中平等地享有訴訟權利。刑事法律辯護制度的完善是社會文明、司法公正的重要標志，是實現社會正義，促進社會和諧穩定，以及法治文明進步與發展的有效手段。

2.是庭審實質化改革的必然要求

長期以來，我國刑事訴訟實踐以偵查為中心，以懲罰犯罪為最終目的，忽略了保障人權的重要性。為了改善該種情況，提升我國法治形象、維護當事人合法權益，庭審實質化改革“應運而生”。以庭審為中心，不僅具有形式上的嚴肅性，也是對被告人程序性權利的保障。而在司法實踐中，控辯雙發實力懸殊，被告人往往專業能力有限，很難與強大的國家機器進行對抗，因此權利也很難得到保障。如果沒有律師有效參與，很容易出現權利被踐踏的情況，發生冤假錯案。強化律師辯護權，有利于控辯雙方平等對抗，以免庭審流于形式。辯護律師的參與能夠有效幫助被追訴人行使辯護權，使其與作為公訴方的檢察院平等對抗，促進司法公正，有利于社會的長期穩定。

3.順應國際司法潮流

刑事法律援助制度是世界各國普遍采用的司法救濟方法，聯合國倡導各國完善刑事法律援助制度，并作出了要求保障被追訴人合法權益的規定。1988年12月9日聯合國大會批準了《保護所有遭受任何形式拘留或者監禁的人的原則》，規定被拘留的人應有權獲得法律顧問的協助，有權與法律顧問聯絡和協商；1990年第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過了《關于律師作用的基本原則》，提出“所有的人都有權請求由其選擇的一名律師協助保護和確立其權利并在刑事訴訟的各個階段為其辯護”。可見，刑事案件律師辯護制度是國際司法的主流要求。

二、《試點辦法》的制度創新

1.實現審判階段刑事法律援助全覆蓋

《試點辦法》第2條取消了指定辯護的法定案件要求，將指定辯護的適用情形擴大至所有依普通程序審理的案件，同時明確適用簡易程序、速裁程序審理的案件可以得到值班律師的法律幫助。依據案件的難易程度、程序的復雜程度、社會影響力大小等考量因素，對適用普通程序與簡易、速裁程序審理的案件分別創建了兩種制度，即法律援助和辯護制度。上述制度的推出不但使得被告人獲得法律援助的權利得到有效保障，確保了法律的公平公正，同時還使得業界資源得到了很好的優化，分配更加合理，有效緩解了一直以來存在的法律援助需求量大與律師數量少之間的矛盾。

2.細化程序性制裁措施

基于我國《刑事訴訟法》第二百三十八條第(三)項內容可知，若一審法院直接剝奪，亦或是限制當事人的法定訴訟權，從而可能對審判結果造成影響的，二審法院有權撤銷原判，重新審理案件。而在《試點辦法》中對上述規定又進行了細化，納入了下述情形：一審法院沒有履行到通知辯護職責，造成被告人沒有得到律師辯護的。此舉含義重大：一方面，承認了在刑事審判階段取得法律援助辯護是一切被告人的法定訴訟權利，法院有義務確保被告人的這項權利；另一方面，在以發回重審率作為考核法官工作業績的一項重要指標的當下，這種準則的設置必然會有力促使法官將幫助被告人實現辯護權利的責任落到實處。

3.多方位保障辯護律師執業權利

《試點辦法》全方位細化了辯護律師的執業權利。第一，以羅列的方法從總體上確認了律師的執業權利和法官的程序性告知事項，使辯護律師的權利愈加明晰；第二，通過設置閱卷方法、費用規范等程序，多角度詳細規定了律師的閱卷權，同時確切指出若出現案卷材料存在漏洞、資料匱缺等問題時，法院務必在最短的時間內進行核查及補充，有效回應了司法實務中出現的案卷不完整、不清晰等問題，從實質上保障了律師的閱卷權；第三，極大地提高了律師辯護意見的權重，如針對辯護律師所提出的意見，法院若不采納，或是駁回，務必給出正當理由。

4.多維度推動刑事法律援助制度的展開

首先，《試點辦法》對法律援助經費問題提出了多重解決路徑，如建立多層次經費保障機制、開展政府購買法律援助服務、由受援人承擔一部分費用等模式，豐富了法律援助經費的來源；其次，《試點辦法》提出由司法行政機關和律師協會統籌調配律師資源，并建議有條件的地方可以建立刑事辯護律師庫，優化整合律師資源，以此來保障人員不足地區的法律援助工作順利開展；最后，《試點辦法》還針對如何提高律師參與法律援助工作的積極性，提出將其作為職稱評定的參考指標，對表現優異的辯護律師進行表彰等措施。

