降成本、促競爭、嚴保護“三管齊下”促進網絡外賣行業規范健康發展

王磊　曾錚

網絡外賣平臺是城市生活服務重要組織方式。近年來，在資本、技術等力量的驅動下，網絡外賣市場快速發展，市場格局日益集中，衍生出高營商成本、壟斷與不正當競爭行為、勞動者權益保護以及交通安全等諸多問題，亟需加強治理。建議加快落實中央經濟工作會議以及中央財經委第九次會議精神，降成本、促競爭、嚴保護“三管齊下”，防止資本無序擴張，提升治理效能，推動網絡外賣行業規范健康發展。

一、資本和并購推動網絡外賣快速發展，市場呈雙寡頭壟斷格局

（一）并購是網絡外賣平臺擴張的主要手段

在網絡外賣市場發展過程中，為搶占市場份額，打造完整的城市生活服務生態，以美團、餓了么、阿里巴巴等為代表的互聯網企業，依托主營業務，通過戰略投資和并購，向產業鏈上下游拓展或橫向拓展至更多其他領域的方式，持續打造和完善平臺生態。近年來，美團、餓了么、阿里巴巴先后發起了多輪大規模并購，推動市場走向集中化。例如，2015年10月，美團網與大眾點評網合并成立一家新公司;2017年8月，餓了么以8億美元收購百度外賣;2018年4月，阿里巴巴集團聯合螞蟻金服以95億美元對餓了么完成全資收購。近年來，隨著網絡外賣市場格局漸趨穩定，形成了“美團+大眾點評”“餓了么+口碑”兩大陣營，大規模并購事件已較少出現。

（二）資本和技術進步推動著網絡外賣市場持續壯大

近年來，資本大規模投入和行業兼并重組，數字技術加速滲透、位置服務及物流基礎設施不斷完善、居民可支配收入穩步增長等積極因素推動下，我國傳統本地生活服務領域加速數字化轉型步伐，以餐飲外賣為核心的整個網絡外賣市場成長迅猛，即便在新冠肺炎疫情沖擊下，整個網絡外賣市場發展仍比較亮眼。“十三五”期間，我國網絡外賣收入規模不斷攀升，占全國餐飲業比重越來越高，由2015年的3.9%上升至2020年的16.6%，提高12.7個百分點;同期，我國網絡和在線外賣用戶規模則分別由2.09億人和1.93億人增加至4.19億人和4.18億人，滲透率分別由28.5%和27.9%提高至43.2%和42.4%，分別提高14.8個百分點和14.5個百分點。

（三）形成美團、阿里餓了么寡頭壟斷市場格局

以餐飲為核心的外賣服務是互聯網流量的黃金入口，是互聯網巨頭必爭之地，業已成為平臺構建本地生活服務生態體系的基石。短短十年間，我國網絡外賣行業經過多輪大規模并購和競爭迭代，從早期的團購大戰到餐飲外賣市場群雄并起，再到市場整合淘汰，2018年以來市場格局逐漸趨于穩定，呈現出美團、餓了么“雙寡頭壟斷”的結構特征。Trustdata數據顯示，美團和餓了么已是我國外賣市場兩大主導平臺。其中，美團外賣市場份額在60%以上，餓了么則為26%左右，它們兩家共占近95%以上的市場份額。

二、資本驅動下網絡外賣行業發展存在的突出問題

作為本地生活服務數字化發展過程涌現出來的新業態，網絡外賣行業在快速發展的同時，在資本獲利和壟斷等因素影響下，暴露出以下問題。

（一）傭金等綜合成本偏高惡化在線營商環境

以美團、餓了么等為代表的網絡外賣平臺在提供服務過程中，通常會向商戶收取高額的傭金、營銷推廣費以及金融服務等相關費用，增加了商戶營商成本。

1、傭金抽成相對較高

對于商家自配送的訂單，美團、餓了么收取的交易傭金比例分別處于8%—13%和6%—11%的區間;而由平臺配送的訂單，則分別為22%—27%和19%—25%。2021年5月份美團、餓了么啟動傭金改革以來，傭金由固定收費調整為技術服務費和履約服務費兩大塊，這不僅沒有降低平臺傭金收入，甚至還增加平臺傭金收入。此外，外賣平臺在三四線中小城市等下沉市場通常主要通過代理商來推廣業務，部分代理商還在平臺收取傭金基礎上加價向商戶收費，少數地區代理商還存在向商戶亂收費、亂罰款、強迫商戶購買平臺金融服務產品等現象。

