住房改革觀念與美國公共住房政策史回思

李 莉

一、主流住房改革觀念與20 世紀(jì)初的新住房改革運(yùn)動(dòng)

美國住房改革運(yùn)動(dòng)始于19 世紀(jì)。當(dāng)時(shí)美國諸多城市的貧民窟現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)關(guān)注，來自大西洋彼岸的城市化與住房改革理論也深刻影響了美國的知識(shí)階層。簡(jiǎn)·亞當(dāng)斯等在芝加哥、巴爾的摩、紐約和圣路易斯等城市深入貧民窟，創(chuàng)辦會(huì)所，開展社區(qū)改良運(yùn)動(dòng)。在費(fèi)城，奧克塔維亞·希爾協(xié)會(huì)利用圖表、照片提醒美國公眾關(guān)注貧民窟的苦難。在紐約，勞倫斯·維勒等推動(dòng)城市住房立法，借鑒荷蘭限利住房的創(chuàng)新模式，引入人類居住需要光、空氣與足夠空間的改革理念。阿爾弗雷德·T.懷特、E.R.L.古爾德等進(jìn)步企業(yè)家、慈善家嘗試在人口密集的城市建設(shè)模范租屋，在人口少、地價(jià)低的郊區(qū)開發(fā)模范公司城鎮(zhèn)。

由此，以伊迪思·伍德、凱瑟琳·鮑爾為代表的新住房改革運(yùn)動(dòng)在美國呼吁并推動(dòng)公共住房政策的實(shí)施，而自19 世紀(jì)形成的主流住房改革觀念卻長(zhǎng)期阻礙著這一以國家直接干預(yù)為特色的聯(lián)邦政府住房政策的發(fā)展。

二、新政時(shí)期住房改革限制公共住房政策

1929 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大量城市人口失業(yè)，因無法按期支付住房按揭貸款而被銀行收回住房，失去了生活的基本保障，這在當(dāng)時(shí)成為全國性的普遍問題。地方政府無力自保，轉(zhuǎn)而要求聯(lián)邦介入和干預(yù)。當(dāng)羅斯福新政大幕拉開，國家干預(yù)以前所未有的態(tài)勢(shì)深入到國家經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，伊迪思·伍德、凱瑟琳·鮑爾等新住房改革運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)者都躍躍欲試。新政也在其后多年間充當(dāng)了美國各種住房改革思潮的試驗(yàn)舞臺(tái)。不過，與新住房改革運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)者的愿望相反，聯(lián)邦政府直接干預(yù)城市住房領(lǐng)域的公共住房政策幾乎成了一場(chǎng)一拖再拖、不斷尋求社會(huì)認(rèn)同卻步履維艱的社會(huì)實(shí)驗(yàn)。

新政時(shí)期住房改革伊始，以國家間接干預(yù)為特色的、針對(duì)中上階層的私人住房開發(fā)的聯(lián)邦政策大行其道。羅斯福政府頒布了《1933 年房主貸款法案》和《1934 年全國住房法》。然而，這些聯(lián)邦住房法規(guī)幾乎都是一脈相承地從調(diào)整住房建設(shè)相關(guān)的金融保險(xiǎn)政策入手，以優(yōu)惠的信貸政策調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投往住房開發(fā)與供應(yīng)領(lǐng)域，以便盡快刺激和復(fù)蘇瀕臨停滯的私人住房市場(chǎng)。這種利用政府間接干預(yù)來規(guī)避傳統(tǒng)私人住房建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)的做法，受到私人房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)界的普遍歡迎。根據(jù)《1934 年全國住房法》新建的美國聯(lián)邦住房署，在其后幾十年間幫助了美國大量勞工階層、中產(chǎn)階級(jí)的家庭實(shí)現(xiàn)了房產(chǎn)自有。而這些曾是凱瑟琳·鮑爾公共住房項(xiàng)目的“勞工、消費(fèi)者以及失業(yè)者”廣泛目標(biāo)群體的重要組成部分。

