中國公共預算變遷的間斷均衡
——基于中國各級預算支出面板數據的實證分析

曹堂哲 郝宇華

(中央財經大學 政府管理學院， 北京 100081)

一、 引 言

公共預算是為了實現一定的公共政策目標而進行的財政資源分配活動，“如果你不能制定預算，你就不可能治理”[1]302-312。魯賓指出，政府預算研究是一項涵蓋經濟學、財政學、會計學、管理學、公共政策與政治學的多學科研究，而非單學科研究[2]。政府預算顯然不是一個單純的技術問題，也不僅僅是一個財務資源的管理分配問題，其本質上是一個政策問題和國家治理問題[3]。

從決策研究的角度來看，預算是貼著價格標簽的一系列政策目標，是決定政策的各種偏好之間的沖突和政治爭斗結果的記錄。政策議題驅動政策制定，政策實際上又驅動預算變化[4]18。政策議程決定了施政的方向、重點和公共事務的優先順序，公共預算通過財政資源的配置，可以清晰地展示哪些需求被優先納入政策議程，如何納入政策議程[5]。可以說，預算變化是窺探政府決策的一扇窗戶。

西蒙于20世紀40年代創立的有限理性決策理論是現代公共預算決策理論的思想源頭。西蒙認為，人類的行為是“用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案”的理性決策過程[6]6。由于受到環境和認知處理能力的限制，人類決策可以用“有限理性模型”來描述[7]。20世紀50年代，林德布魯姆在有限理性的假設以及多元主義思想的基礎上，提出了漸進主義決策理論[8]。漸進主義決策理論的支持者們將漸進主義看作政治的結果，認為決策者在進行復雜的預算分配時遵循邊際調整的法則，預算經常是上年基數的邊際增加或減少，而不會推倒重來式地完全理性地權衡現有項目和替代項目的價值。

20世紀70年代以來，由于外部經濟和社會環境的急速變化，環境保護、核能、煙草、城市治理等領域的政策都發生了急劇的轉變，政策變遷呈現出長期穩定與突然中斷并存的非漸進式變化，漸進主義理論陷入了困境。鮑姆加特勒與瓊斯等在研究和解釋美國政治議程與不穩定現象時，創立了間斷均衡理論[9]63-105[10]。間斷均衡理論致力于解釋一個簡單的現象：政治過程通常由一種穩定和漸進主義的邏輯所驅動，但是偶爾也會出現不同于過去的重大變遷。穩定性和變遷都是政策過程中的重要因素。已有的政策模型只能解釋其一，而間斷均衡理論則可以同時解釋兩者[11]7。間斷均衡理論以量化和比較研究的方法關注政策的長期變化，并用政策圖景、機構設置、注意力、信息等概念對政策的長期變化提出了合理的理論解釋[4]195-234。間斷均衡理論是對有限理性模型的拓展和對漸進主義決策理論的超越。

間斷均衡理論在政策議程的研究中獲得成功后，很快拓展到了政府預算的研究領域，形成了基于議程和注意力分配的預算模型，提出了有關預算變化分布模式及影響因素的假設，通過使用不同國家、不同部門、不同領域、不同層次的預算數據對假設進行經驗檢驗[12]1-33。間斷均衡預算理論在歐美國家獲得了大量經驗證據的支持，鮑姆加特勒等學者基于美國、法國、德國、英國、比利時、丹麥、加拿大等國家的預算變化數據，將間斷均衡看作公共預算的一般經驗法則[10]。產生于多元主義和社會本位政治環境下的間斷均衡理論是否能經受住中國預算數據的檢驗？如果經受住了檢驗，那么如何在中國情境下對間斷均衡理論的內在機理進行解釋呢？對這一問題的回答，有望拓展間斷均衡理論的外在效度，增強從注意力和信息角度解釋政策和預算變遷的概推效力，此問題是一個具有理論挑戰性和實踐意義的問題。

二、 文獻回顧與理論框架

公共預算理論如同公共行政理論一般，分為描述性的與規范性的兩類[13]179。規范性預算理論總體上是理性主義的，與真實的預算過程存在差距，在現實生活中找不到規范性預算理論。規范性預算理論低迷的同時，描述性預算理論在20世紀60年代崛起，經歷了從漸進主義范式向間斷均衡范式的轉變。

