北京城市副中心將成區域發展新高地？

王紅茹

《中國經濟周刊》首席攝影記者 肖翊I 攝

近日，國務院正式公布了《關于支持北京城市副中心高質量發展的意見》（以下簡稱“《意見》”），提出了一系列具有針對性和可操作性的政策舉措，支持北京城市副中心高質量發展。

《意見》提出的兩個階段性目標甚為搶眼：一是到2025年，城市副中心綠色城市、森林城市、海綿城市、智慧城市、人文城市、宜居城市功能基本形成。北京市級黨政機關和市屬行政事業單位搬遷基本完成，承接北京非首都功能疏解和人口轉移取得顯著成效，“城市副中心質量”體系初步構建。通州區與北三縣一體化高質量發展制度體系基本建立。

二是到2035年，現代化城市副中心基本建成。承接北京非首都功能疏解和人口轉移的作用全面顯現，“城市副中心質量”體系完善成熟，與周邊地區一體化高質量發展取得顯著成效。

國家發展改革委副主任、京津冀協同發展領導小組辦公室副主任叢亮在12月1日召開的國新辦新聞發布會上表示：“把高質量發展的要求貫穿于北京城市副中心規劃、建設、管理和經濟社會發展各方面，推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，打造京津冀協同發展的高質量樣板。”

北京大學首都發展研究院院長李國平接受《中國經濟周刊》記者采訪表示，推動北京城市副中心高質量發展，有序承接符合城市副中心發展定位的功能疏解和人口轉移，無論對于疏解北京非首都功能、有效治理北京“大城市病”，還是推動京津冀協同發展，都具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

“北京某行政機構，已經在三環邊確定辦公場所，本來說不搬到通州區了，但即使新蓋了樓也不行，也得搬。”北京某事業單位工作人員告訴《中國經濟周刊》記者。

長期以來，人口過多是北京“大城市病”的重要表現。為防止人口規模失控，2015年6月，中共中央、國務院印發實施《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），明確了北京2300萬的人口控制目標，這也是必須堅決守住的底線。

自2015年《綱要》發布以后，京津冀協同發展進入了以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”的新階段。北京城市副中心與雄安新區作為北京新的兩翼，在承接北京非首都功能疏解中都承擔著重要使命。

叢亮在新聞發布會上介紹，雄安新區是北京非首都功能疏解集中承載地，目前新區已進入承接北京非首都功能疏解和大規模建設同步推進的發展階段。從今年起，部分在京部委所屬高校、醫院和央企總部已啟動分期分批向新區疏解。北京城市副中心作為另外一翼，與雄安新區各有分工，錯位承接功能疏解。

來回顧一下北京城市副中心的搬遷日歷：

2015年11月25日，中共北京市委十一屆八次全會公布了北京行政機構和事業單位整體或部分搬到通州的消息。

2017年5月，北京市官方首次對外披露搬遷方案，首批搬遷單位為市委、市人大、市政府、市政協“四大班子”機關，第二批為北京市紀委、市監察委、市高級人民法院、市人民檢察院。

2019年1月，北京市級機關第一批35個部門、165個單位正式遷入城市副中心辦公，副中心建設的框架就此全面拉開。

第一批行政事業單位搬遷成效已經顯現出來。2020年第七次全國人口普查結果顯示，通州全區常住人口為1840295人，與2010年第六次全國人口普查的1184256人相比，增加了656039人，增長55.4%，年平均增速為 4.5%。

而184萬的人口規模，比2014年開始進行非首都功能疏解時增加了將近36萬人，也就是說，每年平均有6萬人左右到通州來。

與此同時，中心城區特別是核心區的人口在下降，數據顯示，北京中心城區人口下降了15%。

按照統一部署，目前，北京市第二批行政事業單位搬遷工作正在籌劃。

關于北京第二批行政事業單位搬遷工作的進展，北京市委常委、常務副市長崔述強在新聞發布會上表示，運河商務區一批高樓已經拔地而起、虛位以待。“我們正在推進建設，爭取明年或到后年陸續將第二批行政事業單位搬到副中心。第一批已搬了1/3、1.5萬人左右，還有2/3，也就是約3萬人還要再搬到副中心，進而帶動更多的中心城區、核心區的人疏解到副中心。”