2、營銷推廣費持續增長

以美團為例，從2017到2020年，美團平臺外賣交易額增長1.86倍，傭金收入增長1.89倍，因外賣流量入口相對單一（以平臺內關鍵詞搜索為主），營銷推廣收入大增9.65倍。同時又大幅度增加了企業營銷獲客成本。

3、金融服務費用相對偏高

美團、餓了么等生態體系普遍通過導流、直接借貸等多種方式向商戶提供各類信貸服務。銀保監會指出，平臺導客引流費或者信息服務費大概是6%、7%，實際上銀行的貸款利率是4%、5%，提供風險緩釋措施的中介和企業會再加6、7個點，推高了商戶的信貸成本。

（二）壟斷與不正當競爭行為損害市場公平競爭

為獲取超額利潤，美團、餓了么等網絡外賣平臺紛紛利用價格、質量、并購等各類手段來開展競爭和跨界競爭，打造“護城河”。其中，部分行為涉嫌濫用市場支配地位和不正當競爭，侵害了商戶和消費者合法權益。

1、網絡外賣平臺收取高額傭金行為涉嫌超高定價

這種行為在增加商戶成本，降低其盈利水平，削弱市場主體活力的同時，還提高消費者支出費用，降低了消費者剩余。2017—2020年，美團外賣業務客單價已從41.83元逐步提高到48.2元，累計上漲15.23個百分點。

2、網絡外賣平臺涉嫌利用技術手段進行大數據殺熟

部分外賣平臺依托其市場優勢或壟斷地位，利用算法和數據優勢，對不同類別消費者進行精準畫像，實施歧視性定價，以最大限度攫取消費者剩余，嚴重侵害了消費者知情權、公平交易權等合法權益。如蘋果、安卓手機用戶同種外賣商品需支付不同價格、VIP用戶支付價格比非VIP價格高等。

3、網絡外賣平臺“二選一”行為涉嫌限制市場競爭

從全國多起涉外賣平臺訴訟案件和市場監管總局反壟斷調查來看，美團與餓了么“二選一”是網絡外賣市場比較突出的限制競爭行為。為了跑馬圈地，吸引商戶、用戶、騎手等資源加入自己的平臺，提升自身在當地市場份額，美團外賣與餓了么紛紛利用傭金優惠、價格補貼等多種方式引導中小商戶、騎手等預期簽訂獨家協議，實施“二選一”行為。無論是法院還是市場監管部門，他們普遍認定此類行為涉嫌壟斷或不正當競爭，為此，國家市場監管總局依法對美團涉嫌實施“二選一”等壟斷行為立案調查，法院也對許多“二選一”的不正當競爭案件進行了判罰。

（三）平臺勞動者合法權益保護力度不夠

網絡外賣平臺在利用靈活用工等方式在緩解裁員壓力、轉移用工風險、節省人力成本的同時，也將勞動者社會保障等各類成本和包袱轉嫁給了社會。美團與餓了么公開信息顯示，美團平臺有近1000萬的騎手（即配送員）注冊，其中470萬人屬于兼職的身份;餓了么平臺有300萬“藍騎士”，56%的騎手為兼職。無論是美團，還是餓了么，其騎手都是通過第三方注冊成為平臺騎手的，與平臺不存在勞務關系，并且第三方還通過用戶協議規定其與騎手之間也不是勞動/雇傭關系，從而使得眾多騎手的勞動工作強度、社會保障等勞動者合法權益缺乏足夠保障。