(一) 漸進主義預算理論及其批評

20世紀60年代芬諾和威爾達弗斯基首先把漸進主義決策理論引入預算決策的研究中。1964年威爾達弗斯基出版了《預算過程的政治學》，漸進預算成了政府預算領域里最為流行的理論，其理論生命力一直持續到20世紀90年代初期[14]7-20。漸進主義預算理論認為：由于個人和機構理性的有限性和多元主義政體的掣肘，漸進決策可以大幅減少每年行政工作的負擔，而且可以降低預算編制的協商成本，故每年的預算支出必須以上一年度的預算規劃為基礎，且呈現出規則性的、小幅度的增長變化。許多學者使用聯邦、州和地方層面的數據驗證了漸進主義預算理論[15-22]。

在漸進主義備受推崇的同時，從概念、實證分析和研究方法等方面對其的批評也逐漸增多。在概念方面，Berry整理出了已有研究中提及的12種漸進概念，分析后認為：漸進概念界定的模糊性和增長范圍的寬泛性，大大降低了漸進主義模式的說服力[23]。在實證分析和研究方法方面，Boyne等的研究顯示：漸進主義模式不適用于英國公共部門的預算編制[24]。Dezbakhsh等批評Davis運用漸進主義研究方法會產生虛假回歸的問題，并指出漸進主義也不適用于美國的預算編制[25]。還有學者認為：預算支出的漸進主義特征更多地體現在總預算的變化中，而在功能分類預算中并不明顯[26-27]。

漸進主義在這些批評面前顯得捉襟見肘，如何解釋漸進變化和非漸進變化共存的現象呢？20世紀90年代以來，公共政策議程設置的間斷均衡理論拓展到了預算領域，成功地解釋了這一現象，形成了間斷均衡預算理論。

(二) 政策議程設置的間斷均衡理論

20世紀90年代，鮑姆加特勒和瓊斯在研究美國核能、煙草、殺蟲劑、環境、城市治理等政策議程設置時，提出了政策長期穩定和突然變遷共存的間斷均衡理論[9]。隨后，他們進一步從決策注意力和信息的角度對間斷均衡現象進行了理論解釋。圖1描繪了政策間斷均衡理論的基本框架。

1.議程設置、政策形象與政策議定場所。間斷均衡理論將政策過程中的問題界定和議程設置作為研究起點。正如鮑姆加特勒和瓊斯所言：“問題界定和議程設置是相關的，因為問題界定的變化通常會導致新的議題在公共議程中出現。我們將這一研究作為我們研究的起點，我們不僅會聚焦于這些變遷的理由，還會聚焦于這些變遷的結果。”從議程設置的角度看，間斷均衡是政策圖景與政策議定場所互動的結果。政策圖景指某個公共政策在公眾和媒體中的理解和討論，其中混合了政策信仰和價值觀，以及經驗信息和情感投射[11]24-25。政策議定場所是針對特定的問題做出權威性決策的制度性場所(機構)。問題界定和解決方案所形成的政策圖景與政策議定場所(制度、機構)的互動會形成兩種反饋：負反饋和正反饋。負反饋帶來長期穩定和政策壟斷，正反饋則導致政策壟斷的破壞和短期的劇烈變遷。

2.注意力分配與信息處理過程。在隨后的系列研究中鮑姆加特勒和瓊斯進一步運用決策的注意力理論和信息處理理論對政策議程設置的認知機制進行了深入分析，對間斷均衡現象做出了一般性的理論解釋[28]。傳統決策理論遵循的偏好滿足途徑中，偏好是最重要的，而信息有限的問題被看作無足輕重的。在動態選擇的情形中，公民不太可能迅速地改變偏好，但是他們能夠迅速改變他們所注意的某一情形的某些方面。所以，注意力焦點的變化能夠改變結果。政策議程設置本質上是問題解決的過程，問題解決同時強調個人和治理機構對信息的處理。信息并不稀缺，關鍵是選擇什么信息輸入政策制定過程。信息處理過程包括信息收集、組織、解釋和將來自環境的信號進行優先排序的過程[4]6-9。在政策過程中，議題定義的變化是吸引政策制定者對某一政策問題的注意力的關鍵方法[29]181-187。通過議題定義，這些信息被政策行動者加以解釋，在解釋的過程中，由于注意力的限制、組合信息的偏見以及行動者的有限理性等原因，政策制定的回應不可能與輸入信號的強度完全匹配。不均衡的信息處理過程導致了極端的不穩定與偶然的間斷，而不會是平穩的調整或一直鎖定[4]8。

