聚焦“穩(wěn)定住房”提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量

李智

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“堅(jiān)持存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。為深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，找到制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國家發(fā)展改革委會(huì)同全國總工會(huì)于2020年圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿和居住情況，在全國范圍內(nèi)開展問卷調(diào)查。調(diào)查范圍涉及東中西部14個(gè)省份46個(gè)城市，調(diào)查回收問卷23381份，有效問卷回收率為99.4%。結(jié)果表明，當(dāng)前，超過四成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口計(jì)劃通過購買商品房、申請保障性住房、長期租房等方式在城鎮(zhèn)長期定居，無“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高的關(guān)鍵所在，是阻礙有意愿落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的首要原因，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合、家屬隨遷、退出農(nóng)村“三權(quán)”的重要因素?！笆奈濉睍r(shí)期，建議聚焦城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以解決“穩(wěn)定住房”為核心抓手，進(jìn)一步完善住房保障體系，加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房、長租房和可支付產(chǎn)權(quán)住房供給，加快提升市民化質(zhì)量。

一、無“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高的關(guān)鍵

不滿足“穩(wěn)定住房”要求是有落戶意愿農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶城鎮(zhèn)的首要原因。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40.4%愿意落戶城鎮(zhèn)的受訪者因?yàn)椴粷M足“穩(wěn)定住房”要求尚未落戶，另有6.4%的受訪者因未購買房屋未能落戶。“穩(wěn)定住房”條件的門檻效應(yīng)在農(nóng)民工集聚城市中更為突出，北上廣深等一線城市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市、沿海地區(qū)外來人口密集城市中，分別有42.4%、41.7%和45.1%的愿意落戶農(nóng)民工受訪者，因不滿足“穩(wěn)定住房”要求而未能落戶。

“穩(wěn)定住房”是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的重要途經(jīng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擁有經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房和商品房等產(chǎn)權(quán)住房的受訪農(nóng)民工身份認(rèn)同和歸屬感顯著較強(qiáng)，分別有66.6%、64.7%和62.3%的受訪者認(rèn)為與本地戶籍居民沒有區(qū)別，分別高于受訪農(nóng)民工平均水平26.4、24.5和22.1個(gè)百分點(diǎn)，也顯著高于其他居住方式的農(nóng)民工群體。

“穩(wěn)定住房”是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家屬隨遷的重要條件。擁有“穩(wěn)定住房”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家屬隨遷比重顯著較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在自購商品房的受訪農(nóng)民工中，有89.9%的配偶和85.9%的子女隨遷進(jìn)城，分別高于受訪農(nóng)民工平均水平15.7和25.3個(gè)百分點(diǎn)。購買經(jīng)濟(jì)適用房和共有產(chǎn)權(quán)房的受訪農(nóng)民工中，分別有88.5%和85.3%的配偶，以及84.9%和85.3%的子女隨遷進(jìn)城，隨遷比重均顯著高于其他居住方式的農(nóng)民工群體。

“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村“三權(quán)”的重要期望。調(diào)查顯示，35.3%的受訪農(nóng)民工在退出農(nóng)村“三權(quán)”時(shí)希望得到城市住房補(bǔ)償，分別高于選擇貨幣補(bǔ)償和社保減免的受訪農(nóng)民工占比11個(gè)和30.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，24.8%的受訪農(nóng)民工希望享有城市保障性住房，10.5%的受訪農(nóng)民工希望享有商品房購房補(bǔ)貼。在北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市中，希望得到城市住房補(bǔ)償?shù)氖茉L農(nóng)民工占比分別高達(dá)43.2%和37.9%。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的質(zhì)量和覆蓋面亟待提升

超六成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無“穩(wěn)定住房”，租房是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的最主要居住方式。一方面，34.7%的受訪農(nóng)民工租房居住，位列各類居住方式首位。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市分別有59.1%和48.1%的受訪農(nóng)民工租房居住。單位集體宿舍是農(nóng)民工第二大居住方式，解決了25.3%的受訪農(nóng)民工的基本住房需求。另一方面，63.1%的受訪農(nóng)民工租房、居住在單位集體宿舍或寄住親戚家，面臨不滿足“穩(wěn)定住房”要求而難以落戶城鎮(zhèn)的困境。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市分別有90.5%和76.9%的受訪農(nóng)民工不具備“穩(wěn)定住房”。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件質(zhì)量不高，人居環(huán)境亟待提升。一是人均住房面積相對較小，設(shè)施配備仍不完善。2020年，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積為21.5平方米，僅為城鎮(zhèn)居民人均住房面積平均水平的一半左右。同時(shí)，47.8%的住房缺乏取暖設(shè)施，分別有34.3%和33.9%的住房缺乏電冰箱、洗衣機(jī)等生活必需品。二是人居環(huán)境整體較差。城市舊城、老舊小區(qū)及城中村等農(nóng)民工集聚區(qū)呈現(xiàn)出土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、居民收入低、犯罪率高、違法建設(shè)比例高等“三低兩高”突出問題。三是住房支出壓力較高。28.9%的受訪農(nóng)民工住房支出占總收入比重超過30%，可能影響其它生活必需品的支出。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房覆蓋面依然較低。覆蓋率方面，僅有1.1%的受訪農(nóng)民工居住在公租房中。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市尤其偏低，兩類城市分別僅有0.7%和0.4%的受訪農(nóng)民工居住在政府公租房。申請率方面，僅有7%的受訪農(nóng)民工申請過保障性住房，僅有1.6%申請成功。其中，月收入不足2500元的低收入農(nóng)民工重點(diǎn)群體中，僅有9.2%申請保障性住房。沿海外來人口密集城市和北上廣深等一線城市的保障性住房申請率尤為偏低，僅分別為2.8%和6%，僅分別有0.9%和1%的受訪農(nóng)民工申請成功。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期定居城鎮(zhèn)的意愿較強(qiáng)

