考慮需求缺口的應急物資分配機理及運作模式

摘要：大型災害事件發生后，應急救援中需要大量的應急物資，而應急物資分配是做好應急物資保障工作的關鍵。合理的應急物資分配模式既有利于減少災害造成的損失，又有利于提高應急救援的效率。然而，災害發生后，決策者往往很難在短時間內把應急物資分配到災區，由此會導致應急物資短缺，形成需求缺口，既給災區救援工作帶來不便，又造成惡劣的社會影響。實地調研發現，需求視角下影響應急物資分配的主要因素包括災區需求信息“黑箱”、受災程度、需求緊迫性、需求缺口等。災害發生后，為最大限度減少災害帶來的損失，迫切需要建立一種快速、精準、公平的應急物資分配模式。為更好地撲滅應急物資需求缺口，這種應急物資分配模式應涵蓋需求預測、需求等級劃分、屬地一次分配、外埠二次分配等方面內容。其具體運作流程包括信息收集、分配目標確定、物資分配決策、物資分配評價、物資分配實施等五個步驟。此外，為保障應急物資分配系統順暢運行，把應急物資快速、精準、公平地送到災區，最大限度提高救援效率，還要建立應急物資保障機制，搭建應急物資保障大數據平臺，加強應急物資儲備體系建設等。

關鍵詞：應急物資；需求缺口；需求等級；屬地一次分配；外埠二次分配

中圖分類號：F253.4文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2021）09-0032-11

基金項目：河南省科技發展計劃軟科學研究項目“基于關鍵環節協同運作的應急物資保障體系研究”（212400410369）

我國是一個災害頻發的國家，疫情、洪澇、地震、雪災、干旱等大型災害時有發生。一旦發生大型災害，就會造成人員傷亡和經濟損失，如果不能及時合理地實施應急物資分配決策，將嚴重影響社會秩序，給國家經濟造成重創[ 1 ]。

大型災害發生時，受信息、儲備、道路等因素影響，應急物資在短時間內往往難以滿足災區需求，進而導致應急物資短缺，形成需求缺口，并由此引發諸多社會影響較大的事件。比如，2021年7月20日河南遭遇暴雨災害，全國各地救援力量和物資潮水般涌向災區，導致新鄉衛輝等地高速公路堵塞嚴重，政府不得不呼吁大家非必要不要前往一線，為災區打開緊急救援通道。當時，被堵在路上的物資大多是飲用水、方便面等，而這些物資在多數災區已經接近飽和。事實上，自暴雨災害以來，大量家禽家畜被淹死，極易引發大型瘟疫，急需消毒水、噴灑器等消殺物資，而受水災影響，部分地區通信中斷，導致供需信息嚴重不對稱，外界無法得知當地急需哪些物資[ 2 ]。可見，盲目的應急物資保障會導致應急物資短缺與浪費現象并存。比如，2008年四川汶川地震后13分鐘，全軍啟動應急機制，距地震發生不到10小時，解放軍和武警部隊就有1.2萬名官兵進入四川災區展開救援[ 3 ]。盡管應急響應及時，但由于應急物資跟不上，大量官兵在救援物資到位前只能徒手救援。比如，2010年海地震后騷亂頻發，鬧事者劫掠商店，襲擊物資運送人員，危及救援人員安全。為防止騷亂擴大，警方開始逮捕鬧事者。因救援物資不到位或擔心遭受暴力襲擊，許多居民開始“逃離”海地首都太子港[ 4 ]。比如，2013年四川雅安地震后，由于道路中斷，救災物資無法運入災區，導致食品、藥品、帳篷等生活必需品異常缺乏，災民情緒激動。隨著道路不斷修復，救災物資陸續發放到災民手中，災民情緒恢復了平穩[ 5 ]。反思上述事件，如何在救援過程中滿足災民應急需求，撲滅需求缺口，不僅是擺在社會和決策者面前的一個難題，也是值得學術界研究的一個新領域。

應急物資分配實際上是為了滿足災區對應急物資的需求，解決供需平衡問題，因此應急物資分配的主要目標是在最短的時間內快速、精準、公平地實現供需平衡，降低災害損失及災情引發的社會影響。國務院辦公廳2015年印發的《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》明確指出，要遵循分級負責、屬地為主、地方就近指揮的分配原則；美國國土安全部2004年發布的《國家突發事件管理系統》也明確指出，處理災害事件時應遵循分級管理、屬地為主的物資響應原則。盡管國內國外均認同分級負責、屬地為主的應急物資分配原則，但在實際的應急物資分配過程中，依然忽視了屬地應急物資直接分配這一問題。應急物資分配中出現的種種被動局面暴露了我國應急物資分配體系存在的諸多不足。