(三) 間斷均衡預算理論的發展

由于政策議程驅動支出，并且預算也由政策驅動[30-31]，瓊斯等學者將間斷均衡理論從政策議程設置拓展到預算支出模式的研究。議程設置領域的間斷均衡理論側重議程設置決策過程和機制的分析，間斷均衡預算理論則側重描述和檢驗預算變遷的間斷均衡特征。議程設置的間斷均衡理論是一種動態的理論建構，對預算的間斷均衡分析則是對議程結果的實證檢驗。

瓊斯等分析了美國1947—1994年的財政預算數據，發現預算變化呈尖峰分布而不是正態分布，尖峰分布意味著偶發性決策的存在[32-33]。True分析了1940—1998年度美國社會保障的預算數據，得出結論：社會保障政策驅動了預算的間斷[34]。瓊斯等分析了1800—2004年美國聯邦政府的國防支出和國內支出，這兩項支出的變化呈現出明顯的間斷均衡特點[35]。

間斷均衡理論不僅在美國聯邦政府的預算中得到了驗證，也擴展到了州和地方層面。Jordan以1966—1992年美國38個地方政府6個預算支出功能分類為研究對象，通過比較分析和K-S檢驗，得出美國預算支出符合間斷均衡模式[36]。Caver以間斷均衡理論為研究框架，考察了城市治理結構對城市預算產出的影響，通過比較峰度分析和多項離散邏輯回歸分析得出結論：未改革的結構(市長委員會城市和區/市議會)下的預算比改革結構(理事會經理城市和大型市議會)下的預算更符合間斷均衡理論(1)Caver F.R., ″Policy Punctuations, City Governance Structures, and Budgetary Changes in American Cities,″ Doctor Dissertation, University of Texas at Dallas, 2005.。Epp研究了各級政府的所有支出類別，通過比較峰度分析得出，各支出類別的預算變動顯示出間斷均衡的特性，并且預算間斷的幅度會因預算層級和支出類別的不同而存在差異(2)Epp D.A., ″Punctuated Equilibrium and Subnational Government,″ Doctor Dissertation, University of North Carolina at Chapel Hill, 2011.。Breunig和Koski研究了1984—2009年美國所有政府功能分類的預算數據，通過比較峰度分析、局部加權回歸分析和多重模型分析得出：與漸進的政策變化相比，間斷均衡式的政策變化會對美國各州長期預算結果產生更大的影響[37]。Kovari對威斯康星州的地方政府，包括城鎮、村莊、市縣的預算支出進行了考察，實證結果表明，地方政府的預算呈現間斷均衡的特點，并闡釋了間斷的發生率和流行率、預算間斷的決定因素以及預算間斷對當地經濟的影響(3)Kovari J., ″Avalanches and Increments: Examining Punctuated Equilibrium Theory in Wisconsin Local Governments,″ Doctor Dissertation, University of Wisconsin-Milwaukee, 2012.。

(四) 間斷均衡的檢驗方法

在上述研究中，逐漸形成了幾種常見的檢驗間斷均衡的方法，如描述性統計分析[34,36]、比較峰度分析與正態性檢驗[10,37,42]、回歸分析[37,43]。

三、 研究設計與方法

預算反映政治博弈的過程和決策優先事項的排序。如果預算明顯增加或減少，那么說明政策議程發生了變化，預算支出變化是議程設置的結果，它定量地刻畫了議程設置的長期變遷模式。預算支出分類一般采用功能分類和經濟分類，功能分類反映了政府職能和政策議程的變化，故功能分類數據可以反映政策的變遷是否符合間斷均衡模式。間斷均衡理論在國外已經得到了證實，那么我國各層級的預算及其變遷是否也具有間斷均衡特征？為何會如此？對此還沒有系統的理論檢驗和理論解釋。

(一) 研究假設

按照間斷均衡理論，政策圖景和政策議定場所的互動過程中，注意力的不均衡分配、信息處理的不均衡和制度摩擦導致了政策和預算的間斷均衡。稀缺的注意力在信息處理過程中會形成不均衡的分配，進而導致從問題的界定到決策的不均衡，不均衡的信息處理過程導致了極端的不穩定與偶然的間斷。由于注意力的稀缺，機構在信息處理過程中會形成政策圖景的根本轉換，制度摩擦的粘滯效應則凸顯了轉換過程中的間斷性。最終，政治行動者建構的新政策圖景克服了制度摩擦，使得舊的政策均衡經過一個間斷后轉向新的政策均衡。

