澳大利亞食品安全治理的中央與地方政府互動研究及對我國的啟示

陳佳妮，陳永法

（中國藥科大學國際醫藥商學院，江蘇 南京 211198）

食品安全事關國計民生，歷來為政府和公眾所重視。2013年12月，習近平總書記在中央農村工作會議中提出“要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”[1]。據此，我國食品監督管理部門嚴格按照習總書記要求，依據《食品安全法》規定，全方位切實加強食品安全監管，保障食品安全方面取得長足的進步。依據現行《食品安全法》，我國中央與地方食品安全監管事權劃分清晰，中央政府主要承擔國家層面政策和標準的制定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域的食品安全監管[2]。然而，隨著時代的發展、社會的進步，我國食品安全工作正從食品安全監管向食品安全治理轉變。食品安全管理理念的轉變，不僅要求從封閉向開放轉變，也要求政府內部的中央與地方政府加強互動，進一步提升中央食品安全決策的科學性，還應充分發揮地方政府積極性，更好地保障我國的食品安全[3-5]。2019年5月，國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，到2035年基本實現食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化[6]。由此可見，我國已確定食品安全治理目標，具體體制機制建設亟待大量探索與實踐。

作為食品安全保障水平較高的國家之一，澳大利亞自20世紀50年代以來對聯邦和州地政府間的食品安全監管職權分工進行了多次調整，最終在2000年食品監管體系改革中，明確由聯邦政府負責食品政策及全國食品標準的制定，州地政府負責執行[7-9]。與此同時，為縮小地方自治權過大導致的各地監管要求的差異，以及滿足食品流通全球化對加強監管的需求，澳大利亞聯邦、州地政府嘗試立法互動后，逐步拓寬了互動范圍[10-11]，并且21世紀初以來，在國家“整體性治理”戰略指導下，互動舉措愈加豐富、系統[12-13]。迄今，澳大利亞中央與地方政府間形成了卓有成效的互動機制或方式，較好地提升了國家食品安全決策和執行效率，大幅改善了食品安全治理效果。因此，澳大利亞食品安全治理的中央與地方互動經驗或可為加強我國食品安全治理提供參考。

1 澳大利亞食品安全治理中央與地方政府互動的主要方式

為應對愈加復雜的食品安全問題，保障國家食品安全，中央與地方政府愈發需要進行更加有效的互動。為此，澳大利亞形成了貫穿食品安全治理立法、執法階段的中央與地方良性互動。

1.1 共同完善《食品立法模板》，提高州地食品立法的一致性

《食品法模板》是澳大利亞州地的食品安全立法模板，分為附件A和附件B，前者為州地必須采用的限制性且重要的核心條款，后者州地可根據實際情況選擇性地采納；除此之外，州地也可制定不與附件A或B內容相沖突的額外條款[14-15]。為確?！妒称贩０濉吩诟鞯氐玫铰鋵崳莸厝粽J為附件A或B存在不合適的條款，均可向聯邦提交修正建議（或修正案），聯邦將草擬修正案并予以頒布（或直接頒布修正案）。一般情況下，州地的修正建議需首先提交至食品安全議事協調機構——澳大利亞新西蘭食品部長級聯合會（Australia and New Zealand Ministerial Forum on Food Regulation，ANZMFFR）；修正建議經ANZMFFR同意后，將被提交至聯邦議會顧問委員會，后者將根據上述建議起草修正案，若情況緊急，州地可直接起草修正案并將其提交至當地議會，但同時需要向ANZMFFR提交該修正案；ANZMFFR會在下次會議審議上述修正案，以決定是否對附件A或B作出相應調整。最后，若聯邦議會頒布《食品法模板》修正案，并且附件A有變動，州地需修正當地的相關條款。