2020年中央全面深化改革委員會第12次會議提出，我國要健全統一的應急物資保障體系，對短時間內出現的物資供應短缺要統一組織調度，對應急物資實行集中管理，統一調撥和配送，確保災區應急物資需求。這既體現了國家對應急物資保障問題的重視，也為構建應急物資分配模式指明了方向。

對于災害發生后的應急物資分配問題，本研究試圖從需求缺口出發，充分考慮災區需求信息“黑箱”、受災程度、需求緊迫性、需求缺口四個主要因素對物資分配的影響，以應急物資分配擬解決的可預見性、公平性、快速性、精準性問題為導向，按照系統化解決方案，根據應急物流與供應鏈管理理論與方法，揭示考慮需求缺口的應急物資分配機理，構建包含需求預測、需求等級劃分、屬地一次分配、外埠二次分配等內容的應急物資分配模式。該模式的運作流程包括信息收集、分配目標確定、物資分配決策、物資分配評價、物資分配實施五個步驟[ 1 ]。而且，為保障應急物資分配系統順利運行，把應急物資快速、精準、公平地分配到災區，最大限度提高救援效率，減少災害造成的損失，還要建立應急物資保障機制，建設應急物資保障大數據平臺，加強應急物資儲備體系建設等。本研究可為應急救援中的應急物資分配提供理論依據和支撐。

滿足受災點對應急物資的需求是應急物資分配的根本目標，在這個問題上學者們做了大量研究。其中，有研究從全需求、全滿足視角探討了應急物資分配問題。比如，謝烏（Sheu J B）[ 6 ]以需求為導向的應急物流運作模式旨在實現對救災服務的分配，以最大限度提高幸存者適應能力；王（Wang H J）等[ 7 ]研究了改善應急物資需求滿足狀況的應急物資儲備點選擇分配模式；阮（Ruan）[ 8 ]等考慮決策者偏好，建立了優化運輸路徑、提高需求滿足程度的應急物資分配模式；常春光等[ 9 ]考慮災區需求總量與需求結構、各應急物資分配中心運輸數量與時間等約束，建立了多品種應急物資配送模式；孫昌玖等[ 10 ]考慮不同物流中心庫存差異和物資需求緊迫程度，設計了橫向轉運的應急物資協同調度模式。有研究從需求不確定視角探討了應急物資分配問題。比如，賈巴爾（Jabal A M S）等[ 11 ]考慮需求不確定性，以最小化設施成本、最大化客戶滿意度為約束，建立了多目標應急物資分配模式；那顏（Noyan N）[ 12 ]考慮需求不確定性和災害損害程度，建立了兩階段的平均風險隨機規劃模型；阿馬爾尼茨卡（Amalnicka M S）等[ 13 ]考慮應急物資需求、供給不確定性及應急物資采購動態變化，對應急物資分配進行了研究。然而，隨著應急物資不斷被運送到受災點以及災情的不斷變化，對應急物資的需求也會發生變化，這是一個動態的過程。對此，也有研究進行了深入探討。比如，楊斌等[ 14 ]認為，各受災點之間應急物資的需求和供給可以相互轉化，進而基于需求動態信息制定應急物資分配決策方法以提高分配效率；龐海云[ 15 ]考慮到物資在短時間內無法滿足全部應急需求，提出了不完全撲滅的模式；劉瑾瑜[ 16 ]基于應急物資需求預測，根據不同需求狀況，制定應急物資籌措方法，構建合理、公平的應急物資分配模式；詹沙磊等[ 17 ]考慮應急物資需求不斷增長與應急物資供應相對緊缺之間的矛盾，研究了應急物資動態分配方法。

由上述研究可以發現，有關應急物資分配的研究大多針對全需求、全滿足或者需求不確定的分配，而這樣的分配模式并不完全符合應急救援的實際狀況。這是因為，在絕大多數救援過程中，應急物資一般會在救援初期出現短缺，災區需求也會隨時發生變化。盡管也有研究考慮了需求的動態變化，但多數建立在不完全撲滅需求的基礎上，較少從全局高度考慮需求缺口和分批次、分階段的分配模式，且并未遵循我國應急救援體系中分級負責、屬地為主，先期處置、快速響應的基本原則進行一體化研究。很顯然，這樣的研究不太符合大型災害發生后對應急物資分配快速、精準、公平的要求。與現有研究相比，本研究更符合實際情況，應急物資分配的可行性更強。

