以“政通、人通、財通”促進城鄉要素雙向流動

趙春飛

為了解以縣域為重要切入點推進城鄉融合發展體制機制改革的進展情況，國家發改委體改所課題組于7月22—23日前往成都市金堂縣，眉山市彭山區進行調研，期間與政府相關部門召開座談會，實地調研農村（社區）、企業、學校等，通過調研對金堂縣和彭山區城鄉融合的改革進展、經驗做法、存在的問題進行梳理分析，為提出縣域城鄉融合發展體制機制改革思路、目標和重大舉措提供經驗借鑒。

一、縣域城鄉融合改革經驗

近年來，金堂縣和彭山區堅持農業農村優先發展，積極探索城鄉融合發展的具體路徑和實現模式，為全面推進鄉村振興加快農業農村現代化奠定堅實基礎。

（一）深化土地制度改革，高效配置土地資源

一是盤活農村承包土地。落實農村承包土地“三權分置”，為業主頒發《農村土地經營權》，依托兩個平臺（區農村產權流轉交易服務中心、區國有正興農業有限公司），創新推出土地流轉“四步機制”（三級平臺預推——風險審查前置——平臺公開交易——風險應急處理），實現土地高效流轉、風險全程可控，達到“農民流轉有收益、業主投資得效益、政府服務保權益”三方受益效果。

二是盤活農村集體建設土地。創新農業農村發展用地保障機制，在已完成編制鄉村規劃的前提下，通過村莊整治，將農村存量集體建設用地節約利用，采用與業主入股、聯營的方式，以解決發展農村新產業新業態用地難問題，累計盤活280余畝。如公義鎮新橋村，利用村辦企業留下的閑置集體建設用地10畝，作價入股與社會資本合作建設果品集配中心，探索“農戶+專業合作社+村集體”聯農帶農模式，每年村集體將獲得收益10萬元以上，農戶分紅1000元以上。

三是盤活閑置宅基地。借助全國新一輪農村宅基地制度改革，以宅基地“三權分置”為統攬，圍繞明晰權益、使用權流轉、自愿有償退出、集體經營性建設用地入市、抵押貸款、規范管理六大板塊，搭建“1+6+N”制度體系，在新橋村、果園村等5個村試點，積極探索宅改與鄉村振興深度融合的路徑。如在新橋村，依托古堰新橋田園綜合體，結合新橋聚居區、農產品集配中心、產業發展等，探索集體經營性建設用地入市路徑，探索形成“以房換地”為主體多方聯動的宅改模式;在果園村，依托項目發展、產業基礎和鄉村治理經驗，探索盤活閑置宅基地推動產業發展、助力鄉村振興的宅改模式。

（二）優化便民服務體系，推動城鄉公共服務融合

彭山區著眼農村改革中出現的新形勢、新變化，以“公共服務到家門，群眾辦事更舒心”為目標引領，打造農村基層公共服務平臺、建設基層便民服務體系，促進城鄉無差別“全域辦”，推進城鄉公共服務均等化。

一是實現了多元事務“全域辦”。開發“黨務政務服務網絡平臺”，開通手機客戶端（APP）、微信公眾號服務端、現場自助機服務端，實現網上查閱、預約、預審、受理、申請、咨詢、表單下載（填報）、繳費、評價等“一站式”服務。創新“受辦分離集成服務”“審定分離全程網辦”“信用支撐先辦后驗”工作模式，實現“網上辦”基礎上的“一窗通辦”。

二是實現“最多跑一次”。堅持定期梳理、動態管理行政權力和公共服務事項清單，逐條規范、優化審批流程對外公布，實現單個事項辦理只跑一次目標。把分散的部門單項審批組合再造為申請人看得懂、好辦理的“一件事”審批，將“最多跑一次”標準從單項審批提升到“一件事審批”。

三是打造“聊天辦”“代人辦”新模式。在區黨務政務服務網絡平臺開發“代人辦事”模塊，納入194項可在線代辦事項，代辦人成功代辦可獲得1個信用積分，積分達80分及以上可享受申請事項非核心條件容缺受理服務，達100分可開啟“綠色通道”，實現無材料辦理。建立88個村（社區）代辦點，由村（社區）黨支部和300余名網格員組成“保姆式”代辦隊伍進院壩、敲家門，挨家挨戶為群眾提供網上辦事培訓、網上辦事指導。開通網絡“智能導辦”，實現800余項群眾依申請辦理的行政許可和公共服務事項的辦理流程、提交材料逐項固化，開發電子表單系統，實現網絡服務機器人“小彭”通過與群眾聊天獲得相關數據資料，自動填充電子表單內容，自動分發至相關部門辦理，實現群眾在聊天中辦事。