“總體上看，盡管通州區人口規模在過去10年有了大幅度的增加，但考慮到第二批行政事業單位搬遷以及商務服務業隨之發展，通州區總人口還將持續增加，估計到2025年會突破200萬，此后肯定還會有一定的增加。”李國平向《中國經濟周刊》記者表示。

《意見》的頒布，給北京城市副中心提供了一個新的發展契機。

《意見》圍繞6個方面給副中心高質量發展提出了相關任務。這六個方面包括：一是堅持創新驅動，打造北京發展新高地;二是推進功能疏解，開創一體化發展新局面;三是強化規劃管理，創建新時代城市建設發展典范;四是加強環境治理，建設國家綠色發展示范區;五是對標國際規則，搭建更高水平開放新平臺;六是加大改革力度，增強發展動力活力。

崔述強表示：“方案確定出來以后，我們又配套制定了3個清單。一是任務清單，具體落實66項任務;二是項目清單，圍繞這些具體任務的實施，一個項目一個項目地把它明確下來;三是政策清單，要落實好、完成好這些任務，把這些項目落實到位，還需要政策到位。”

在科技創新方面，加快實施了一批國家重大科技項目和應用示范項目，“特別是我們將把中關村國家自主創新示范區的新一輪先行先試政策在副中心落地實施，也就是比照中關村，中關村有什么政策，我們這兒就落實相關政策”。

在商務服務方面，依托運河商務區、張家灣設計小鎮，還有自貿區國際商務服務片區，“我們要先行先試做一些嘗試性的、開創性的工作”。

在文化旅游方面，9月20日北京環球影城主題公園已經盛大開園，京杭大運河北京段40公里已經通航，河北段20多公里也已通航。“我們現在正在做連接這兩段運河的工作。到明年7月，大家就可以從北京坐船到河北，60多公里的運河通航了，帶動著副中心和北三縣一體化高質量發展。”崔述強說。

已有不少企業率先搬遷到了北京城市副中心。

首旅集團總部經過考察踏勘，最終選定通州區土橋Plus文創產業園作為臨時辦公地，已于今年4月底前，集團全體領導班子成員率部室遷到此地辦公。

華夏銀行作為金融機構，也率先把總部搬遷到了城市副中心……

這些落戶的產業，均符合通州未來產業結構的“高精尖”標準。公開資料顯示，通州區的“高精尖”產業將由文化創意融合產業、高端商務產業和科技創新產業組成，未來會構建起總部經濟、財富管理、文化旅游、文化科技、尖端芯片、IT信息軟件、智能制造等七大千億級產業集群，吸引一批符合城市副中心功能定位的重大產業項目落戶通州。

到2025年，通州區將建成七大千億級產業集群，產業規模將達到萬億級別。

北京環球影城主題公園

北京城市副中心與北三縣僅一河之隔。為更好地發揮北京城市副中心的引領帶動作用，推動通州區和北三縣的一體化發展，《意見》提出了加快京冀兩省市建設通州區與北三縣一體化高質量發展。

主要目標是：到2025年，通州區與北三縣一體化高質量發展制度體系基本建立，成為現代化首都都市圈建設的重要支撐。

此前，通州區與北三縣“一體化高質量發展”的提法并不多見。在2020年3月國家發改委公布的《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》中，無論是從綜合交通、現代化經濟體系，還是城鄉公共服務、市政基礎設施等方面，通州區與北三縣均說的是“協同發展”。

在2021年初出臺的《北京城市副中心（通州區）國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中，通州區與北三縣的說法，變為“推進與北三縣一體化聯動發展”。

從“協同發展”到“一體化聯動發展”，再到“一體化高質量發展”，說法的轉變，不僅意味著通州區和北三縣的深度融合，更意味著通州區和北三縣兩者之間的關系更加緊密，也更“近”了一步。