（一）需求缺口成因

長期來看，幾乎每次災情都會遇到應急物資短缺問題，且這種短缺并非長期和絕對總量上的短缺，而是階段性、暫時性的短缺。比如，2019年底新冠肺炎疫情暴發后就出現了醫療物資嚴重短缺的狀況。早在2006年，湖北省就制定了《湖北省應對突發公共衛生事件應急處理物資儲備指南》，其中規定了省、市（州）、縣（市、區）各級衛生行政部門所要儲備物資的品種和數量。比如，防護服省級200套，市（州）級50套，縣（市、區）級50套；防護口罩省級400只，市（州）級300只，縣（市、區）級200只；防護眼鏡省級50副，市（州）級30副，縣（市、區）級20副。不過，根據2020年2月7日武漢市在新聞發布會上的介紹，當時武漢市醫療物資供需矛盾突出。2020年2月6日，武漢市醫用N95口罩當日需求數量是119 000只，缺口是56 800只；醫用防護服當日需求數量是59 900套，當日缺口是41 400套；醫用護目鏡（包括面罩）當日需求數量是22 500副，缺口是19 200副。地方規定的儲備量根本無法滿足當地實際需求，差距甚大。此外，根據國家發展和改革委員會社會發展司的統計，截至2020年2月3日，全國22個重點省份口罩日產量已經達到1 480.60萬只，N95口罩產量11.60萬只，其中醫用口罩產量998萬只，普通口罩產量471萬只。根據海關總署綜合業務司的統計，2020年1月24日之后，從進口疫情物資類目看，防護用品占總物資的77.3%，共計3.67億件，含防護服385.40萬套，口罩3.28億只，護目鏡62萬副。這些數據說明，從全國范圍看，武漢市所需的醫用物資并不短缺，完全可以通過合理的應急物資分配給予滿足。隨后，在國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制統籌下，為保障整個湖北特別是武漢市需要，建立了按日供給、精準對接與重點調度機制，實施國家統一管理、統一調度制度。2020年2月20日數據顯示，武漢市實際配送N95口罩173 332只，庫存14 671只；防護服99 282套，庫存21 839套；面屏、面罩19 359副，庫存1 079副。防護物資供應短缺狀況得以緩解，甚至還有少量庫存。

總量充足情況下的需求缺口是什么原因導致的呢？災害發生后較短的時間內，首先，應急救援對各類應急物資需求緊迫，應急物資需求在短時間內快速增加；其次，相對于快速增加的需求，應急物資儲備有限，無論是在數量上還是在種類上均可能存在不足，導致供不應求；再次，受信息不透明、分配不公平、道路不通暢、距離遠、運輸時間長、分配模式運作不當等因素影響，應急物資難以在短時間內運到災區，導致災區應急物資短缺，形成需求缺口。

（二）需求缺口界定

在現有考慮需求情況的應急物資分配模式研究中，多數并未明確提出需求缺口的概念，即沒有對應急物資需求缺口的概念進行明確界定，但相關研究都曾涉及或提及類似概念。比如，郭瑞鵬[ 18 ]較早提出了物資缺口度的概念，缺口度指所需物資數量與當地已有物資存量的比值，反映物資缺少的相對程度；夏萍[ 19 ]提出了與之類似的物資缺口度概念，認為可通過物資需求量和存量進行定量比較；王婧等[ 20 ]也提出了類似概念，認為應急物資缺口度指災害發生后災區對某種應急物資需求的綜合缺口程度，可通過物資未滿足量和未滿足率衡量；李元等[ 21 ]認為，軍械物資的缺口度可根據軍械物資的需要量和存量通過定量比較計算得到；姚恩婷等[ 22 ]認為，應急物資需求缺口率指未滿足需求占總需求的比重；羅爾斯（Rawls C G）等[ 23 ]研究了預備點預先設定最優庫存數量與實際需求數量不匹配（即預先設定最優庫存數量少于實際需求數量）時的應急措施，在這種情況下應急物資就存在缺口。

本研究對應急物資需求缺口的定義為，應急物資供應點不能滿足災區需求，即供應點物資數量少于災區需求數量；對應急物資缺口量的定義為，災區應急物資實際需求量與供應點供應量的差值。

大型災害事件具有突發性、異常性、復雜性等特點，給災害的預防增加了難度。災害發生后，快速、有效地開展救援活動，短時間內滿足災區應急物資需求，能夠穩定災區民眾恐慌情緒。災害發生初期，受災民眾對物資的需求往往是滿足即可，但隨著時間的推移和對災情了解的加深，恐慌情緒會加速蔓延，后續發展充滿不確定性，對應急物資的需求會進一步增加。如果在一定時間內，應急物資保障沒有達到民眾預期，加之災害事件進一步惡化，受災民眾就會失去對救援的信任，甚至產生哄搶物資及其他暴力行為。為避免類似事件的發生，政府應高度重視，統籌規劃，完善應急物資保障體系特別是應急物資分配體系。災害發生后，應急物資保障體系各環節工作的順利進行都要依賴應急物資分配模式，而衡量應急物資分配模式是否最優的關鍵就是其及時滿足需求的能力，即能否從品種、數量、時間等方面滿足災區對物資的需求。應急物資分配結構關系參見圖1。由此可見，應急物資分配在為受災民眾協調物資、維護社會秩序等方面發揮著關鍵作用。

