航電樞紐項目PPP模式政策探討

（交通運輸部規劃研究院，北京 100028）

0 引言

航電樞紐是以航運開發為主的渠化樞紐工程，同時具有一定發電收益，是我國中西部地區一類十分重要的航道建設項目，以往主要由政府和國有水運建設投資公司負責投資建設和運營。隨著我國投資體制改革深入推進，各地水運建設投資公司面臨商業化轉型壓力，其投入方式、回報要求、運行機制面臨重新審視，投資能力受到較大制約。利用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership,PPP） 模式吸引社會資本參與，推進部分航電樞紐項目，符合國家政策方向，也具有較強的可操作性，對加快中西部內河水運建設具有重要現實意義，已有部分地區開始嘗試，但尚未大范圍應用。

當前，我國水運行業PPP 模式研究處于起步階段，具體到內河水運領域的研究成果尚不豐富。劉金鑫等[1]歸納整理了近年來水運建設項目運用PPP 模式的案例，總結了建設、運營過程中的主要問題，包括政府兜底、風險防控不足等，并基于上述問題提出了完善建議。劉中興[2]基于日照某港口建設項目應用PPP 模式的實例，從政府扶持、制度建立、項目運作三方面探討了優化應用的路徑。宋亮等[3]以山東水運建設為例，分析了現有投融資模式與內河水運建設資金需求的矛盾，在此基礎上探討了內河水運建設項目應用PPP模式的可行性。吳必南等[4]結合航電樞紐項目的經濟特性分析了投融資中存在的問題，從資本投入政策、財政政策和法規制度等方面提出了政策建議。總體上看，盡管部分省份已在航電樞紐建設項目中探索應用PPP 模式，但現狀操作適用流程與基本建設管理程序的銜接尚無成熟經驗，尤其缺少針對航電樞紐項目應用PPP 模式的深入研究。

本文在以往相關研究工作的基礎上，按照PPP 領域有關政策要求，結合航電樞紐項目技術經濟特點，分析提出了新建、改擴建項目的具體運作模式，從充分發揮資金引導作用和創新出資模式等角度提出政府投資的政策建議，并對配套土地、上網電價、社會資本退出機制提出完善路徑，以期為航電樞紐項目應用PPP模式提供參考。

1 航電樞紐的特點及投融資現狀

1.1 航電樞紐的特點

航電樞紐是內河航道的重要組成部分，一般位于規劃的國家高等級航道或區域性重要航道沿線，其主要功能是渠化航道、發展水運事業，屬于航運公共基礎設施[5]。與水利水電樞紐不同，航電樞紐在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運行調度等環節，都必須優先考慮航運需要，保障航運高效暢通[6]。

航電樞紐一般位于低山丘陵地區，發電水頭低、單位千瓦投資大，兩岸人口密集，庫區防護投入大，且在壩址選擇、水位銜接、樞紐總體布置、施工通航方案、建成后運行調度等環節，都必須優先考慮航運需要，保障航運高效暢通，相比水電樞紐而言財務效益較差，為保障項目正常運行，其資本金比例明顯高于水電樞紐（見表1），大部分在40%以上。

表1 航電樞紐和水電樞紐資本金比例情況

1.2 航電樞紐的投融資現狀

目前，各省市航電樞紐建設管理體制不盡相同，具體項目投融資模式也各有特色，但總體上共性大于個性，可概括為“政府投資+企業運作+市場融資”，有的也吸收了社會資本參與投資和建設，具有以下主要特點：

（1）政府投資是資本金主要來源，且大部分由省級交通（港航）投資公司運作。除貴州、重慶個別項目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國家高等級航道，交通運輸部按投資的一定比例給予資金支持，省政府安排一定交通建設資金投入，部分航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項目資本金的主要來源。除松花江大頂子山樞紐等少數項目外，大部分省（自治區、直轄市）成立省屬港航建設投資公司，具體負責航電樞紐項目投資、建設和運營。

（2）部分項目引入了水電企業等社會投資，又可分為交通控股、參股兩種方式。已建和在建航電樞紐項目，大部分為交通（港航）企業獨資，部分項目引入了其他企業投資。有的項目由交通部門控股，水電企業參股，如岷江犍為樞紐由交通部門控股51%、中電建和華電四川公司各持股20%。也有少量項目由水利水電公司控股、交通部門參股，如嘉陵江青居樞紐由華能集團控股55%、交通部門參股35%。

（3）多元化市場融資，主要依靠本項目收入還貸。航電樞紐項目投資額較大，建成后具有穩定的現金流入。各地區在航電樞紐建設過程中均大量利用世界銀行、國內政策性銀行、商業銀行等機構貸款。有的還進一步拓展了企業債券、信托基金等融資渠道。但與國家叫停的地方政府融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還債務的項目不同，航電樞紐主要依靠本項目收入還貸。