而“通州區與北三縣一體化高質量發展示范區”也是文件中出現的最新提法。

在《意見》的第三個方面“推進功能疏解，開創一體化發展新局面”中，提出加快建設通州區與北三縣一體化高質量發展示范區。按照四統一要求（統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控），在規劃管理、投資審批、財稅分享、要素自由流動、公共服務、營商環境等方面探索協同創新路徑。

“城市副中心和北三縣的高質量一體化發展，也是政府目前著力推進的。按照四統一要求，城市副中心和北三縣在投資審批、財稅分享、公共服務等方面先行先試、示范引領，終極目標是建設成為高質量一體化發展示范區。”李國平說。

《意見》出臺后，河北省迅速行動，研究制定了貫徹落實意見的若干措施，適時出臺了《關于廊坊市三河、大廠、香河三縣（市）與北京市通州區一體化高質量發展的指導意見》，部署推進70多項重點工作，全力支持服務北京城市副中心高質量發展。

河北省副省長胡啟生表示，北三縣與城市副中心、通州區協同發展規劃體系已經基本形成，工作機制逐步完善，重點工作穩步推進。截至目前，10條跨界道路已經建成通車，通達公交線路已達21條，大氣、水體等生態環境質量持續改善。一批高端高新產業合作項目落戶北三縣，特別是北京的部分優質教育和醫療資源正在逐步向北三縣延伸布局。

“下一步，河北省將圍繞‘六個聚焦’‘六個一體化’，加快推進北三縣與城市副中心、通州區的一體化高質量發展，共同打造北京的重要一翼。”胡啟生說。

北京城市副中心定位已經明確，北京四大班子也已入駐完畢，但是首都“大城市病”尤其是職住不平衡的問題依然存在。

職住平衡，簡而言之，就是職工的數量與住戶的數量大體保持平衡，也就是說大部分居民可以就近工作。

2019年1月出臺的北京城市副中心控制性詳細規劃已經提出，“十四五”時期，將建立更好的職住關系，把產業用地和居住用地比例調整到1∶2，到2035年基本實現職住平衡。

此次出臺的《意見》又強調提出“有效推進更大區域職住平衡”。

而加大住房租賃市場的供給和保障是實現職住平衡的“題中應有之義”，為此，《意見》提出，大力發展住房租賃市場，擴大保障性租賃住房供給，單列用地計劃，增加土地供應，支持利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設保障性租賃住房，支持通過“商改租”“工改租”等形式將非住宅改建為保障性租賃住房。

此外，《意見》還提出，支持北三縣盤活存量土地、合理利用增量土地，與城市副中心合作建設保障性租賃住房;加大共有產權住房供應，優先滿足符合條件的疏解北京非首都功能遷入職工置業需要;加強房地產市場調控，著力穩地價、穩房價、穩預期。

此前出臺的《北京城市副中心控制性詳細規劃》也提出，進一步加大住房租賃市場的供給和保障，適當提高以公租房為主的保障性住房和以共有產權房為主的政策性住房的比例，制定精準的政策保障措施。

這是否意味著未來北京城市副中心和北三縣的住房體系，主要是以保障性租賃住房和共有產權住房為主？

李國平對此問題給予否定，他告訴《中國經濟周刊》記者，保障性租賃住房和共有產權房肯定是今后的發展方向，但不管是配置在通州區，還是周邊的北三縣，都只是房地產市場的一個補充。“‘十四五’規劃和2035年的遠景目標提出，加快建立多主體的供給、多渠道的保障、租購并舉的住房制度，簡單說就是，有一些房產的供給，需要通過市場化的商品房的方式，有一些供給則需要通過保障房的方式。”

在12月1日召開的國新辦新聞發布會上，北京市副市長隋振江在答記者問時介紹，建立更好的職住關系，將產業用地和居住用地比例從現狀的1：1.3調整到1：2，到2035年達到平衡，基本實現在副中心工作、在副中心居住;鼓勵功能兼容和復合利用，就近滿足居民工作、居住、休閑等需要;完善住房體系，建立完善的住房保障體系和商品住房調控體系;加強與公共交通耦合，實現居住區與重點功能區軌道交通一次換乘便可到達。

（本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第23期）