（一）影響應急物資分配的主要因素

影響應急物資分配的因素很多，如發生時間、災害類型、災害級別、人口密度、儲備量、距離、運輸工具等，這些直接影響著應急物資分配的結果。應急物資分配解決的實際上是應急物資供需問題，只有需求得到滿足，供給才更有效、更有意義。因此，應從需求視角出發，重點研究應急物資分配過程中與撲滅需求缺口相關的主要因素。具體如下：

1.需求信息“黑箱”

隨著科技的快速發展與信息化進程的不斷加深，信息在人們生活中的位置越來越重要。特別是災害事件突發時，由于災區道路損毀、設備損壞，與外界通信聯系中斷，災區需求信息不能向外傳遞，更是處于信息“黑箱”狀態。根據牛鞭效應理論，信息失真會導致需求變異放大，即信息無法及時有效地從需求方向外傳遞，使需求信息出現較大誤差。在應急物資分配過程中，決策者經常面臨決策信息缺失、不相關信息泛濫的情況，而這往往會影響其決策（決策滯后、失誤），導致救援資源投放不準確，對救援工作造成負面影響。此時，及時、有效的信息顯得尤為重要。

2.受災程度

大型災害波及范圍一般較大，會形成多個受災區域。各區域因地理位置、地質條件、人口密度、物資儲備、抵御能力等不同，其受災面積、受災人數、需求缺口、死亡人口、受傷人口等受災指標也存在差異。比如，據中國地震局辦公室數據，2013年四川雅安發生7.0級地震，截至2013年4月22日22時，共造成雅安市死亡173人，其中蘆山縣死亡120人，寶興縣死亡26人，雨城區死亡15人，天全縣死亡5人，滎經縣死亡2人，石棉縣死亡2人，名山縣死亡2人，漢源縣死亡1人。可以發現，在此次地震中，即使同處震中雅安市，各區域受災程度也并不相同。

3.需求緊迫性

應急物資可為救援活動提供支持和保障，降低災害造成的損失。在救援的同時，次生災害事件可能再次發生，對應急物資的需求相當緊急。災害事件具有突發性和不確定性等特點，為降低災區損失，防止災害范圍進一步擴大，應急救援體系需要在短時間內把大量應急物資快速運往災區，否則不僅會威脅受災民眾生命財產安全，而且會給國家安全和社會穩定帶來巨大隱患。

4.需求缺口

災害的不確定性以及國家物資儲備的不均衡性往往會導致災區所需物資短時間內不能得到滿足，從而產生應急物資需求缺口。此外，災害發生后，大量社會捐助物資密集而來，但因捐助者對災區需求信息不夠了解，捐贈物資可能并非災區所需，導致救援資源大量浪費，而急需物資卻無法運達災區。

（二）應急物資分配亟須解決的問題

1.需求信息由“黑箱”到“白箱”的可預見性問題

受災害特性影響，在應急救援的初期，信息一般會表現出不完全、不及時、不準確等不對稱現象，即產生需求信息“黑箱”期。在此時期，外界很難了解災區真實情況，難以判斷災區應急物資需求品種和數量，給應急物資分配決策提出了難題，決策者需要千方百計獲取真實的受災信息。比如，成都高新減災研究所在地震預警系統基礎上研發了災情采集平臺。2015年四川樂山5.0級地震發生后幾分鐘，平臺就收到了民眾通過手機地震預警軟件災情采集模塊上傳的災情信息。平臺通過分析處理生成震感、交通破壞、房屋破壞等災情專題圖，并將之提供給地震應急部門，幫助其快速了解災情，預測災區需求，進行應急救援決策，實現了需求信息由“黑箱”向“灰箱”甚至“白箱”的轉變。由此可見，災區需求是一個可預見性問題。

2.考慮災區受災程度的應急物資分配公平性問題

在救援初期，受道路、信息、儲備等因素影響，能夠分配的應急物資有限。隨著時間的推移，應急物資需求激增，決策者需要把有限的物資盡快分配到各災區。分配過程中需要確保獲救機會人人平等，需要考慮應急物資分配的公平性。如果供給物資不能滿足需求，受災民眾就會產生焦慮，而主觀上的不公平感是引發焦慮的主要原因。因此，面對災后響應初期不確定的環境，為更好地穩定災區局勢，安撫焦慮情緒，應急物資分配決策不僅要考慮救援效率，而且要考慮對各災區分配的公平性。