三、《試點辦法》實施的現實障礙

1.律師資源地區分布不均衡

據統計，到2019年底我國現有執業律師47.3萬人，[2]律師資源可以說并不是非常匱乏，然而卻存在分布不均的現象。各地區律師人數超過3萬人的省(市)有4個(北京、廣東、江蘇、山東)，這些地區主要分布于東部沿海地區，中西部地區律師資源仍十分稀缺。中西部地區雖然經濟發展水平低于東部地區，從表面上看對律師的需求量較少，但很多被告人都沒有能力負擔律師費，同時由于文化教育落后，大部分被告人都沒有能力進行有效的自我辯護，故從實質上看中西部地區對法律援助律師的需求量反而較大。在推行刑事案件律師辯護全覆蓋的當下，要求所有適用普通程序審理的案件都應當指派律師提供辯護，這大大加重了中西部地區法律援助工作的壓力，律師資源分布不平衡與法律援助案件需求量大之間的矛盾容易被進一步激化。這一問題如不有效解決，可以預見的是將會嚴重制約刑事案件律師辯護全覆蓋制度的推行。

2.刑事辯護律師執業環境較差，辯護質量難以保障

囿于律師辯護權利的不足以及律師業務水平的限制，我國刑事辯護質量有待提高。而刑事辯護律師執業上的困境在全覆蓋的要求之下，數量尚且難以保證，質量更會大打折扣。不能因為推行全覆蓋而降低對辯護質量的要求，這是共識。但是在《試點辦法》中，并未就辯護質量的保障作出相關規定，并且一直以來，由于經濟發展水平和法治水平的局限，我國的律師辯護力度和質量都較為薄弱，刑辯律師往往還面臨著較高的執業危險問題。據統計，1996年至今，刑辯律師由于執業原因而遭到刑事指控的數目多達數百人，[3]因此保障刑事案件律師辯護的質量也是應當同步解決的問題。

3.法律援助經費保障不足

刑事案件律師辯護要實現全覆蓋，關鍵在于增加法律援助范圍，因此，資金的投入必然會加大。法律援助的經費來源主要依賴財政支持，全國已有超過90%的地方將法律援助業務經費納入財政預算，24個省(區、市)設立了省級法律援助專項資金。2017年全國法律援助經費總額達到23.5億元，增長11.3%，[4]約占全國財政總收入的0.0136%，有時可能會更低；而對比法治發達國家和地區的1%～0.1%，我國差距仍很大。《試點辦法》中也提出“探索實行由法律援助受援人分擔部分法律援助費用”，但這一做法會加重受援人的負擔，激發反抗情緒，有課加義務的嫌疑。因此，還是應當將解決方法集中在財政支付，以及合理使用、分配經費上。

四、刑事案件律師辯護全覆蓋的完善途徑

1.建立多元主體的法律援助模式

刑事案件律師辯護全覆蓋的實現，先要保障律師的數量滿足現實需求。當前律師數量仍然存在較大缺口，必須通過建立多元主體的模式，才能滿足全覆蓋下的現實需求。首先，建議有條件的地方開展政府購買法律援助服務模式。政府購買法律援助服務模式，指由法律援助管理機構和律師事務所訂立有關法援服務的承包合同，明確法律援助機構向該律所每年支付的經費和該律所每年應提供的法律援助服務。如湖南省婁底市婁星區司法局出臺的《婁星區政府購買法律援助服務實施細則》規定，婁星區司法局作為法律援助服務的購買主體，對轄區內法律援助案件辦理、律師值班等服務實行政府采購。同時，該細則也明確了承包條件和購買方式、程序，并規定承包主體應具備提供法律援助服務的資質和能力，具有良好的社會和商業信譽。[5]通過政府購買服務，法律援助專項經費得到保障，將更好地維護困難群眾的合法權益，進一步提升法律援助的服務水平和質量，推進我國法律援助工作健康發展。

其次，探索實行公設律師法律援助模式。公設律師法律援助模式是指將部分律師以國家公職人員的身份納入國家體制內，由其專門從事法律援助工作。從域外經驗來看，公設律師模式的應用較為廣泛，美國、瑞典、丹麥、加拿大的愛德華王子島、紐芬蘭省等國家和地區都采用這種模式。[6]公設律師法律援助模式可以有效解決當下法律援助制度中律師數量較少與經費不足問題，并且將法律援助律師以公務員的身份納入國家體制內亦是國家承擔刑事辯護法律援助義務最直接的體現。

