基于環境社會工作視角的草原生態與社會問題探究

李元

摘? 要：社會工作對可持續發展問題的關注為牧區發展提供了新的視野。為了促進內蒙古草原牧區的生態與社會協調健康發展，文章從環境社會工作的視角，闡述內蒙古草原存在的生態保護與發展生產的矛盾仍未根本破解、草原煤炭資源的開采累積諸多生態問題、草原生態退化仍未有效遏制、草原社區的弱化與邊緣化、牧民群體的社會分層、牧區社區的衰落與瓦解的趨勢等生態與社會問題，從微觀、中觀、宏觀三個層面提出對策建議，以期達到促進牧區生態、社會雙重發展的目的。

關鍵詞：環境社會工作 草原 生態問題 ? 社會問題

一、草原生態與社會問題產生的背景

近年來，內蒙古牧區因草原非牧使用所造成的人地矛盾，以及由此產生的社會問題和生態問題等日益成為社會廣泛關注的焦點。內蒙古草原是歐亞大陸草原的重要組成部分，天然草原面積13.2億畝，草原面積占全國草原總面積的22%，占全區國土面積的74%。是內蒙古生態類型的主體。草原發揮著防風固沙、涵養水源、調節氣候、維護生物多樣性的生態功能。

在牧區現代化的進程中，資本密集的產業（飼草業與工礦業）進入牧區后會排斥勞動力要素，增加牧民的生產成本，造成從事畜牧業生產的人口向非牧化轉變，牧民的留守職能更多傾向于保護草原生態和參與邊防。而項目化的生態政策，比如禁牧休牧與生態移民主要靠國家投資來推動，網圍欄造成了牧場的“條塊分割”，反而加劇了草場的荒漠化，飼料基地面積的增加也擠占了天然草場的面積。人、畜、草的平衡需要高成本的維持。這類現象不僅僅是牧區居住人群生計可持續的社會問題，更是涉及我國北方重要生態安全屏障的環境問題。生態環境引發的不公義對弱勢群體產生了影響。嘗試構建社會工作的獨特知識架構是內在于專業使命的。直到20世紀末，社會工作學界才認識到需要同時考慮“自然”環境要素。米勒（Miller） 認為環境社會工作要建立在“環境正義”和“生態正義”兩個維度之上，一方面致力于參與解決環境問題，另一方面則需要在這些環境問題之下介入人的生存和發展問題。環境社會工作者旨在通過幫助人們動員和組織保護物理環境的活動來提升環境公平并與環境不公正抗爭。環境與生態命題成為日益擴大的全球意識，開展環境社會工作既是社會工作專業的需要，也是國家生態文明建設的需要，更是人們對生態福祉向往的需要。當前加強我國的環境社會工作具有重要的理論價值與實踐意義。

黨中央、國務院高度重視內蒙古生態文明建設。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時，充分肯定了內蒙古在生態文明建設中的成就，同時囑咐內蒙古要在祖國北疆構筑起萬里綠色長城，鞏固和擴大生態建設、環境保護成果，首次提出“把內蒙古建設成為我國北方重要生態安全屏障”。李克強總理在2021年《政府工作報告》中指出：堅持綠水青山就是金山銀山理念，加強山水林田湖草系統治理，加快推進重要生態屏障建設。加快發展方式綠色轉型，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。最新發布的《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）明確了“自然生態系統保護修復”的重點項目，提出科學評估界定自然保護地保護和建設范圍，引導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和特許經營項目。為環境社會工作的實踐提供了政策支持。

草原是我國陸地上面積最大的生態系統，是我國重要的生態安全屏障，是我國生態環境保護的核心，是開展社會環境工作研究最具潛力的區域。長期以來，由于草原生態系統本身的脆弱性外加自然因素和人為因素的雙重作用，北方農牧交錯區草原沙化、退化等生態問題日益突出，上世紀90年代末，北方各省草原退化面積已過半數。據統計，內蒙古退化草原面積占可利用草原面積的比重在20 世紀70年代中期為30%，80年代中期為40%，90 年代末期為50%，本世紀初以來超過70%。2019年習近平總書記強調“保護草原、森林是內蒙古生態系統保護的首要任務”。國內外學者從工程技術方面、從制度創新方面、從政策評價等方面對草原生態系統的保護與治理做了大量的研究與探討。本文從研究相對較少的環境社會工作視角，兼顧生態正義和人的生存與發展，分析內蒙古草原牧區的生態與社會問題，提出相應的解決對策。

二、草原的主要生態與社會問題

（一）生態保護與發展生產的矛盾仍未根本破解

當前在北方農牧交錯區普遍實施的草原生態補獎政策對緩解我國草原生態系統年總體退化的局面起到了關鍵作用，但現行補獎標準與牧民的減畜損失差距偏大。例如在草畜平衡區，50畝草場的草畜平衡獎勵為125元，而減少1頭牛的養殖利潤損失約為2000元，通過補獎減畜以達到“零超載”依然存在很大困難，牧民往往通過采取“偷牧”“夜牧”“超載過牧”等方式彌補收支缺口，部分農牧民對草原生態補獎政策繼續實施的期盼度不高，對補獎政策與當地牧業發展目標的相宜性以及牧業經營理念轉變的社會效應評價較低。近50年來內蒙古草原理論載畜量從20世紀50年代的5800萬羊單位下降至2010年的3000萬羊單位，但2010年實際家畜數量達9000萬羊單位，草原上生產與生態的協調可持續發展路徑仍需進一步優化調整。