1.2 充分保障州地的食品標準申請制定和修正權，提升標準的適用性

由澳大利亞新西蘭食品標準局（Food Standards Australia New Zealand，FSANZ）制定并在聯邦政府公報發布的食品標準，各州地通常必須采取立法或其他方式采納，且不得擅自制定新標準或改變原有標準。為提升標準在州地的適用性，澳大利亞建有規范化的食品標準申請制定或修正流程，充分予以州地在非緊急情況、緊急情況及特殊情況下的標準申請制定和修正權[14-15]。在非緊急情況下，州地需首先將標準制定或修正申請提交至FSANZ，FSANZ批準后將制定相應草案，并將草案提交至ANZMFFR。其后，ANZMFFR若認為該草案滿足7 項“不能制定或修正條件”中的一項或以上，則將要求FSANZ對該草案進行審查；若FSANZ審查結果為草案需進行修改或重新制定，且ANZMFFR對該草案的再次表決結果仍滿足“不能制定或修正條件”，則ANZMFFR可修改或拒絕該草案。然而，若ANZMFFR不要求審查，或已修改該草案，則新標準或修正標準即可發布公報。而緊急情況下，州地在告知FSANZ后，可直接在當地執行新標準或修正標準，但僅限12 個月，并需盡快向FSANZ補交申請。此外，若某州地或部分地區因特殊情況必須采用特定標準，則在征得ANZMFFR同意后，可申請僅在該地執行的新標準或修正標準。

1.3 共同制定及改進國家食品事件響應行動方案，提升響應效率

澳大利亞的國家食品事件指可能或預期會影響多個州地，因而需在國家層面采取響應行動的食品事件。國家食品事件的響應分為警戒、行動、解除戒備3 個階段，聯邦、州地在這3 個階段中會共同制定及改進國家食品事件響應行動方案[16]（圖1）。在警戒階段，各州地均有責任向FSANZ通報可能影響各州地的食品事件；FSANZ將基于所得到的通報信息初步制定《緊急風險方案總則》，即國家食品事件響應行動方案（內含多個響應行動備選方案）。在行動階段，FSNAZ將與各州地召開第一次電話會議以確定風險管理決策，包括明確受該食品事件影響的州地、審議《緊急風險草案》等；期間，FSANZ會將《緊急風險方案總則》發送至受影響的州地以征求其意見，24小時內未反饋則視為同意；意見征詢結束后，受影響的州地需在48小時內選定所要執行的響應行動方案并將其上報至FSANZ，而后予以執行。在解除戒備階段，FSANZ將與各州地再次召開電話會議，確定結束國家級響應行動。響應結束后，受影響的州地需對當地響應行動的有效性進行審查，而審查報告則交由ANZMFFR的食品法規執行小組委員會（Implementation Subcommittee for Food Regulation，ISFR）審議。

圖1 澳大利亞食品事件響應行動方案的制定及改進流程Fig.1 Flow chart of the formulation and revision of national food incident response action plans in Australia

1.4 明確中央與地方食品監管績效的審查機構，督促雙方互動

澳大利亞政府理事會（C o u n c i l o f A u s t r a l i a Governments，COAG）對總理和內閣部（Department of Prime Minister and Cabinet，DPMC）負責，是澳大利亞政府采取協調行動的國家層面事項的監督管理部門[17]。為確保聯邦和州地食品安全監管工作的有效配合，聯邦、州地政府及ANZMFFR的食品監管績效均需接受COAG審查[16]。其中，ANZMFFR主要負責食品標準的審批及監管政策的制定，而聯邦、州地通過委派代表參與上述工作，并負責該工作在當地的落實[18]。就審查而言，聯邦、州地需每年向COAG提交上一年度ANZMFFR所審議的關鍵問題的最新進展；ANZMFFR則每年通過DPMC向COAG提交上一年度的工作報告及下一年度的工作計劃。根據聯邦、州地及ANZMFFR的工作進展，COAG將對ANZMFFR的職權范圍和工作重點進行適當調整，以確保其致力于國家層面食品安全相關的優先事項。為支持上述工作，ANMFFR還設有兩個委員會，旨在實現聯邦、州地的充分溝通[19]。通過食品法規常設委員會（Food Regulation Standing Committee，FRSC），州地可提交政策提案，提案將形成最終的會議議程；而通過ISFR，州地可定期反饋有關政策及標準的執行情況，以指導政策及標準的順利落地。