四成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口計(jì)劃通過購買商品房、申請保障性住房、長期租房等方式在城鎮(zhèn)長期定居。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42.9%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃在現(xiàn)居城鎮(zhèn)長期定居，高于愿意落戶的農(nóng)民工比重23.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，37.6%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃在城鎮(zhèn)購買商品房，分別有2.5%和2.8%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃申請保障性住房或長期租房。省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的農(nóng)民工定居意愿最高，47%的受訪農(nóng)民工愿意長期定居，其中，41.5%計(jì)劃購買商品房。

多渠道加大保障性住房、單位集體宿舍、可支付商品房等“穩(wěn)定住房”供給是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善住房條件的重要期許。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，25.1%的受訪農(nóng)民工希望政府提供保障性住房，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善住房條件的首要選擇。其中，12.7%的受訪農(nóng)民工希望購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或共有產(chǎn)權(quán)房，10.1%的受訪農(nóng)民工傾向于政府建設(shè)農(nóng)民工公寓或公租房，2.3%的受訪農(nóng)民工希望重點(diǎn)改善農(nóng)民工集聚區(qū)的配套設(shè)施和生活環(huán)境。其次，分別有23.1%和18.4%的受訪農(nóng)民工將單位集體宿舍和租房補(bǔ)貼作為改善住房條件的最重要選擇。另外，14.4%的受訪農(nóng)民工認(rèn)為購買商品房是改善居住條件的最重要方法;8.8%的受訪農(nóng)民工希望用人單位繳納住房公積金，以此增強(qiáng)購買房屋的能力。

擁有產(chǎn)權(quán)住房是長期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的首要期望。自購商品房已成為進(jìn)城5年及以上農(nóng)民工的第二大居住選擇。36.7%的長期進(jìn)城農(nóng)民工購買房屋，高于受訪農(nóng)民工平均水平6.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，23.1%自購商品房，13.6%購買經(jīng)濟(jì)適用房或共有產(chǎn)權(quán)房。同時(shí)，長期進(jìn)城農(nóng)民工對產(chǎn)權(quán)住房的需求更為強(qiáng)烈，31.5%的長期進(jìn)城農(nóng)民工認(rèn)為購買住房是改善居住條件的最重要選項(xiàng)。其中，14.9%希望購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或共有產(chǎn)權(quán)房，16.6%希望購買商品房。同時(shí)，近10%的長期進(jìn)城農(nóng)民工希望單位繳納住房公積金。

四、以“穩(wěn)定住房”為抓手提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的若干建議

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶或享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的最大瓶頸和“隱形門檻”，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量提升的關(guān)鍵?！笆奈濉睍r(shí)期，建議聚焦城市存量農(nóng)民工，以解決“穩(wěn)定住房”為核心抓手，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期定居城鎮(zhèn)的美好愿望，加快提升市民化質(zhì)量。

有計(jì)劃有步驟推進(jìn)有意愿有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城鎮(zhèn)。聚焦在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)且定居意愿強(qiáng)烈的長期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過政策性保障住房、購房補(bǔ)貼、貼息貸款等多種方式，加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房、長租房和可支付產(chǎn)權(quán)住房供給，有計(jì)劃有步驟促進(jìn)有條件有意愿的存量農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)定居。

多途徑加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房供給。擴(kuò)大保障性住房農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋面，將保障性住房納入居住證基本公共服務(wù)保障范圍。鼓勵(lì)政府將持有的存量住房用作保障性住房，鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)整合擁有長期租賃權(quán)的社會(huì)閑置房源用作廉租房。推動(dòng)長租房市場健康發(fā)展，實(shí)施租賃住房稅收減免等支持政策，鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)以市場化手段將大量社會(huì)閑置房源轉(zhuǎn)化為長租房源。通過城市舊城、老舊小區(qū)及城中村改造，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供可支付健康住房，支持利用集體建設(shè)用地建設(shè)面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的租賃住房。

政策支持長期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自購房需求。利用稅收和信貸政策激勵(lì)房地產(chǎn)商開發(fā)面積適中的緊湊型健康住房，加大經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和共有產(chǎn)權(quán)房的供給比重。支持長期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭購買首套普通商品住房，探索采取先購后補(bǔ)、定額補(bǔ)貼、分級結(jié)算、直補(bǔ)到戶的方式，給予滿足一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭一定補(bǔ)貼。探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地與在城鎮(zhèn)購房優(yōu)惠聯(lián)動(dòng)機(jī)制，給予退出宅基地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理購房補(bǔ)貼。

（作者為國家發(fā)展改革委國地所助理研究員）