最后，值班律師制度對推動刑事案件辯護律師全覆蓋有重要作用。為配合制度的推行，就要針對性地解決值班律師面臨的問題，充分發揮值班律師的作用，既要明確值班律師的辯護人身份，又要對值班律師的訴訟權利進行充分的保障。除閱卷權外，代為申訴控告、申請調查證據等訴訟權利也需要充分的保障，不因值班律師與辯護律師之分而使權利有所減損，也可以有條件地嘗試值班律師出庭為被告人進行辯護。[7]

2.探索建立案件及律師的分級分類制度

案件的辯護質量取決于律師的辯護水平，案件有難易之分，因此相對應地對有限的律師資源進行分配，對于提高案件質量至關重要。從司法部發布的《辦理法律援助案件程序規定》第21條中可見，法律援助機構對于律師指派并非隨機，而是要考慮諸多因素，而其中的資質及專業特長應當作為重點考量因素，一般也通過執業年限這個可衡量的指標來區分。分級與分類的概念不同，分級是指對律師按照一定的標準進行評價并確定不同的職稱，一般是以律師的執業能力作為標準。而律師的分類是按照律師工作的性質和特點進行歸類，如分為訴訟律師與非訴律師、專職律師與兼職律師、社會律師與公職律師、公司律師等。[8]而在刑事案件辯護律師全覆蓋中，為提高律師辦理案件的質量，主要是進行律師的分級執業嘗試。

具體而言，對于律師的分級標準，盡管執業年限是最容易量化的指標，但是并不能完全反映律師的執業能力，可以將律師辦理過的案件數量及案件類型等也納入衡量指標范圍，對律師進行初步的分級；并且可以將考核的結果納入分級的指標范圍，各指標的具體權重可以調整，形成動態的評價體系。將律師進行分級之后，簡單的案件由年輕的新律師承擔，較為疑難、復雜的案件由經驗豐富的律師承擔。這種方式不僅能提高法律援助的整體質量，并且對增強律師職業的自豪感和榮譽感也有重要作用。[9]

3.建立案件辯護質效監督考核機制

辯護的質量除了依賴律師本身的專業水平之外，對于具體案件辯護質效的評價考核也至關重要。從縱向來說，評價考核的時間應當貫穿案件辦理的全程，在法律援助的過程中及時進行監督、反饋、處理；從橫向來說，監督考核的主體應當包括當事人、同行專家、法律援助機構和司法機關。首先，當事人對法律援助的質量可以進行評價，并向法律援助律師的管理機構反映。律師本身也應當對援助的進展以及具體情況進行定期匯報。其次，荷蘭和我國香港地區都設立有法律援助監督員制度，對個案中的律師進行監督，也有針對違紀律師進行處分懲處的權力，以此來保障法律援助制度的質量。我國可以嘗試在法律援助機構內設立監督員制度，監督員可以通過了解案件進展、出庭旁聽案件審理情況等方式對律師援助情況進行監督。[10]最后，司法機關對于訴訟過程中發現的辯護律師違法違紀行為，應當及時向司法行政機關、律師協會反映，如有相關證據可一并移交。

對于法律援助的質量評價，可以充分借鑒杭州市的經驗。杭州市2017年被司法部確定為全國唯一的案件質量管理體系試點地區，通過多年的實踐和思考，形成了“五位一體”的案件質量監管系統。杭州智能法律援助質量控制系統會自動生成一個客觀、全面的案件綜合“成績單”，并及時送達到每位辦案律師，讓辦案律師及時掌握自己所辦案件的等次和存在的問題，以便其在今后辦理法律援助案件時能有針對性地改進和提高。[11]盡管在其他地區推行會受到現實條件的制約，但對于案件質量評估的基本方式和思路是值得借鑒的，可以逐步開展，實現法律援助案件質量評估的全覆蓋。

4.調整資金分配及補貼標準

要實現法律援助工作的經費保障，一是政府加大財政支持。結合我國當前的綜合國力，國家仍然有進一步增加刑事法律援助財政支持的空間和能力。[12]財政部應當增加中央補助地方法律援助辦案專款，并指導各地積極爭取財政支持，提高省級專項資金投入，同時注重多渠道籌集法律援助資金。二是建立合理的辦案補貼標準，規范辦案補貼計算辦法，結合案件難易程度、審理周期、案件質量評估結果等確定案件的補貼。三是統籌全國，加大對經濟欠發達地區的經費支持。將法律援助經費納入當地財政預算的做法，會由于社會經濟發展水平的不平衡、不充分，對于邊遠貧困地區不利，因此這些區域更需要由中央財政來進行統籌協調，將更多的資源向這些地區傾斜。[13]四是要對經費的使用進行監督管理，及時檢查監督，確保經費使用的合理合法。