2 項目運作模式選擇

2.1 有關政策的基本要求

國家發展改革委和財政部出臺了大量PPP 相關政策，包括指導性文件、操作指南，與交通、水利等部門聯合發布的相關意見等，但尚無專門針對內河水運的具體政策。根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724 號）[7]，政府和社會資本合作（PPP）模式是指“政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系”，并將適用PPP 模式的項目分為經營性、準經營性和非經營性三種類型（見表2）。

表2 PPP具體方式和要求

2.2 分類確定具體運作模式

航電樞紐項目建成運行后擁有發電收益，具有一定的可經營性，但如果完全市場化運作，由于財務效益較差，難以吸引社會資本投入，屬于比較典型的準經營性項目。建議新建航電樞紐項目可采用建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）、建設-擁有-運營（Build-Own-Operate,BOO）等模式推進，采取政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施。對于現有樞紐改造項目，可采用改造-運營-移交（Retrofit-Operate-Transfer,ROT）、改造-擁有-運營（Retrofit-Own-Operate,ROO）等模式推進。對于政府已投資建成的航電樞紐，可向社會資本轉讓部分股權，盤活存量資產，用于其他水運建設項目。值得注意的是：通航建筑物是航電樞紐最核心的公益性資產，無論采取何種投融資模式，樞紐建成運行一定期限后，應將通航設施資產移交政府部門。

3 政府支持路徑分析

3.1 創新出資模式

航電樞紐雖然具有一定發電收益，但不能覆蓋成本。社會資本投資航電樞紐項目，如果缺少政府支持，無法實現合理回報。引入PPP 模式，雖然能夠起到拓寬資金渠道的效果，但并不意味著政府放棄投入責任，要防止少數地區對PPP 產生認識誤區，主要寄希望于社會資本，而放棄政府投入的職責。關鍵是按照PPP 模式要求，創新政府資金支持的方式。

一是以社會資本控股為主。目前，除貴州、重慶個別項目外，已建和在建航電樞紐絕大部分位于國家高等級航道，交通運輸部按投資的一定比例給予資金支持，省（自治區、直轄市）政府安排一定交通建設資金投入，部分地區航電樞紐所在地市也投入一定資金，是項目資本金的主要來源。以四川嘉陵江和江西贛江的開發為例（見表3），政府資金大多通過投融資平臺控股、參股建設項目，但以控股項目居多。按照建設項目應用PPP 模式的發展趨勢，可更多鼓勵社會資本全資或控股，地方政府參股，以較少的資本金吸引社會資金，更好地發揮政府資金的引導作用。

表3 部分航電樞紐投資主體

二是探索特殊股權安排措施。為確保內河水運項目應用PPP 模式的公共服務質量，同時盡可能提高其對社會資本的吸引力，地方可積極探索引入特殊股權制度。例如，對于政府投入形成的純公益性資產（如船閘），可作為特殊股權，原則上不參與經營性收入分配，或政府持有“金股”，不干涉日常運營，不要求收益分紅權，但在某些特殊事項上享有否決權。

三是拓展PPP 基金等支持方式。根據國家有關政策，各地區已紛紛設立PPP 發展基金，由政府、銀行、保險、信托等金融機構共同出資，為應用PPP 模式的大型項目提供股權、債券等多種形式資金支持，有條件的航電樞紐項目可以爭取。此外，內河水運建設任務繁重，航電樞紐項目較多的地區，也可嘗試創立主要用于內河水運建設的PPP子基金。

3.2 配套土地政策

一是多種方式供應建設用地。項目用地的出讓方式將直接影響該項目的投資收益。根據有關法律法規要求，對應用PPP 模式的項目用地可以采取以下方式來降低土地獲得成本：（1）將土地直接劃撥給項目公司的方式；（2）通過內部移交方式（土地作為國有資本作價入股，再通過股權協議重新對土地權屬進行分配）來降低項目公司獲得土地的成本；（3）通過國有出資人代表將土地出租給項目的方式。條件允許時，可對部分應用PPP 模式的航電樞紐項目用地采取劃撥方式或通過內部移交的方式。對于需要招拍掛程序供地的，可以研究適當返還土地出讓金的可行性。

