發達國家制造業科技創新政策國際比較及我國政策建議

吳楊　段煒　王茜　歐陽一漪

一、發達國家始終支持和保護本國制造業發展

（一）發達國家歷史上運用多種政策支持本國制造業發展

一是關稅保護政策。第一次工業革命時期，英國對外國毛棉織品的進口禁令、對外國工業品高達70%的進口稅率成為其國內制造業發展的有力屏障。19世紀末美國采取同樣路徑趕超英國，如《麥金來關稅法》，使一戰前美國關稅水平提升到49.5%。

二是政府采購和研發補貼。二戰結束后，美國增強對軍工研發投入，通過為初創型科技公司提供貸款擔保等手段支持本國制造業發展。20世紀50年代起，美國國防部以防務合同形式為半導體產業提供了近4000億美元資助。

三是金融支持政策。日本在20世紀50年代至70年代工業化追趕時期實行企業主銀行制度，對本國高新技術產業發展發揮了重要作用。

四是其他政策。日本在20世紀50年代至60年代中期連續將機械裝置為中心的設備使用年限縮短20%、20%、15%。德國上世紀70年代實施“自有資本援助計劃”等政策，出臺《中小企業促進法》，從企業創辦、財稅補貼、協助融資、技術幫助等多個方面扶持中小企業發展。

（二）發達國家當前制造業政策突出支持科技創新

2008年金融危機后，面對新一輪科技革命和產業變革，發達國家紛紛調整其產業發展戰略，開始實施再工業化、制造業回歸政策，2017—2019年，英國、美國、日本、德國先后制定發布了《工業戰略——建設適應于未來的英國》《美國先進制造業領導戰略》《未來投資戰略》《國家工業戰略2030：德國和歐洲工業政策的戰略綱要》，普遍提出重點支持智能制造、人工智能、機器人、增材制造、新材料、生物醫學等戰略性關鍵領域的技術研發和產業化，并推出了增加創新領域投資、提高研發活動稅收抵扣比例、設立中小企業創新貸款試點、成立科技催化基金和政府科技基金等措施。

二、發達國家支持制造業科技創新的主要方式

（一）政府是基礎研究投入主力，大學是研究任務承擔主體

2015年，美國聯邦政府對基礎研究、應用研究和實驗開發三階段資金資助比例分別為44.3%、35.5%和15.7%，聯邦政府在全部基礎研究投入中的占比更是接近60%，政府基礎研究經費主要由國防部、能源部、國家航空航天局、國家科學基金等部門按照各自職能管理，其中投向大學比例超過50%，遠高于對企業、政府機構及非盈利組織的投入。

（二）政府在科技成果轉化應用中發揮關鍵引導作用

美國針對先進制造業提出“國家制造業創新網絡”（NNMI），以促進創新技術向規模化、成本分攤和國內產能轉化。NNMI采取PPP模式，由政府、學術界、工業界三方合作成立制造業創新研究院（IMI）。每家IMI制造業創新中心可獲得聯邦政府7千萬美元到1.2億美元資助，首批接受資助的8家機構資金規模為10億美元，成員1291個。英國2010年政府出資2億多英鎊設立“高價值制造彈射中心”（HVM），采取“政府+企業”模式運營，由英國技術戰略委員會監管，企業建立委員會管理，HVM每年與超過3000家企業開展合作，政府的核心公共資金主要投向基礎設施和設備。

（三）政府以普惠性支持和間接干預推動生產制造

2008年金融危機后10年內，美國共有597項產業補貼政策正式生效實施，為促進制造業回歸，推出大規模減稅法案，大幅降低企業所得稅率和海外利潤匯回稅率，2018年、2019年美國企業所得稅收入分別較2017年下降758億美元和615億美元。日本近年先后出臺了企業先進設備投資減稅政策、中小企業投資減稅政策、先進設備租賃補助措施等。發達國家還通過開展勞動力教育培訓等基礎支持，強化培育產業集群等方式，提升勞動力素質，引導集中研發活動創造知識外溢，促進制造業企業自發整合實現上下游銜接協調。