雖然西方和中國的體制不同，但是兩者在預算制定過程中都會受到注意力稀缺、信息的不均衡處理和制度摩擦的影響。新中國成立以來，我國發展戰略、政府職能都發生了明顯的階段性變遷，政策圖景經歷了社會主義改造、社會主義建設、階級斗爭、改革開放的劇烈變遷。源于信息成本、認知成本、決策成本和交易成本的制度摩擦反映了制度的粘滯效應，制度摩擦越大，政策和預算就越容易發生間斷均衡現象。對于中國的公共預算來說，中國的財政體制經歷了統收統支、分灶吃飯、分稅制的變遷，在分權化改革的歷程中，資源的擁擠程度、中央與地方的關系和利益集團等影響制度摩擦的因素都發生了巨大的變化。因此我們有理由推斷中國預算過程的變遷符合間斷均衡預算模式，即：

假設1：國家總預算支出變化分布屬于尖峰分布，國家總預算變遷符合間斷均衡模式。

新中國成立以來，中央與地方的關系進行了深刻的調整，財政體制從統收統支、分灶吃飯到分稅制改革，逐漸形成了“一級政府、一級事權、一級財權”的體制，我們有理由推斷中央與地方的預算變遷符合間斷均衡的邏輯，據此，本文提出假設2—4：

假設2：中央預算支出變化分布屬于尖峰分布，中央預算變遷符合間斷均衡模式。

假設3：地方預算支出變化分布屬于尖峰分布，地方預算變遷符合間斷均衡模式。

假設4：地方各支出類別的變化分布屬于尖峰分布，地方各支出類別的預算變遷符合間斷均衡模式。

無論在計劃經濟時期還是改革開放時期，地方政府調整其預算都比中央政府更為簡易和靈活，中央政府要調整預算則涉及復雜的制度安排，會形成較大的制度摩擦，據此，本文提出假設5：

假設5：與地方政府的預算變遷相比，中央政府的預算間斷程度低于地方政府。

由于我國發展戰略的劇烈變遷，地方決策者對信息的篩選、過濾和處理也是有重點、有選擇的，他們對不同的支出類別的關注度也不盡相同。本文認為，針對不同社會發展時期的不同需求，對各支出議題的關注度有很大差別，據此，本文提出假設6：

假設6：地方各支出類別的預算變遷的間斷程度差別很大。

(二) 數據來源

2007年我國實行了政府收支分類改革，改革后的政府收支分類體系由“收入分類”“支出功能分類”“支出經濟分類”三部分構成。支出功能分類主要反映政府活動的不同功能和政策目標，將政府支出分為類、款、項三級，其中類一級共17類[44]。改革前后科目名稱、口徑發生了較大變化。為了保證統計口徑的一致，本文使用2007—2016年31個省、自治區、直轄市的12類政府支出數據，檢驗各類預算支出的變遷是否符合間斷均衡模式。共有17類支出，之所以選擇其中12類支出，是因為剩下5類支出的數據不完整。所選支出類別分別為一般公共服務支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出、環境保護支出、城鄉社區事務支出、農林水事務支出和交通運輸支出。

(三) 研究方法

本研究分為以下幾個步驟：

1.收集數據。本文收集了1952—2016年國家、中央和地方的總預算支出，計算年度變化率；收集了2007—2016年包含31個省份的12項支出類別的面板數據，計算每年各支出類別占總支出的比例，計算出該比例的年度變化率。

2.統計分析和Kolmogorov-Smirnov(K-S)檢驗、Shapiro-Wilk(S-W)檢驗。本文對數據進行統計分析并配合K-S檢驗和S-W檢驗來分析中國各層級和各支出功能分類的預算支出變化。如果預算支出變化屬于正態分布，表明我國預算決策模式符合漸進決策模式；如果是尖峰分布，則表明我國預算決策模式符合間斷均衡決策模式。

本文計算各支出類別的均值、標準差、離散系數、峰度值和偏度值等以進行初步的描述性分析。偏度是指數據分布的傾斜方向和程度，用來衡量資料分布的形狀，偏態系數的計算方法如下[29]：