二是適當配置土地作為經營性資源。與土地資源捆綁開發，通過“以豐補欠”實現項目的整體資金平衡和風險控制，是非經營性項目實施PPP 的關鍵。如《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國辦發〔2013〕33 號）[8]和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）[9]分別針對鐵路建設項目和城市軌道交通項目的沿線土地開發和地鐵上蓋物業開發的捆綁開發問題做了規定。通過開發鐵路用地及站場毗鄰區域土地、物業、商業、廣告等資源提高收益。對于流經城市，與城市景觀、物流園區或產業園區緊密結合的航電樞紐項目，可實施與周邊地產的捆綁開發，解決部分可行性缺口。與土地資源的捆綁開發需要對項目組合的合理性和可行性進行充分論證[10]，盡可能通過對交易方案的合理設計，實現項目收益對投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

3.3 完善電價政策

一是配合競價上網改革，完善上下游電站補償機制。航電樞紐較多的省份一般都是水電大省，上網電價往往參照水電上網標桿電價。《國家發展改革委關于完善水電上網電價形成機制的通知》（發改價格〔2014〕61 號）[11]提出“鼓勵通過競爭方式確定水電價格。創造條件逐步實行由市場競爭形成電價的機制。具備條件的地區可探索通過招投標等競爭方式確定水電項目業主和上網電價”“逐步統一流域梯級水電站上網電價。對同一投資主體在同一流域開發的梯級水電站實行統一的省內上網電價；對不同投資主體在同一流域開發的梯級水電站，在完善上下游電站補償機制基礎上，逐步實行統一的省內上網電價”。政策制定過程中，要充分考慮航電樞紐水頭較低、發電效益較差、通航要求更高，具有公益性的特點，給予適當補償[12]。

二是研究采取上網電價“船閘投資加成加價”政策。《航道法》雖然就通航建筑物建設責任提出了明確要求，但其資金保障問題仍未解決，成為制約現實發展的重要瓶頸。初步了解，部分地區曾提出按“船閘投資加成加價原則”[13]，在徑流式水電站標桿上網電價基礎上，核定航電樞紐上網電價的政策思路。該項政策充分體現了統籌開發水資源的原則，為從根本上保障通航建筑物建設資金來源提供了較為可行的思路，值得借鑒（見表4）。

表4 國內出臺航電樞紐上網電價的相關規定

3.4 明確退出機制

社會資本退出內河水運的方式主要有以下兩種：（1）通過股權運作方式實現社會資本的退出；（2）特許經營期滿按期退出[14]。對于航電樞紐項目PPP 模式，客觀上將以第二種方式為主，同時盡可能為社會資本創造通過第一種方式退出的條件。以贛江井岡山航電樞紐為例，項目總投資約42 億元，其中資本金占53.53%，由省港投集團和社會資本共同設立項目公司，其中省港投集團占股49%，社會資本方占股51%，收益主要來源于樞紐發電收入。在合作協議階段，對退出機制進行了明確約定，約定在項目合作期限（15年含建設期）滿后，按照合作協議約定將項目移交給省港投集團。具體到航電樞紐項目設置退出機制時，要始終堅持優先保障公共利益，無論是社會資本的正常退出還是意外退出，政府均需要有一整套完整的運行機制，在合同中對不同情況進行明確約定，以確保服務功能的正常發揮；其次，要維護社會資本的合理權益，綜合考慮“全過程”運行中可能存在的問題，明確社會投資者應當獲得的合理投資回報。具體操作過程中，應注意以下問題：

一是建立系統的項目移交機制。一方面，合同中應明確期滿移交的形式、移交內容和移交標準；另一方面，在合作期滿截止期限前一段時間內，應嚴格執行清產核資、資產處理等工作，并明確項目具體的建設與運行后續方案，在此基礎上才允許社會資本退出。具體的移交方式、移交內容可根據實際情況調整。

二是鼓勵社會資本通過產權、股權交易市場等資本運作平臺實現退出，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

三是充分利用市場監管手段，及時發現項目運行中的各種問題，當社會資本方嚴重違約時，政府方有權隨時介入或終止合作協議，所發生的相關費用由社會資本方承擔。

4 結語

航電樞紐是提升內河航道通航等級、實現水資源綜合利用、支撐區域經濟社會發展的有效手段。當前，我國除高等級航道外，中西部省市還規劃有大量地區性重要航道，其中相當部分需要新建航電樞紐，或對現有樞紐實施改造[15]。從事權劃分角度看，此類航道主要為地方事權，地方政府資金籌措能力有限，為解決這一問題，本文在現有政策框架下，結合前人的研究，探討了航電樞紐項目應用PPP 模式建設的具體模式選擇、引導政策和配套支持政策，以期為推進航電樞紐有序建設，改善內河航道通航條件發揮作用。同時，本文有關政策的提出未能全面考慮地方相關政策，后續需要根據不同地方政策，對本文提出的政策理論進行完善。