（四）以政府采購和市場保護等方式發揮作用

一是通過政府采購為新技術創造市場需求。發達國家普遍在新技術投產初期以政府采購作為終端消費承接者。根據《購買美國產品法》，凡用美國聯邦基金購買供政府使用或建設公共工程使用的商品，原則上均應購買美國商品，政府采購曾占美國集成電路產業上世紀五六十年代產出的70%。英特爾、蘋果、微軟等高新技術領軍企業都曾受益于美國政府的長期大量采購。二是設置保護壁壘為本國制造業提供發展空間。發達國家在技術標準、知識產權、綠色環保、不公平競爭等方面設置越來越多的技術性壁壘，以阻止外國企業進入本國市場。如美國“337調查”、歐盟產品環境足跡評價、日本肯定列表制度等。此外，以國家安全為由開展的外國投資審查也被頻繁使用。

（五）廣泛運用政策性金融工具支持制造業技術創新

一是通過政策性金融機構實現支持創新的政策目標。日本政府自2015年起在日本政策投資銀行（以下簡稱DBJ）設立“特別投資計劃”并持續注入資本，DBJ綜合運用投資和信貸工具，大力支持新業態、中小企業技術創新等領域。德國聯邦經濟事務和能源部（BMWi）與德國復興信貸銀行（以下簡稱KfW）2015年合作設立ERP風險投資基金，KfW通過該基金向資本市場提供總額超過6億歐元的風險資本。

二是向政策性金融機構注入大量低成本資金。美國國際開發性金融公司資金主要來源于國會財政撥款，還可參考美國同期國債利率向財政定向發債融資。日本財務省主導的“財政投融資計劃”，將日本國民郵政儲蓄和養老保險金以政府規定的低利率貸給DBJ、國際協力銀行（以下簡稱JBIC）等政策性金融機構，2019財年DBJ來自于財政投融資計劃的借款占其全部借款的比重為54%，JBIC的財政部借款余額占負債比例為51%，當年財政部借款平均利率僅為2.13%。

三是不斷創新政策性金融產品和服務。KfW對認定有發展前景的企業可以全額投資，或對認定的投資方案給予最高2500萬歐元的優惠貸款，對購置生產機械設備等方面的無擔保貸款比例可達50%。KfW還設立了數字化和創新貸款，主要為科技類創業公司提供投融資支持。日本國際協力機構（以下簡稱JICA）設置有以日企參與作為附帶條件的經濟合作伙伴專項貸款，可對項目投資提供全額貸款，無資本金要求。發達國家對政策性金融機構還從立法、資本補充、資金來源、考核、監管等方面給予了差異化制度安排。

三、我國制造業科技創新發展政策現狀、問題和建議

（一）現狀及問題

一是基礎研究投入不足。我國科技創新短板依然突出，重大原創性成果不多、頂尖研究人才和團隊缺乏、世界領先的學科數量偏少，重要原因之一是長期以來基礎研究投入不足、投入體制機制不健全。我國研發經費投入2014年首次突破了2%，而美國從二戰以來就維持在2%以上。過去30年，我國基礎研究累計投入1.67萬億美元，僅為美國的五分之一，目前我國投入總量相當于美國的四分之一，基礎研究經費占研發（以下簡稱R&D）經費比例約6%，遠低于美國（16.9%）、英國（16.9%）、日本（11.9%）、法國（24.4%）等世界科技強國。

二是組織優勢發揮不充分。制造強國戰略規劃力爭建設40家左右制造業創新中心，與美國目前水平基本相當。從實施情況看，我國創新中心建設更多強調“新型創新載體”概念，科研成果轉化方向和方式缺乏可操作性的指引。各地方政府培育建設的制造業創新中心存在一定的功能交叉、規模分散問題，系統性有待加強。我國創新中心多采取“公司+聯盟”形式根據市場需求自主運營，牽頭機構的選擇標準和評估指標不明確，經費投入也低于發達國家。政府組織協調作用仍不足，創新中心難以充分發揮創新成果外溢效應。

三是支持生產制造環節的方式路徑亟待轉變。我國政府產業發展政策更多側重于對產業內特定企業、特定產品、特定技術、特定園區的針對性扶植，政策工具上更多采用目錄指導、市場準入、投資核準（備案）、強制淘汰等方式。在政策實施效果上，補貼政策具有較強的國有企業偏好、大規模偏好、出口偏好，補貼、稅收優惠、低價土地等政策資源往往傾斜性導入特定企業、特定園區。這些舉措具有較強直接干預市場的特點，對遵循產業發展規律和融入國際產業鏈合作與競爭較為不利。