3.考慮需求緊迫性的應急物資分配快速性問題

與普通物資相比，應急物資最大的不同就是把時間作為第一要素。災害發生后，從籌備到響應再到救助，留給決策者的時間不多，畢竟對受災民眾而言，應急物資早到一點兒希望就大一點兒。比如，面對2019年底出現的新冠肺炎疫情，我國采取快速響應機制，在全球范圍內采購醫療物資，并加大抗疫物資生產力度，快速組織應急物資并將之分配到抗疫第一線，僅用幾個月時間就有效控制了疫情。因此，決策者在進行應急物資分配決策時，必須把時間作為第一要素，追求時間效益的最大化。

4.考慮受災點需求缺口的應急物資分配精準性問題

應急救援所需的應急物資種類繁多，數量巨大。災害類型不同，所需應急物資的種類和數量不同，災害類型相同，所需應急物資的種類和數量也會因受災程度、規模、區位等不同而存在差異，這些差異會直接影響應急物資分配的精準程度。新冠肺炎疫情暴發初期，國家分配和社會捐贈的救災物資堆積如山，遠遠超過了武漢市抗疫所需的總量。然而，武漢市一位醫生提供的消息卻顯示，武漢協和醫院的物資即將全部用盡，并再次發出了求助。調查后發現，分配給武漢市的物資多數不能用于新冠肺炎治療定點醫院一線醫護人員的防護，比如物資中有一部分是潛水鏡，因為有孔洞，不能替代護目鏡使用[ 24 ]。由于物資分配不精準，不僅沒有為災情救助工作提供幫助，而且浪費了大量的公共資源。

（三）應急物資分配機理

由應急物資分配影響因素和亟須解決的問題可以看出，應急物資分配是一個動態的過程，可分為初期、中期、后期三個階段，每個階段的分配模式都有所不同。比如，在初期，用來挽救受災民眾生命財產安全的應急物資是主要物資，時效等級最高；在中期，衣、食、住等基本生活物資需求等級提高，應急物資需求與時效等級有所下降；在后期，民眾開始考慮進行災后重建，生活慢慢恢復平靜，基本生活物資需求等級升至最高，應急物資需求與時效等級降至最低。做好以上三個階段的分配工作是解決災情救助問題的關鍵。應急物資分配追求的目標是應急物資保障的時效性和精準性，如果不能滿足災區民眾需求，會大大削弱救援能力，影響災后安置工作。因此，本研究從需求視角出發，充分考慮需求信息“黑箱”、受災程度、需求緊迫性、需求缺口等因素對物資分配的影響，提煉應急物資分配擬解決的可預見性、公平性、快速性和精準性問題，并以這些問題為導向，按照系統化解決方案思路，根據應急物流與供應鏈管理理論和方法，提出包含需求預測、需求等級劃分、屬地一次分配、外埠二次分配等內容的應急物資分配解決方案，從整體上揭示考慮需求缺口的應急物資分配機理（圖2）[ 1 ]，找出分配規律，為構建應急物資分配模式提供依據。

1.需求預測

災害發生后，災情信息、災區信息處于“黑箱”狀態，災區所需的應急物資種類和數量無法確定，嚴重影響應急物資分配。近年來，隨著深度學習、人工智能、大數據等技術的不斷發展，越來越多的研究在需求預測中引入這些技術，使原本模糊的需求變得清晰起來。這既是解決需求信息“黑箱”問題比較合理的方法，也是開展應急救援工作的基礎。需求預測盡管不能與需求實際保持完全一致，但與比較盲目地進行分配相比，能夠獲得更多的信息和比較科學的指引，打破災區需求信息“黑箱”，為初期的應急物資分配提供指引。隨著通信的恢復，需求信息由“黑箱”變為“白箱”，可為需求缺口的確定提供更多數據支持。根據相似災情案例和現階段掌握的災情信息，運用科學的方法預測各受災點需求信息，可以解決需求信息的可預見性問題，為應急物資分配決策提供依據。

2.需求等級劃分

大型災害波及范圍較大，按照行政區域劃分，往往包括多個受災區域。在這些區域中，因受災面積、受災人數、需求缺口、受傷人口等不同，其需求等級也不相同。比如，2020年2月29日，湖北省根據省內各地新增確診病例數據、累計確診病例數據、聚集性疫情數據進行綜合研判，按低風險、中風險、高風險三個等級對全省103個縣級行政區進行等級評估，發現高風險區58個，中風險區34個，低風險區11個。從需求缺口的角度考慮應急物資分配，有一項重要指標就是分配的公平性，應對各災區劃分需求等級，再根據需求等級實施物資分配。