2 澳大利亞食品安全治理中央與地方政府互動的特點

2.1 各方參與決策，保障決策代表性

為確保食品安全決策結果實現各方意愿的均衡，地方政府對聯邦層面工作的參與不只是停留于提意見，而是切實享有各項工作的表決權。例如在《食品法模板》及食品標準的修正過程中，均需將相關文件交由ANZMFFR審批，ANZMFFR的決策過程便充分體現了這一特點[16]。具體而言，澳大利亞聯邦、州地及新西蘭政府（因ANZMFFR為澳大利亞和新西蘭共建的“聯合標準制定體系”中的機構之一，所以新西蘭政府也參與決策）均享有擬議決議的一票表決權，且該表決權需由各方提名的牽頭部長行使；若牽頭部長無法出席某次決策會議，則必須通過郵件等電子通訊方式告知ANZMFFR主席其投票意圖，或指定代理人來參與并行使其該次會議的表決權。

2.2 工作指南涉面廣且更新及時，提升執法一致性

為最大程度提升各州地食品監管執法的一致性，聯邦、州地通過共同制定一系列指南文件來統一指導各州地執行食品政策法規。例如《模范食品法》（非ISFR制定）、《國家食品事件響應協議》等便是分別用于指導州地制定一致化的食品立法、協調州地響應國家食品事件的文件。這類文件一般由ISFR負責制定，涵蓋食品標準的解釋和應用、食品監管政策的實施等相關事項，涉及《食品日期標識更改指南》、《屬地管轄權規則說明》等各方面，迄今已有十多類文件[20-21]。為使上述指南文件切實可行，ISFR成員由聯邦、州地代表組成，負責共同制定年度工作計劃，并每年開展至少一次集體會議，聽取地方監管活動的進展報告以及共同磋商一些關鍵項目[22]。

2.3 互動信息公開全面，推動中央與地方履責

澳大利亞支持公開食品監管中聯邦、州地互動的多方面信息，以支持公眾監督，促進聯邦、州地切實履行各自的工作職責。例如《食品立法模板》和標準的修正請求需經ANZMFFR審批，審批結果均在ANZMFFR官網的會議結果專欄公開。大體上，中央與地方互動信息主要由ANZMFFR負責公開，分為主動公開、依申請公開兩類：就主動公開而言，ANZMFFR官網提供的信息除需提供上述會議和決策結果外，還包括ANZMFFR成員身份、工作范疇及優先事項等信息[23]；就依申請公開而言，所有為ANZMFFR制定的文件原則上僅限成員共享，但若有公眾申請公開，則可在征得所有成員同意后公開。而針對公開的互動信息，公眾可通過ANZMFFR或FSANZ定期召開的磋商論壇或官網提供的郵件、電話等渠道，向聯邦、州地提供相關建議，為其改進工作方式、更好履行職責提供參考[24-25]。

3 澳大利亞食品安全治理中央與地方政府互動的實施成效

3.1 國家食品安全召回事件發生次數比值（召回事件次數/貿易金額）顯著降低

國家食品安全召回可將問題食品及時撤市，保障公眾的飲食安全[26]。自2003年國家層面的食品事件響應行動實施以來，盡管澳大利亞食品召回事件次數并無明顯下降趨勢，但在進口食品貿易數額日趨增長的背景下，食品召回事件次數比值有明顯的下滑走勢[27-28]。由圖2可知，2003—2017年，國家食品安全召回事件次數除2016年（主要由不可控的未知過敏源引起，增幅較2015年達150%）突漲外，基本維持在60 件左右，而召回事件次數/貿易金額從0.91降至0.37?？梢?，面對公眾日益增長的食品消費需求，澳大利亞政府能夠在供應足量食品的前提下，降低問題食品上市的可能性，并及時召回問題食品，維持在市食品較高的安全水平。