（三）細化人才培育機制，促進農民職業化

一是建立人才引進機制。建立彭山籍在外優秀人才信息庫，建立優秀農民工和農民工黨員信息臺賬，將83名優秀農民工培養為后備干部，35人選拔進入村級班子。加大大學生創業扶持力度，給予大學生創業者1萬元創業補貼、創業擔保貼息貸款和求職補貼。

二是深化制度改革。制定《深化職業農民制度試點工作方案》，配套《職業農民三級人才庫管理辦法》《職業農民認定管理指導細則》等5項實施細則，明確培養基本條件、認定標準、申報手續等基礎程序，制定了《2020年省級財政現代農業發展工程共同財政事權轉移支付資金項目實施方案》，明確了資金用于建立職業農民和家庭農場主輔導員制度、開展規范化管理、養老保險補貼、農產品品牌打造等項目。

三是強化教育培訓。搭建起一套職業農民培育、準入和退出、培訓考核、日常監管等制度框架。舉辦職業農民培訓15期，精心遴選認定職業農民160人，兌現社保補貼資金51萬元，兌現支持學歷提升資金6.1萬元，兌現支持品牌打造資金70萬元，兌現支持標準化生產資金859萬元。

二、縣域城鄉融合發展面臨的突出問題

（一）資金保障、流動機制不完善

一是資金整合存在制度障礙。資金分配的利益壁壘較大，資金渠道來源分散不能形成合力。重慶市政府將市級層面各部門下沉區縣的資金的部分使用權限下放給區縣，區縣可以經由區縣人大通過，對下撥到區縣財政的各部門資金進行統籌。如某縣，縣里統籌部門資金30%作為整合資金，統籌使用，但市級部門、區縣部門對此做法爭議較大。各部門專項資金渠道多，受部門利益至上觀念影響，條塊之間、塊塊之間的矛盾難以協調，整合資金合力遠未達到預期效果。另外，資金整合的范圍不明確，是否違規也難以界定，一旦上級有關部門監督檢查，地方整合財政資金工作將面臨較大的問責壓力。

二是城鄉資金缺乏均衡分布。隨著我國城鄉金融規模的不斷擴大，城鄉金融機構分布更加不均衡，農村金融機構有效供給不足，同時農村資金外流嚴重，對農業農村發展造成負面影響。

（二）推進城鄉基本公共服務均等化任務艱巨

從金堂縣和彭山區的城鄉公共服務建設增量也可以看出，近年來城鄉公共服務均等化的建設取得了一定的成效。城鄉居民在醫療保障、義務教育以及基本養老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉基本公共服務標準差距依然較大，其中教育、衛生發展不均衡是主要短板。一方面，由于農村公共服務基礎較弱，雖然近年來農村基本公共服務建設投入較大，但是整體提高不足，農村人力資源數量和質量依然較差。另一方面，城鄉人口受教育水平、城鄉醫療人力資源配置差距依然較大，不斷影響城鄉教育和衛生事業均衡發展，并最終制約了城鄉基本公共服務均等化程度的提高。

（三）土地指標統籌難

縣里土地整理后備資源嚴重不足。目前，縣里開發整理新增耕地的方式和方向單一，整理力度不大，通過土地整理開發新增耕地的面積還有不足，整理新增的耕地量較少，還沒有形成田、水、路、林、村綜合整治，這與縣里未來實施建設以及其他重大項目建設發展不平衡。另外，鄉、村兩級規劃基礎薄弱，存在擬入市地塊不符合現行規劃的情況，同時入市用地供需難以調和，就地入市存量集體建設用地資源少、碎片多，異地入市耕地占補難以落實。

（四）人才“引、流”機制不活

一是鄉村人才隊伍建設不足。調研發現，鄉村人才服務業態滯后，為鄉村人才發展提供專業化服務機構缺乏，更多是黨政部門推動，服務于鄉村人才的社會專業化服務機構發展相對滯后。鄉村人才創業發展平臺不夠充分，人才孵化平臺還處于摸索階段。鄉村人才與特色農業產業匹配度有待加強，鄉村人才共享機制還不健全，鄉村規劃師和網絡電商等鄉村振興新型人才依然短缺。鄉村人才專項資金支持還不夠，單獨用于鄉村人才隊伍建設的配套資金有限。

二是人才雙向流動未打通。一方面，城鎮化驅使人才資源、人力資源從農村單向流向城市，城市資源集中而形成良性循環，資源越集中越能夠吸引更多資源集聚。而農村地區往往由于缺乏資源而形成惡性循環，越不具備發展條件吸引不來人才，引進了人才也難以留住，發展就越滯緩。另一方面，農村人可以選擇在城鎮買房落戶，但是城里人到農村難以解決住房問題，不能獲得村集體利益共享的權利，不能獲得農村經濟權益，人才雙向流動的機制未建立。