3.屬地一次分配

災害發生后，應急救援快速響應，力求把應急物資快速送到災區。與其他供應點相比，屬地供應點距離災區最近，可以節約大量的分配運輸時間，而且我國應急物資保障體系也支持屬地分配原則。災害發生后，應當考慮應急物資分配的速度，而在信息不透明和外埠物資未抵達的情況下，調集屬地應急物資能夠解決快速性問題。

4.外埠二次分配

大型災害破壞力強，波及范圍廣，其救援工作對應急物資需求量大。然而，由于屬地應急物資儲備有限，加之受災后難以恢復生產，很難長期滿足災區的需求。考慮到應急物資分配的精準性，需要通過外埠供應點對災區進行二次分配，撲滅一次分配后災區尚存的需求缺口。此外，由于災害具有不確定性，需求缺口也會隨著時間的推移而變化，外埠供應點可能無法滿足災區長期的需求。為使外埠供應點能夠應對突如其來的變化，保障應急物資充足，需要針對外埠供應點二次分配后產生的缺口進行補貨，以保障特殊情況下災區對應急物資的動態需求。

（一）應急物資分配決策過程制定

管理決策過程一般包括六個步驟，分別是辨識問題、收集信息、確定目標、擬定備選方案、選擇方案、執行方案。具體參見圖3。但由于要考慮應急救援的時效性，決策者不能花費太長時間來擬定應急物資分配備選方案和選擇方案，這對決策者提出了更高的要求。

應急物資分配決策與管理決策的過程大致相同，但由于應急物資分配的特殊性和緊迫性，對某些決策步驟的要求更特殊、更高，兩者間仍然存在差異。管理決策應該科學、合理地進行，每個步驟都有其特殊意義，且相互串聯，形成閉環系統。應急物資分配決策是一個特殊的決策過程，研究應急物資分配決策過程有利于增強應急物資分配的實用性和可操作性。根據該管理決策過程，本研究制定應急物資分配決策過程（圖4），為應急物資分配流程的確定提供科學有效的支持。

（二）應急物資分配體系構建

對我國多數災害發生地的調研發現，這些地區都建立了較為全面的應急保障體系，特別是在本地應急物資儲備方面，均可將儲備的應急物資快速送到災區指定地點。目前，我國已經基本形成了中央、省、市三級應急物資儲備系統。但是，由于部分災害對應急物資需求量大，當地應急物資儲備往往不能滿足災區長期的物資需求，會產生物資需求缺口。因此，在實際分配過程中，為滿足當地的實際需要，往往會動用國家儲備庫和社會捐助物資。

接下來，本研究結合龐海云[ 15 ]設計的基于我國國情的應急物資分配方法，根據實地調研與文獻資料，制定考慮需求缺口的應急物資分配體系（含屬地一次分配、外埠二次分配）。具體可參見圖5。

1.救災點

救災點是災區存放和發放應急物資的地點，本研究探討的面向災區的應急物資分配實際上是面向救災點的應急物資分配。這些救災點既可以選擇村莊，也可以選擇學校、社區等能夠接收應急物資的場地。救災點可以直接向災區民眾發放應急物資。

2.屬地供應點

屬地供應點指災區當地的物資儲備庫、超市、企業等地點。這類供應點并不直接分配物資，而是承擔應急物資快速分配以及對上級供應點的中轉等工作。此外，屬地供應點還是災區向外界傳遞供需信息的紐帶，可以收集災區需求滿足程度及庫存量等相關信息，為應急物資分配決策提供幫助。

3.外埠供應點

外埠供應點指屬地供應點以外的國家級應急物資戰略儲備倉庫。這類供應點不直接向災區分配物資，主要負責把儲備庫內存放的應急物資以及災后緊急釆購物資和社會捐贈物資統一匯集起來，向屬地供應點實施分配，滿足災區需求。

4.補貨供應點

補貨供應點由災區外超市、生產商、批發商的倉庫以及未選定的外埠供應點、社會捐贈點組成。這類供應點僅向外埠供應點分配，不向其他點分配。在二次分配過程中，災區的需求會隨著時間的推移而發生變化，之前選定的外埠供應點可能會因之前對災區進行過分配而無力應對災區新產生的需求。該點對選定的外埠供應點實施物資補貨操作，以滿足外埠供應點的二次分配需求。因此，補貨供應點按照外埠供應點原有庫存水平實施補貨。

（三）應急物資分配運作流程設計

可從需求缺口視角分析應急物資分配機理，并根據分配決策過程構建應急物資分配模式。本研究在此基礎上設計應急物資分配運作流程（圖6）。該流程包括信息收集、分配目標確定、物資分配決策、物資分配評價、物資分配實施五個步驟。