圖2 2003—2017年澳大利亞國家食品召回事件次數和進口食品貿易金額及兩者比值Fig.2 Number of food recalls and amount of imported food trade between 2003-2017 and ratio between them

3.2 利益相關者對政府工作總體情況滿意度較高且大部分工作滿意度提升

食品安全事件的減少并不一定帶來公眾對政府工作的認可，而后者是維護社會穩定的關鍵所在，因此有必要提升利益相關者對政府食品安全治理工作的滿意度[29-30]。澳大利亞食品安全監管部門在保障較高食品安全水平的同時，其工作也逐漸得到了利益相關者的認可。以FSANZ為例，由該部門于2014年和2017年所開展的利益相關者滿意度調查數據可知，利益相關者對FSANZ工作的滿意度有明顯提升[31]（圖3）。該調查對象大多為行業（2014年行業占總調查對象的51%，2017年占52%）及政府（聯邦、州/領地及地方政府為22%）主體。相比2014年，2017年受訪利益相關者對75%的FSANZ工作績效指標的滿意度得到提升（其中“社交媒體使用”滿意度低的原因是53%被調查者認為用不到），“總體情況”滿意度增加了3%。其中，對約50%的工作績效指標滿意度接近或超過70%，“可信賴性”一項更是達到78%。

圖3 2014年和2017年利益相關者對FSANZ工作的滿意度對比Fig.3 Comparison of stakeholder satisfaction with FSANZ's work in 2014 and 2017

4 澳大利亞食品安全治理中央與地方政府互動對我國的啟示

盡管我國國情與澳大利亞不同，但澳大利亞在食品安全治理領域的中央與地方互動經驗較為成熟且成效顯著，可供我國參考借鑒。

4.1 立法過程中央與地方雙方充分征取對方意見，提升立法決策科學性

食品安全問題復雜、多樣，涉及環節、主體廣泛，相應立法必須立足實際方可確保食品安全政策法規的科學性、操作性[32]。近年來，我國食品政策法規建設取得長足進步，已經形成了較為系統的食品安全治理政策法規體系，但總體來說，政策法規質量還有一定的提升空間[33-34]。我國同時也在積極探索中央與地方立法交流機制，建立了基層立法聯系點制度、地方性法規的備案審查制度等促進立法交流的制度機制，在推動立法精細化方面初顯成效，但同時一些問題也逐漸凸顯[35-38]。相比澳大利亞在《食品立法模板》推行過程中充分保障對地方的意見采納及立法指導，不難發現我國國家層面的食品安全政策法規制定過程中向地方或基層的意見征詢往往程序重于內容，因而難免所制定的一些政策法規脫離實際；地方層面的食品安全政策法規制定則會很大程度受限于對國家政策法規的深刻理解、地域特性、立法技巧等，也欠缺向中央尋求指導的主動性。因此，國家層面的食品安全政策法規制定除積極征詢地方意見外，還可建立意見采納情況反饋機制、通報表彰等激勵機制，充分調動地方積極參與；同時，地方層面的食品安全政策法規制定應建立向國家相關部門征詢意見的規范化程序，而國家相關部門借此既可指導地方立法提高質量，也可盡量避免不同地區之間的立法不協調。