偏態系數是離差三次方的平均數除以標準差的三次方。偏態系數為0時，表明分布是對稱的；若為正值，說明正偏離的差值較大，分布為正偏或右偏；若為負值，說明分布為負偏或左偏。偏態系數的絕對值越大，分布的偏斜程度越大。

而峰態系數就是用來衡量資料分布的峰態高低情形，計算公式如下[29]：

K>3，則次數分配的峰態為高狹峰；K=3，則次數分配的峰態為常態峰；K<3，則次數分配的峰態為低闊峰。

在進行描述性統計之后，用直方圖將支出變化視覺化，以分析預算變化分布的特性，尤其是對預算分步圖的尾部進行分析，通過尾部的長短判定間斷性支出的特征。直方圖分析在極值理論文獻中很常見，瓊斯等曾用直方圖來說明尖峰分布相比正態分布的特點是“高頂峰、瘦肩膀、肥尾巴”[32]。

3.初步的解釋。考慮到間斷均衡預算理論中很多關鍵變量，如制度摩擦中的四種成本，難以進行量化測量[45]，故重點檢驗了國家總體預算、中央總體預算、地方總體預算和省級預算支出功能分類變遷模式是否符合間斷均衡模式，對引致間斷均衡的原因暫不做計量分析，僅根據實證分析結果，從議程設置中注意力和信息的角度對實證結果進行初步解釋，解釋的思路仍然沿用間斷均衡理論創立之初使用的跨議題歷時比較分析的方式[9]。

四、 數據分析與研究結論

1952—2016年國家、中央和地方預算支出變化的統計結果如表1所示，可以看出，各層級支出變化的極端值相差較大，地方預算支出的最大增幅高達159.71%，約是最大降幅的3.4倍；中央、國家的預算支出的最大增幅和最大降幅相差不大，差值不超過3個百分點。與中央和國家的預算支出相比，地方的預算變化的標準差和平均值比較大，離散程度比較高，相應的，可以推測其間斷程度最大，國家的次之，中央的最小。國家和地方的預算支出都以不同增幅逐漸增加，而中央預算有縮減的趨勢。

表1 國家、中央和地方預算支出的描述性統計結果

2007—2016年地方各項支出類別預算變化的統計結果如表2所示，可以看出，大部分支出類別變化的極端值相差都較大，但是增幅都顯著大于降幅，其中國防支出和交通運輸支出的增幅最大，分別為367.82%和425.7%，說明隨著國家在不同關鍵期的不同需求，對國防和交通運輸的關注度的落差較大。總體的預算支出變化的均值在0—16%范圍內，大部分預算變化的集中程度處于漸進變化范圍內；除了一般公共服務支出和公共安全支出有不同程度的縮減之外，其余各項支出都有提高的趨勢，對政府提出了更高的要求。預算變化的標準差和離散系數表明各個類別預算變化之間的差別比較大，離散程度比較高。

把三個層級的預算變化繪制成頻率分布直方圖(圖2—圖4)，可以發現其不屬于正態分布，而是尖峰分布，與正態分布相比，尖峰分布包含一個在零點附近的強大的中央峰頂，這個峰頂代表邊際變動的最高頻率。“高頂峰”說明大量的預算變化聚集在0附近，大部分變化是漸進的。“瘦肩膀”表示低得多的適度決策頻率。“肥尾巴”說明大規模預算變動的頻率比正態分布的更高，存在一部分偶發的極端變化。右邊的尾巴明顯要比左邊的尾巴長很多，說明預算大幅增長要遠多于預算大幅削減。正如間斷均衡假說所解釋的那樣，預算在大部分時間都是穩定的，只有一小段時間在波動。因此，大部分預算變動集中在分配中心的周圍，但是在預算變化分配圖的尾部會顯示相對少量的間斷變化。這說明假設1、2和3得到檢驗，國家、中央、地方預算的年度變化率都符合間斷均衡邏輯，并且具有統計顯著性。