1.信息收集

通過各種方式獲取所需信息統稱為信息收集。應急物資分配的信息收集包括災情信息收集、災區信息收集及相似案例信息收集，并基于對這些信息的分析得到災區需求信息，為后續分配奠定堅實基礎。災情信息包括災害種類、災害等級、危害程度等，災區信息包括死亡人數、受傷人數、受災面積、受災人口、道路損毀程度、信息通暢程度等，屬地供應點信息包括該點應急物資存量及其到各災區的距離等，相似案例信息包括與該次災情類似的災害的種類、等級、程度等災區數據信息。以上信息在災后救援中發揮著非常重要的作用，信息收集工作的質量直接影響應急物資分配工作的開展，可為整個救援活動提供先期依據。

2.分配目標確定

應急物資分配目標的確定要著眼全局，要明確災害發生后一定時間內預期達到的目標，要突出救援的關鍵目標。利用這些信息來確定災區物資需求的等級和數量，結合屬地供應點的物資數量計算各受災點總的需求缺口，并快速、精準、公平地把應急物資分配到各受災區域的救災點。該目標要符合實際，且可行；要具體，且便于評價；要可持續，不可隨意變化，但需要隨著災情的變化及時修訂。

3.物資分配決策

應急物資分配決策要求決策者綜合考慮所收集的災情信息、災區信息和供需信息，對相關信息進行加工處理，對眾多相似災情案例進行篩選處理，并借助決策算法、決策模型等輔助手段最終確定合理的應急物資分配策略，實現科學最優決策。該分配決策需要根據應急物資分配的目標和分配原則實施屬地一次分配、外埠二次分配。屬地一次分配指根據分配目標和總的需求缺口，結合屬地供應點物資種類和數量實施的分配。在屬地一次分配后，實施外埠二次分配。二次分配又包括兩個階段，分別是救援階段和補貨階段。救援階段主要針對屬地供應點進行分配，它需要對各災區需求進行二次分析，通過測算一次分配后各災區的需求缺口，對各災區需求進行二次分級，進而根據外埠供應點應急物資儲備的種類和數量實施救援階段的分配。補貨階段需要對外埠供應點的需求進行分析，確定外埠供應點的需求缺口，進而根據補貨供應點應急物資儲備的種類和數量實施補貨階段的分配。

4.物資分配評價

應急物資分配決策直接影響救援工作的效果。因此，要評價某項物資分配方案，不僅要判斷其是否可行，能否實現決策目標，而且要判斷其是否可持續。如果均能滿足，則進行下一步操作；如果不能滿足，則返回各災區應急物資需求分析環節，重新進行分配目標確定和物資分配決策，然后再次對所形成的應急物資分配方案進行評價，直到評價通過為止。物資分配評價是對應急物資分配方案進行把關的步驟，對分配方案的制定非常重要。

5.物資分配實施

在救援過程中，應急物資分配方案確定后，就要保質保量地實施，直至分配結束。物資分配方案的實施強調時效性，為實現應急物資分配目標，盡最大可能實現快速響應，需要相關部門積極配合與相互合作，全力開展救援工作。

六、結論與建議

（一）結論

對現有研究進行梳理發現，有關應急物資分配的研究大多針對全需求、全滿足的分配模式，而這樣的分配模式與實際救援狀況并不完全相符。這是因為，應急物資短缺的狀況主要在救援初期出現，加之災區需求會隨時發生變化，全需求、全滿足的分配模式在大多數實際救援過程中難以實現。現有關于應急物資分配的研究較少從全局和需求缺口視角考慮分批次、分階段的分配模式，且并未完全貫徹我國應急救援體系分級負責、屬地為主、先期處置、快速響應的基本原則，顯然不太適應大型災害發生后救援工作的需要。鑒于此，本研究提出了包含需求預測、需求等級劃分、屬地一次分配、外埠二次分配等內容的應急物資分配模式。該模式既能滿足上述需要，又能符合應急物資分配快速、精準、公平的要求。具體如下：

1.需求預測和需求等級劃分階段能夠解決應急物資分配的可預見性和公平性問題

目前，國內外有關需求預測和等級劃分的研究已經比較成熟，如需求預測使用的專家經驗判斷法、案例推理法、灰色系統法、回歸預測法等，需求等級劃分使用的模糊綜合評價法、灰色關聯度法、BP神經網絡法及其他方法。利用這些方法，根據相似災情案例和現階段掌握的災情信息，可以較為準確地了解災區應急物資需求信息和等級，解決應急物資分配的可預見性和公平性問題。