4.2 監管過程更加注重上下級的交流、溝通，提高監管質量、效率

作為我國食品安全政策法規執行者的各級政府，不僅需要嚴格執行國家及地區的食品安全政策法規，面對各種繁雜、多變的食品安全問題，也需要根據實際情況持續創新，不斷提高監管質量及效率[39-40]。澳大利亞針對這些問題建有各方代表共同負責的ANZMFFR及FRSC、ISFR，實現了聯邦和州地情況的常態化交流及方案協商。與之相比，我國的國務院食品安全委員會作為議事協調機構一定程度上也可促進中央與地方政府溝通互動，但該機構由國家市場管理總局承擔相應職責，其決策并不直接聽取地方意見，且組織運行存在臨時性、不穩定性等問題，使得中央與地方在監管中溝通的及時性、有效性有待提升[41-43]。為此，一方面可建立常態化的上下級食品監管信息交流、溝通機制：下級政府定期向上級主管部門報告當地監管情況，對突發情況、新情況則需及時匯報；而上級部門也應不定期對下級開展針對性執法監督、指導，也可召集下級共同商定對策，以及時解決執法中的重難點、共性問題。另一方面還可建立上下級干部交流機制：上級干部定期或不定期到基層部門鍛煉，積累實踐經驗；而下級部門可通過合理的考察流程，選送能力突出的干部到上級部門培養，提高其食品安全治理的理論認識水平[44]。通過上下級的交流、溝通，上級食品安全管理部門可掌握基層食品安全狀況，加強基層指導以提升監管質量，下級食品安全管理部門則可在上級指導下針對新情況、新問題進行大膽創新。

4.3 下級食品安全信息公開主動尋求上級指導，深化食品安全治理

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》、《食品藥品安全監管信息公開管理辦法》的頒布，我國食品安全監管信息公開進一步完善，目前各級政府也基本做到了依法依規公開食品安全監管相關信息，較好地推動了我國食品安全監管工作[45]。可食品安全問題的繁雜多變，對食品安全信息的時效性、內容實用性、與相關主體的互動性以及輿論引導性等功能提出了更高的要求[46-47]。然而鑒于對信息公開理解、認識不到位，不少省級以下地方政府尚不能準確把握信息公開幅度及節奏，存在食品安全信息公開不充分或公開范圍過大、食品突發事件信息公開不當等問題，屢屢引發公眾的不滿或同行惡性競爭和公眾恐慌等不良事件[48-50]。對于澳大利亞，對依申請公開信息即要求聯邦、州地代表商定；對突發事件，也劃定了信息共享網絡囊括相關聯邦、州地政府部門，要求在事件處理中集中溝通協調公開信息，從而確保一致性和及時性[16]。參考上述經驗，我國地方應建立并完善與上級相關部門的報告、請示機制，特別是對食品安全信息公開幅度及節奏等拿不準的情況，應及時獲得上級指導。而上級也應落實并完善信息公開指導的機構組織、機制，確保下級請示及時得到指導，不斷深化我國食品安全治理。

5 結 語

近年來，隨著食品安全法規以及有關監管的完善，我國食品安全水平逐步提升，而以食品安全治理為指導，進一步加強我國食品安全監管中的中央與地方政府互動，可更好地保障食品安全。澳大利亞食品安全治理中的中央與地方政府間的互動方式頗具成效。澳大利亞食品安全監管中，聯邦與州地政府主要通過共同完善《食品立法模板》、充分保障州地的食品標準申請制定和修正權、共同制定及改進國家食品事件響應行動方案以及明確中央與地方食品監管績效的審查機構，形成了貫穿立法、執法的中央與地方良性互動。其中，澳方尤其注重切實保障州地政府對各項工作的表決權、廣泛制定與更新執法指南以及充分公開互動信息，從而提升食品安全監管的決策科學性、執法一致性以及落實各方責任。在澳大利亞中央與地方政府互動的實踐背景下，不僅國家食品安全召回事件發生次數比值（召回次數/貿易金額）顯著降低，利益相關者對政府工作總體情況滿意度也較高，且對大部分工作滿意度也得到提升。參考澳大利亞食品安全治理領域的中央與地方互動成熟經驗，我國或可在立法過程使中央與地方雙方更充分征取對方意見、監管過程更加注重上下級的交流溝通以及下級食品安全信息公開、主動尋求上級指導，從而提升立法決策科學性、提高監管質量與效率，進一步深化食品安全治理。