省級12個支出類別的預算變化分布直方圖如圖5—16所示，可以發現各項支出類別的直方圖同樣具有高頂峰、瘦肩膀、肥尾巴的特征，且正態性檢驗結果均在1%的顯著性水平上拒絕正態分布，說明其不屬于正態分布，而是尖峰分布，假設4得到驗證。各項支出類別的預算變化大部分是漸進的，也有少部分存在偶發的極端變化。因此，不僅省級總預算符合間斷均衡模式，其所包含的各支出類別同樣遵循間斷均衡邏輯，但值得注意的是，省級總預算的間斷程度大小并不是各項支出類別的簡單加總，因為其中涉及社會背景、政策圖景和媒體輿論等更為復雜的因素。由上述分析可知，國家、中央和地方的總預算變化分布均屬于尖峰分布，且地方各項支出類別的預算變化分布也同樣屬于尖峰分布，所以我國的預算決策模式符合間斷均衡模式，而不是漸進模式。

表2 地方各項支出類別的描述性統計結果

下面進一步用偏度、峰度法來檢驗間斷程度的大小。

表3是中央、地方和國家的峰度偏度分析及檢驗結果，通過分別對中央、地方預算的K值和L-K值進行比較，發現在預算支出方面，地方財政年度變化率大于國家和中央的財政年度變化率。這說明，在預算支出方面，地方財政比中央和國家財政具有更大的間斷性，故假設5得到檢驗。制度摩擦在國家、中央和地方財政方面存在差異：地方財政制度摩擦與國家、中央財政制度摩擦存在較大差異，國家與中央則相差無幾。地方財政的制度摩擦更小，使得它更容易呈現較大間斷性，同時，國家財政間斷性大于中央財政間斷性，但兩者的間斷性都沒有地方財政大。這意味著，在預算支出方面，地方政府比國家和中央受到更少的約束，能夠較為靈活地調整預算，根據當地的發展需要實現更多更大的變革，產生較大程度的預算間斷。相反，國家、中央層級的決策機構則不能夠進行靈活調整，受到的阻力和慣例制約較多，只能實現漸進式的微調，避免了較大間斷性的產生。地方政府在預算方面的主動權很好地體現了中國地區分權的特征。而國家和中央在預算支出方面受到較多限制，則體現了制度的內在約束。

表3 中央、地方和國家的峰度偏度分析及檢驗結果

表4是各支出類別的峰度偏度分析及檢驗結果，通過分析預算K值和L-K值，發現各支出類別的間斷程度各不相同，依據峰度值大致可以將12項支出類別的間斷程度分為三個區段：第一區段為320，包含國防支出和城鄉社區事務支出2類。從表4中可以看出，大部分支出類別的預算間斷程度都處于第一區段，說明雖然在漸進調整的基礎上存在偶發性的重大改革，但是整體而言改革次數較少，間斷程度較小。間斷程度處于中間區段的支出類別較少，這些議題在不同時期的議程設置中受到的決策者的重視度差別較大。只有國防和城鄉社區事務的預算支出產生了很大的間斷，說明這兩項支出在預算方面具有較大靈活性，改變預算變化率難度較小，在決策方面可以進行較大變革。

表4 各支出類別的峰度偏度分析及檢驗結果

五、 理論解釋與討論

以上研究表明，國家、中央、地方的總預算變遷和支出功能分類變遷均符合間斷均衡模式，但是間斷程度有所差別。這一結論與Beatriz研究巴西的預算數據后得出的結論是一致的，即威權主義和民主的背景下的公共預算都具有間斷均衡的特征(6)Beatriz R., ″Autocracy vs. Democracy: Political Regimes and Punctuated Equilibrium in Brazil,″ Master Dissertation, University of North Carolina at Chapel Hill, 2014.，研究結果拓展了間斷均衡理論的經驗范圍。預算支出作為議程設置結果的定量刻畫，其呈現間斷均衡特征是預算決策中的政策圖景和政策議定場所共同決定的。政策圖景和政策議定場所的互動過程中，注意力的不均衡分配和信息處理的不均衡導致了政策和預算的間斷均衡[4]。不同層級預算變遷的間斷程度存在一定的差異性，這說明在不同的情境背景下，注意力分配和信息處理的不均衡程度也不盡相同。

未來，一方面可采用歷史縱向分析法和跨議題比較分析法深入分析不同支出功能分類政策的變遷，從注意力分配和信息處理的角度分析我國各類政策變遷過程中政策圖景和政策議定場所的互動機制；另一方面，可將2007年前后的支出功能類別的口徑進行對接，運用預算數據刻畫并檢驗政策議程設置的間斷均衡，并對各層級預算變遷呈現出不同間斷程度的原因及其影響因素進行深入探究。