銀行違規將被重罰商業銀行法第三次修改解析

◎ 文 《法人》特約撰稿 閆中方

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一部金融領域大法——1995年施行的《中華人民共和國商業銀行法》迎來第三次修改。2020年10月16日，中國人民銀行發布了《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》（下稱“修改建議稿”），并向全社會公開征求意見。

這是我國商業銀行法于1995年頒布以來的第三次修訂，而與2003年和2015年的兩次修訂相比，此次修訂更為全面。同時，這次修改也是人民銀行在承擔擬訂金融業重大法律法規草案職責后第一次牽頭修改重大法律法規。

與2015年版的商業銀行法對比，修改建議稿條目由95條增至127條，新設或充實了公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出等4個章節。其修訂的主要目的在于健全商業銀行管理框架，加強公司治理以及風險防范，引導銀行業回歸本源、服務實體經濟。

此次修改幅度較大

經過多年來的發展，我國目前形成了以中國人民銀行法、商業銀行法和銀行業監督管理法等為核心的銀行業法律法規體系。其中，商業銀行法是繼中國人民銀行法后的第二部金融大法，是我國金融法律體系框架的重要組成部分。

雖然此前商業銀行法已修訂過兩次，但由于近年來我國銀行業規模不斷壯大，參與主體增多，業務范圍逐步擴展、創新，現行商業銀行法已滯后于商業銀行改革實踐，部分條款不再適應實際需求，立法和監管均需與時俱進。因此，相較此前修訂，此次修改幅度較大，主要變化可歸納為以下幾個方面：

一是擴大適用主體范圍。現行商業銀行法以單一商業銀行為規范對象，而在我國銀行業中目前已有4000多家金融機構，不僅包括商業銀行，還有眾多村鎮銀行、農村信用社以及非銀行金融機構。因此，此次修改建議稿延展了政策適用的主體范圍，把政策性銀行、村鎮銀行、金融租賃、消費金融、汽車金融、財務公司等辦理商業銀行業務的機構均納入適用范圍。

與此同時，修改建議稿還提升了銀行業準入標準，差異化監管機制日益明顯。如提高了不同類型銀行的最低注冊資本，并在設立條件中增加了對股東資質、金融科技和風險管理方面的新要求，并對超過5%的股權轉讓提出審批要求。

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此外，在銀行業準入標準有所提升的基礎上，修改建議稿維持了銀行分業經營的原則，規定商業銀行不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產或非銀行金融機構和企業投資，不允許承銷交易所市場證券。對于區域性銀行（城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等）堅持服務本地的要求，明確未經批準不得跨區域展業。而針對不同類別的銀行，修改建議稿提到，要根據資產負債規模、風險水平、系統重要性等因素，實施全面持續的差異化監管。

二是健全風險處置與退出機制。修改建議稿將現商業銀行法的第七章整合充實為第九章“風險處置與市場退出”，進一步強化了金融風險的防范機制。在結合近年來銀行風險處置經驗的基礎上，進一步明確商業銀行風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等處置和退出機制。對于處在不同風險暴露階段的銀行，采取差異化的風險處置措施。如在早期糾正方面，明確三類情形可采取不同的早期糾正措施；在接管條件方面，明確資產質量持續惡化等6種可以實施接管的條件。

同時，存款保險制度也被納入了修改建議稿，明確了存款保險基金管理機構可以成立過橋商業銀行，階段性收購或者承接被接管商業銀行的全部或者部分業務、資產和負債。該機制從法律框架上提供了金融風險防范、發現和化解制度保障，并為銀行的退出提供法律依據，這意味著中國政府對經營失敗或處于該過程中的銀行提供支持已由法律明確規定。在評估銀行的政府支持時，具有明確的立法和監管規定，將有助于確定政府對商業銀行的支持意愿。

不僅如此，修改建議稿在法律層面還明確了終止凈額結算制度的有效性與可執行性，使商業銀行未來在金融衍生品交易中完成凈額結算有據可循，有利于非違約方提前終止并快速清理相關交易合約，及時鎖定風險敞口，降低系統性風險。

三是強化客戶權益保護。現行商業銀行法僅對存款人保護作出原則性的規定，而修改建議稿新增的第六章“客戶權益保護”，對商業銀行營銷、信息披露、客戶適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規范作出詳細規定。如不得過度放貸和掠奪性放貸，不得提供明顯超出客戶還款能力的授信；不得收集與業務無關的個人信息或者采取不正當方式收集個人信息，不得篡改、倒賣、違法使用個人信息，這些條款將此前保護金融消費者權益的規定提高到了法律高度。

銀行業違法違規成本提高

此次商業銀行法的修訂，是在我國銀行業產品和服務不斷創新、金融風險交叉傳染加劇、外部不確定性因素增多等背景下進行的。目前的修改建議稿加強了金融業存量風險的發現和處置效率，防止商業銀行間風險的傳染擴散，有助于提升金融體系在結構調整和經濟波動時的穩定性。具體來看，修改意見稿的實施可能將對銀行業產生以下影響：

一是中小銀行公司治理機制將獲得優化。近年來，中小銀行股東濫用權力、以不正當手段干預董事會和高級管理層的經營管理、操縱市場、擾亂金融秩序等問題時有發生，如包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行等事件暴露出部分中小銀行公司治理和內控體系存在嚴重問題。因此，修改建議稿對主要股東、控股股東應當依法履行的義務和不得存在的行為進行詳細規定，強調商業銀行的實際控制人不得濫用控制權，損害商業銀行、股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益。累計投票制則主要應用于董事和監事選舉，該機制實施對銀行董事和監事選聘將產生一定影響，能夠在一定程度上維護中小股東權益。

總體而言，從法律層面對商業銀行的公司治理加以規范有助于健全商業銀行的公司治理和內部控制體系、提升商業銀行的管理質量，從而在管理和戰略方面對銀行的主體評級產生積極影響。

二是銀行業違法違規成本提高。修改建議稿加大了對侵犯客戶財產權、違反業務經營原則、違反人民銀行業務規則、直接責任人員、其他人員、騙貸、擅自設立商業銀行和商業銀行工作人員違規等行為的處罰力度，銀行業罰單數量和規模可能呈現上升趨勢。

因此，商業銀行應關注監管機構制定整改承諾辦法，在監管機構作出行政處罰決定前，商業銀行可積極與監管機構就整改事項展開溝通，針對違規經營行為按照監管要求作出相應整改承諾，并嚴格按照整改期限完成整改，爭取減輕、從輕處罰。