接著，伊迪思·伍德等人嘗試推動(dòng)的新政早期公共住房項(xiàng)目效果不佳。新政伊始，改革者成功地游說羅斯福政府在《全國產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》中增加公共工程局住房建設(shè)計(jì)劃。進(jìn)步規(guī)劃者羅伯特·科恩負(fù)責(zé)公共工程局下設(shè)的住房分部，向有限紅利公司提供低息貸款建設(shè)可負(fù)擔(dān)的住房。1933 年，費(fèi)城的朱尼亞塔公園住宅區(qū)、圣路易斯的社區(qū)花園小區(qū)和紐約布朗克斯的山坡之家等7 個(gè)項(xiàng)目開工，奧斯卡·斯托羅諾夫、阿爾弗雷德·卡斯特納等著名德裔建筑師參與其中。1934 年，內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)哈羅德·伊克斯授權(quán)公共工程局轉(zhuǎn)向直接住房建設(shè)計(jì)劃，新計(jì)劃最終催生了50 多項(xiàng)新住房開發(fā)項(xiàng)目，包括芝加哥的朱麗亞·拉斯洛普之家、亞特蘭大的特克伍德之家等。

三、二戰(zhàn)后住房改革重點(diǎn)偏離公共住房政策

四、六七十年代的住房改革新理念與公共住房政策轉(zhuǎn)型

余 論

公共住房是一項(xiàng)美國聯(lián)邦政府干預(yù)地方事務(wù)、政府直接干預(yù)城市住房市場(chǎng)，并借助外力讓社會(huì)一部分人獲得經(jīng)濟(jì)生活改善的特殊政策。其政策特點(diǎn)與個(gè)人主義、市場(chǎng)優(yōu)先、維護(hù)地方自治等美國傳統(tǒng)價(jià)值理念之間存在矛盾。所以，公共住房政策從來不乏批評(píng)者與反對(duì)者。反對(duì)者將政府介入住房領(lǐng)域視為是向社會(huì)主義邁進(jìn)，建筑業(yè)認(rèn)為他們能夠在沒有政府介入的情況下解決全國住房問題，一些地方政府擔(dān)憂聯(lián)邦住房供應(yīng)會(huì)侵占其自治權(quán)。因此，1937 年、1949 年和1974 年等主要聯(lián)邦公共住房法出臺(tái)前都遭到了政策反對(duì)者的堅(jiān)決抵制。

一般認(rèn)為，不同于公共住房反對(duì)者對(duì)公共住房政策的抑制和破壞，住房改革者群體在公共住房政策的發(fā)展中起到了主要的推動(dòng)作用。但綜合前文，不難看出美國社會(huì)主流住房改革觀念同樣長(zhǎng)期排斥和限制國家直接干預(yù)模式。與此同時(shí)，住房改革者群體本身是一個(gè)復(fù)雜多變的群體，公共住房政策的實(shí)際支持群體始終在變。典型的例證是凱瑟琳·鮑爾，作為新政時(shí)期積極推動(dòng)美國公共住房政策出臺(tái)的主要改革者之一，卻在1957 年無視租戶對(duì)公共住房的聲援，發(fā)表《公共住房沉悶的僵局》一文，公開批評(píng)公共住房政策，稱其不符合“美國的價(jià)值觀”。①Catherine Bauer,“The Dreary Deadlock of Public Housing”, p.279.《宋史》卷九十六《河渠六》，第2385 頁。她的轉(zhuǎn)變?cè)诤艽蟪潭壬贤苿?dòng)了60 年代以來主流住房改革觀念對(duì)傳統(tǒng)公共住房政策的否定趨勢(shì)。

更進(jìn)一步講，要深刻地理解美國公共住房政策復(fù)雜的歷史變遷，不能簡(jiǎn)單地將房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、開發(fā)商以及財(cái)政、工業(yè)及商業(yè)利益集團(tuán)、保守共和黨派人士等劃歸政策反對(duì)者；將城市勞工階層、移民群體、貧困人口、少數(shù)族裔及婦女群體等劃入政策受惠者；將城市規(guī)劃群體、地方官員、工會(huì)、社會(huì)福利工作者、城市選民集團(tuán)與自由民主黨派人士等歸類于政策支持者。簡(jiǎn)單分類的做法恰恰既忽視了公共住房政策史的復(fù)雜性，也掩蓋了美國社會(huì)主流住房改革觀念長(zhǎng)期排斥與限制國家直接干預(yù)的傾向。而主流住房改革觀念的這一保守傾向恰是美國公共住房政策曲折發(fā)展，傳統(tǒng)公共住房政策退潮，最終向新多元化模式蛻變的重要原因。