四是政府采購范圍和力度對市場需求拉動作用有限。2003年《政府采購法》實施以來，政府采購規模逐年遞增。2018年我國政府采購規模達到3.59萬億元，較2003年增長近33倍。與發達國家相比，我國政府采購規模和力度仍有較大提升空間。發達國家政府采購規模占國內財政支出比例已經超過30%，我國2018年政府采購規模僅占當年財政支出的10.5%，遠低于發達國家水平。目前，在“以公開招標為主”的采購方式下，公開招標占我國政府采購總量的比例在80%以上，而美國占8%，英國占19%。從采購范圍來看，我國政府采購以清單式管理為主，機電產品國際招標、中央投資項目招標、建設工程招標等分屬不同主管部門，許多項目均不在政府采購范圍內，對需求的引導拉動作用不明顯。

（二）政策建議

一是聚焦重點領域推進科技創新和產業鏈高級化。加大關鍵核心技術攻關力度，聚焦信息、新材料、先進能源、先進制造、現代交通、空天、生物技術、現代農業等領域構建技術優勢。加快發展支持共性技術創新的基礎性軟硬件開發平臺，發展戰略性新興產業，加速互聯網、大數據、人工智能與各產業深度融合。優化產業鏈供應鏈，分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策，打造新興產業鏈，推動傳統產業高端化、智能化、綠色化。

二是加大全社會基礎研究投入力度。加大國家科技研究力量，加快建設國家實驗室和綜合型國家科學中心，強化目標導向類基礎研究，促進基礎研究、應用研究、技術創新融通發展。加大中央財政投入力度，研究設立重點核心技術創新支持基金，優化R&D經費投向結構，加大對重大產業核心技術攻關的支持;鼓勵地方政府設立省市自然科學基金，建設地方實驗室、創新平臺等，增強基礎研究的系統性。繼續完善對企業科研經費稅前加計扣除，增加對國有企業加大基礎研究和科技創新方面的考核要求。

三是在成果應用轉化中充分發揮政府組織優勢。規劃布局可行性較高的藍海產業并發布指引。政府所屬相關機構、企業、大學、科研院所等各類主體共同參與上下游先進技術開發，完善重大科技專項、重點研發計劃的決策和管理機制，建立用戶牽頭、產學研用相結合的攻關機制。加大人才培養力度，推動創新中心與人才教育和培訓部門建立密切聯系，在提升先進制造實力的同時，培養創新人才。

四是制定符合國際規則的產業發展政策。加強與國際規則和話語體系銜接，以提高制造業競爭力、創造良好發展環境為政策目標，進一步完善優化公平競爭市場環境的法律制度體系，加強知識產權保護、創新人才培養、基礎技術研發等方面政策扶持力度，強化普惠性、間接性的支持措施，加強對研發創新等環節支持。

五是完善采購、貿易、投資等市場體系建設。加大制造業科技創新領域政府采購力度，探索實施財政性資金優先采購國產裝備的制度安排，促進國產裝備技術迭代和關鍵技術躍升。積極合理運用貿易救濟政策、競爭政策和出口管制政策，消除對我國產品的不公平競爭優勢。在放寬市場準入、優化營商環境的同時，加強國家安全、技術標準、知識產權、綠色環保、不公平競爭等技術性約束機制建設。

六是充分發揮政策性金融作用。運用政策性金融工具對特定產業和相關企業開展融資支持。把科技創新投入大、周期長、回報不確定的特點與政策性金融，特別是與開發性金融集中、大額、長期、穩定融資支持特點相結合，在科創型企業的技術研發和商業化投產等關鍵階段給予支持。通過為政策性金融機構提供更多穩定的低成本政策性資金，降低總體負債成本，更多讓利實體經濟。拓寬持續穩定的資本補充渠道，形成持續性資本金補充機制。把先進制造業作為專項金融工具的重要使用對象，對關鍵核心技術等特定先進制造業領域貸款進行適當財政貼息，適度提高對高風險產業領域的風險容忍度，增強政府擔保。

（作者單位：國家開發銀行）