三、健全縣域城鄉融合發展體制機制的主要措施

（一）推進“政通”，構建融合發展政策體系

一是建立健全城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制。建立城鄉教育資源均衡配置機制，加強縣城教育資源補短板，保障農業轉移人口隨遷子女的平等受教育權，實現教育公平;提升城鄉醫療衛生服務水平，改善農村醫療衛生條件，統籌推動縣域醫共體建設，構建優質高效的縣域整合型醫療衛生服務體系;健全城鄉公共文化服務體系，統籌城鄉公共文化資源，建立結對幫扶機制，加強鄉村文化保護利用，鼓勵資源向鄉村傾斜;完善城鄉養老保險參保政策，擴大社保覆蓋面，建立統一的城鄉居民基本醫療保障體系。

二是探索行政服務下沉。在有條件的鄉村開展基層管理服務創新，以城里人能到鄉村生活為標準，充分利用現代化手段和設備，把公共服務和行政審批下放到村（社區），推行一站式、一門式行政綜合服務，通過APP、微信公眾號等便捷辦理，打造新時代便民服務體系。

三是推進宅基地制度改革。依托全國新一輪農村宅基地制度改革試點，堅持農村土地農村用，積極探索農村宅基地“三權分置”有效實行形式，著力保障農民土地承包權、放活宅基地使用權、維護集體收益分配權，讓農民放心進城，讓市民方便下鄉。

（二）推進“人通”，構建引導人才雙向流動政策體系

一是健全農業轉移人口市民化推進機制。進一步完善戶籍制度改革，繼續放寬落戶限制，打通農業轉移人口市民化制度通道。加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵制度，加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度，將“人地錢掛鉤”政策與農村“三權”分置改革相結合，深化農村土地制度改革，打通農村農用地、宅基地和集體經營性建設用地“三塊地”之間的轉化渠道，最大限度盤活農村土地資源，提高農業轉移人口落戶積極性。健全農業轉移人口人力資本提升機制，完善農民工職業教育和繼續教育制度，建立高效統一的勞動力市場，充分發揮政府、企業、社會組織和個人在農業轉移人口人力資本提升中的作用。

二是加大城市人才入鄉保障機制。為了充分調動入鄉人才的積極性，通過制定財政、金融等方面激勵政策，為入鄉創業人才提供融資優惠，建立風險補償機制。通過制定社會保障政策，加強入鄉人才政策保障支持。探索實施“編崗適度分離”的用人模式，支持運用雙向兼職、技術入股、退休返聘、聯合聘用等形式柔性引才用才，積極推進城鄉互聯體發展，完善市級科教文衛人員定期服務鄉村的激勵機制。探索建立農村集體經濟有償準入機制，打通城市人才入鄉分享紅利的渠道，增強人才扎根農村的吸引力。落實新鄉賢住房與辦公交流用房保障政策，解決入鄉創業人才住房問題。關注入鄉人才子女家屬就業等實際困難，給予一定程度上的政策傾斜。

（三）推進“財通”，構建資金統籌管理制度

1、完善制度，整合財政資金

一是加強頂層設計。考慮地方財政的承受能力，對一些政策性項目的支出，要合理確定地方財政配套比例，給地方整合資金留有余地。優化財政轉移支付結構，加大一般性和財力性轉移支付力度，提高縣級調配財力的自主權。

二是建立資金和項目管理機制。下放部分資金整合的自主權，明確建立由政府主導，財政部門組織，各部門在項目規劃和申報、資金撥付等環節積極參與、全程協作配合的管理機制，對財政資金整合工作實現統一規劃和管理，形成良性循環的資金整合機制。出臺更加合理有效的資金整合管理辦法，重點解決責任主體不清晰、問責制度不健全等問題。財政、審計等部門負責監督和跟蹤審計整合資金使用情況，確保資金合理合規有效使用。各項資金主管部門各司其責，對資金進行績效考核與管理，以提高財政資金的使用效益。

2、構建體系，推進農村“兩權”抵押貸款

一是構建順暢的產權交易體系。探索建立區農村產權交易中心收集、發布貸款需求信息，試點銀行擇優匹配放貸的反向競爭機制，實現渠道暢通，供需銜接，貸款高效便捷且成本可控。建成區農村產權流轉交易服務中心，提供農村產權交易信息發布、交易組織、交易鑒證、產權抵押登記等“一站式”服務。

二是構建雙線并行的產權評估體系。堅持評估、評審雙線并行，采取中介機構評估與農村產權價值評審中心評審相結合的方式對所抵押的農村產權進行價值評估。

三是構建農村征信體系。建立覆蓋全區“四類”新型農業經營主體的信用檔案，開展信用戶、信用村、信用鄉（鎮）評定。全力推進金融服務下沉，加強金融法律法規、金融知識、金融產品宣傳，加快農村金融綜合服務站建設，推廣線上交易，減少現金交易，廣泛積累第一手金融數據，進一步完善農村信用體系。

（作者為國家發展改革委體管所副研究員）