2.屬地一次分配階段能夠解決應急物資分配的快速性問題

受距離遠、道路損毀、信息“黑箱”等因素影響，應急物資往往不能快速送達災區。本研究根據分級負責、屬地為主的應急物資分配原則，對災區優先實施應急物資屬地一次分配。屬地供應點位于受災點附近，與其他外埠供應點相比距離災區更近，能夠實現快速響應，及時把應急物資分配給災區。

3.外埠二次分配階段能夠撲滅災區需求缺口，解決應急物資分配的精準性問題

災害發生后，對應急物資需求量較大，且周期較長，屬地供應點的儲備往往不能完全滿足災區需求，會形成需求缺口，因此需要對災區實施外埠二次分配。國家在建立三級應急物資儲備庫時，其設計值一般能夠在數量上滿足應急物資需求。所以，一般情況下，外埠供應點應急物資的數量是能夠滿足外埠二次分配撲滅災區需求缺口需要的。外埠供應點向災區分配物資后，其存儲量會下降，甚至有部分外埠供應點存儲量清零，基本無法應對新的需求變化或再生災害。對于這樣的問題，可在補貨階段解決，即將補貨供應點的應急物資分配到外埠供應點，以滿足后續災害對應急物資的新需求，實現更加精準的分配。

（二）建議

為保障考慮需求缺口的應急物資分配模式的順利實施，本研究提出以下建議：

1.完善應急物資保障機制

我國應建立專門的應急物資保障機構，在突發事件發生時協同相關各方進行一體化聯動保障。按照統一調撥、采儲結合、集中管理、平時服務、災時應急、節約高效的原則，組織并優化重要應急物資產能保障和區域布局。構建國家統一的應急物資采購與供應體系，對應急物資進行統一采購、統一配送、統一調撥。對于短時間內出現的物資需求缺口，建立集中調度生產機制，統一組織供應，統一安排生產，統一規范標準，確保應急物資保障有序開展。

2.建設應急物資保障大數據平臺

利用互聯網技術提升應急物資保障信息化水平，收集整理應急物資供需信息。掌握重點應急物資生產企業運行態勢，充分運用大數據技術將重點應急物資生產企業納入調度保障平臺并進行統一管理，動態監測范圍覆蓋全省重點應急物資生產企業。實施快速調度運行機制，注重運行工作的時效性和敏銳性，掌握重點醫療物資每日調度保供情況，實現對應急物資生產情況與流通去向的動態監測。

3.加強應急物資儲備體系建設

推動專業化社會化應急物資儲備體系建設，構建政府、企業、家庭三位一體的儲備體系。結合當地歷史災情數據，統一規劃應急物資儲備結構與儲備規模，建設國家、省、市三級應急物資儲備體系，加強屬地應急物資儲備與產能儲備體系建設，設立應急儲備專項基金，由政府統一采購。充分發揮市場機制，把醫藥企業、工業企業、商超、糧庫等的庫存納入國家應急物資儲備體系。

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責任編輯：陳詩靜

Mechanism and Operation Mode of Emergency Material Distribution with the Consideration of Demand Insufficiency

ZHANG Yi1，2，3

（1.Luoyang NormalUniversity，Luoyang 471934，Henan，China；2.HenanKeyLaboratoryforBigDataProcessing&Analyticsof ElectronicCommerce，Luoyang 471934，Henan，China；3.LuoyangLogisticsResearchInstitute，Luoyang 471934，Henan，China）

Abstract：After large- scale disaster，large amount of emergency material is demanded in emergency rescue；and the distribution of emergency material is the key for the success of emergency material guarantee. The rational emergency material distribution is not only beneficial for the reduction of loss，but also beneficial for the improvement of emergency rescue efficiency. However，after the disaster，decision-makers usually cannot distribute the emergency material to disaster area within a short time，which will lead to the shortage of emergency material and demand insufficiency. And this will not only bring disaster rescue with inconvenience，but also give rise to serious negative social influences. With the help of on-site investigation，the author finds that the main causes having influences on emergency material distribution include the“black box”of demand information in the disaster area，the degree of loss，the urgency of demand，and demand insufficiency. After the disaster，to reduce the loss as possible as we can，we should establish a rapid，targeted，and fair distribution mode of emergency material. To better cover this insufficiency，this distribution mode should include demand forecast，demand classification，local first distribution，and other place second distribution. The specific operational process includes such five steps as the collection of information，the determination of distribution target，the decision-making of material distribution，the evaluation of material distribution，and the implementation of material distribution. Besides，to guarantee the smooth operation of emergency material distribution，rapidly，accurately，and fairly deliver the emergency material to disaster areas，and improve the efficiency of rescue as possible as we can，we should also formulate the guarantee mechanism for emergency material，establish the Big Data platform，and strengthen the construction of emergency material reserve system.

Key words：emergency material；demand insufficiency；level of demand；local first distribution；other place second distri？ bution