（四）平臺配單算法控制騎手引發交通安全問題

為了提高配送效率，提高外賣收入，美團和餓了么等網絡外賣平臺利用大數據、人工智能和配單算法以及獎懲機制，誘導騎手以速度為唯一目標，變相鼓勵違反交通法規，從而對交通社會安全造成的嚴重影響，已經成為不容小覷的社會問題。以上海為例，2020年，上海公安部門共查處快遞、外賣騎手各類交通違法行為4.3萬余起;涉及快遞外賣行業的道路交通事故423起，造成7人死亡，347人受傷。又以深圳為例，2020年，全市共查處電動車交通違法37.3萬宗，其中送餐外賣電動車違法7.1萬宗，同比上升1042.11%。

三、應對之策：降成本、促競爭、嚴保護“三管齊下”

針對當前網絡外賣行業存在的突出問題，要因癥施策，加快落實中央經濟工作會議以及中央財經委第九次會議精神，加強價格規制，強化競爭監管，嚴格勞動保護，提升治理效能，推動網絡外賣行業規范健康發展。

（一）完善平臺價格監管，降低在線營商綜合成本

一是抓緊出臺平臺經濟價格行為規則。平臺傭金、推廣營銷費等收費行為影響面廣，外部性強，關系海量商戶和消費者合法權益，要抓緊制定《平臺經濟價格行為規則》，確保網絡外賣行業價格監管有法可依。

二是完善明碼標價等相關價格監管制度規范。引導外賣平臺企業制定更加透明、更加合理的傭金、推廣營銷費等價格方案，平衡好各方利益，保障商戶和消費者充分知情權、選擇權和公平交易權等合法權益。

三是加強對不合理的傭金、推廣營銷費等價格行為監管執法。價格監管部門應加強對網絡外賣平臺價格行為規律研究，加強對超高定價、牟取暴利等傭金定價行為的監管執法。

四是推動平臺企業加強對各級代理商的管控。嚴禁代理商亂收費、亂攤派、亂關停，查處誘導貸款、強迫貸款等，各地可在營商環境熱線上增設舉報通道并及時處理。

（二）強化平臺競爭監管，維護公平競爭市場秩序

一是加強對外賣平臺“二選一”等排他性濫用行為監管。重點針對網絡外賣平臺“二選一”等壟斷和不正當競爭行為，加強監管執法，提高平臺違法違規行為懲罰懲罰力度，賦予商戶自由選擇權。

二是強化對外賣平臺“大數據殺熟”等剝削性濫用行為規制。針對平臺利用算法和用戶畫像等技術對消費者進行價格歧視的行為，綜合運用約談、曝光、自查、執法等手段，提高平臺價格行為透明度，切實保障消費者合法權益。

三是放寬市場準入以促進外賣市場競爭。支持互聯網企業利用數據、算法、用戶和流量優勢，打破市場壁壘，以更多創新和跨界競爭約束在位平臺企業壟斷行為。

（三）壓實平臺主體責任，保障從業人員合法權益

一是完善平臺從業人員勞動者權益保護法律法規。推動《關于落實網絡餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權益的指導意見》加快實施，完善外賣行業靈活就業人員勞動安全、稅收、社會保障等方面行業制度規范，切實保護包括騎手在內的平臺相關主體的正當權益。

二是強化平臺勞動者權益保護主體責任。強化源頭管理，指導和督促企業落實公平就業制度，依法合規用工，積極履行用工責任，補齊勞動者權益保障短板，逐步提高勞動者權益保障水平。

三是完善網絡外賣配送服務行業配套管理規范。政府相關監管部門應出臺行業指導意見，將外賣配送服務單位納入專業運輸單位管理范疇，并指導配送企業完善運營安全管理制度，落實安全生產主體責任，加強配送車輛的例行檢查和維護，開展從業人員安全培訓。此外，加大對外賣平臺和騎手違反交通規則處罰力度，引導和敦促騎手自覺文明駕駛。

（作者單位：國家發展改革委市場所）