（二）草原煤炭資源的開采累積諸多生態問題

內蒙古草原多地富含煤炭資源，煤炭資源開采通過時間和空間、地上和地下、顯性和隱性，直接和間接等多角度多層面的持續作用，不同程度造成的草原地表塌陷、土地退化、地下水位下降、生物多樣性減少、交通建設用地增加、地表景觀改變等生態問題，對礦區及周邊地區生態產生嚴重負面影響。內蒙古煤炭生產總量2000年為4508.48萬噸標準煤、2010年為45935.36萬噸標準煤，2019年達到61235.13萬噸標準煤，按照每開采1噸原煤產生2噸污水計算，2019年生產6.12億噸煤約排放12.24億噸污水。呼倫貝爾草原以每年2%速度退化，其中煤炭采掘是造成草原退化的重要原因之一。

（三）草原生態退化仍未有效遏制

內蒙古草原退化、沙化面積為5893.5萬hm2，占草地面積的68%。經過多年的草原保護建設，草地資源建設區域生態狀況明顯好轉，但草原生態整體惡化趨仍然沒有得到根本扭轉，草原生態的保護建設任務依然十分艱巨。草原退化導致草原植被衰退，產草量下降，有毒有害及劣質草滋生，草原風蝕沙化加劇等。20世紀80年代全國第一次草原調查內蒙古草原生產力為1035kg/hm2，到2011年內蒙古草情監測生產力為600kg/hm2，下降40%左右。

（四）草原社區的弱化與邊緣化

牧民在市場中的競爭力減弱，勢單力薄的牧民缺乏草原社區的保障，牧民家庭社會原子化現象嚴重，其出售的畜產品與收購企業處于不對等的經濟地位。限牧區牧民的可持續生計問題都沒有解決好，許多人因貧困而家庭破裂。牧民由于祖祖輩輩生活在同一塊草地之上，在共同的生產生活之下建立了相對穩定的人際關系，這種關系保障了其共同應對社會風險的能力。牧民的生產資料與勞動力受到限制之后，貧困、失業、酗酒、賭博是生活方式不適應導致的社會問題，這樣會進一步加劇社會風險。

（五）牧民群體的社會分層

草場雙承包制度實施之后，尤其是隨著草原流轉進程的加快，牧民的身份也演變出了多種形式，比如，各行業的職員、城市流動人口、個體工商戶、合作協會的成員，以及因負債轉讓草場的牧民，這引發了牧區各群體深層次的變化，也導致了該群體的社會分層。在訪談中，一位牧民這樣講到：“我們這里80年代初草場就承包到戶了，從那時起有了網圍欄，承包后的幾年間，羊的數量翻了一倍，但那個時候草場就不行了，有的牧戶因為承受不了過高的買草料成本而破產，就到城市里打工。留在牧區繼續放牧的，也有發展比較好的，通過合作或者是不分家，羔子能賣出去，收入比較穩定。”

（六）牧區社區的衰落趨勢

市場化進程中的市場規則破壞了牧區社區應對自然災害的互助文化，城鎮化的集中功能對牧區社區的消失起到了加速作用。撤鄉并鎮使公共服務遠離了基層牧區，原來在蘇木、嘎查的社會事業服務機構和相關社會組織由于撤并轉移出牧區，以蘇木或嘎查為中心的牧區社區進一步瓦解。具體表現在三個方面：一是聯合抗災機制的消失。由于集體游牧形式的消失，牧戶間的聯系減弱了，由原來的勞動互助到勞動力外購，牧戶成了原子化的獨立經營的個體。二是社會化服務體系削弱，原有的基層服務機構的撤出使牧民享受不到日常的生活生產服務，這從另一個方面給了環境社會工作實踐的空間。三是集體文化活動逐漸減少，草原作為文化載體的功能逐漸消失。在調研時，一位牧民這樣說道：“我現在還是很想參與合作社的，但是羊群太大了，而且也找不到合作的人。”

三、環境社會工作的開展方式

環境社會工作在牧區的實踐，不僅豐富了環境社會工作的理論內涵，而且為社會工作在牧區的服務提供了新的服務模式和實踐路徑，也為環境問題的改善帶來了更公平的實施方案，推動了社會工作服務的進步與轉型。環境社會工作可以分為三個層次的實務框架：小尺度的牧戶小組、中尺度的互惠網絡以及大尺度的支持服務。牧戶小組共同利用草場以消除分布型過牧，實現低成本放牧，牧戶間進行分工協作，根據牲畜的數量制定合理的利益分配規則;互惠網絡可以保持信息溝通實現低成本應對自然災害以及種畜互換等功能;當地政府或社會組織提供服務支持，包括畜牧業技術服務、草場評估、市場和資源鏈接等。社會工作可以從微觀、中觀和宏觀三個層面介入牧區的生態與社會問題。

（一）微觀層面：培養牧民的職業技能

社會工作者將為案主提供專業服務作為重點，往往忽視了環境正義視角下的“弱勢群體”關懷。草場被破壞后，牧民個體性與差異性逐漸顯現，許多無法追求自己合法權益的弱勢群體逐漸出現。生態損害揭露了長期隱藏在社會深層結構中的環境正義問題，在這一階段，社會工作者應將增權作為出發點，給予其更多的自身發展的選擇空間與機會，給牧區社區更多樣化的生計選擇。發揮牧民的生態智慧，提升牧民移動減災的能力。增權性的社會工作可以分為傳統導向和現代導向。傳統導向圍繞傳統社區的集體倫理和互助體系來復興社區的優勢和資源，來應對現代化帶來的困境。以張和清為代表的綠耕實踐可歸結為這一類。現代導向是社會工作發展的新趨勢，一方面承認現代化導致的個體主體性，另一方面強調通過社會培育來增強個體自主性和效能。把服務對象轉化為合作伙伴，一同爭取發展的機會與權利，保護其主體意識和主體能力，這也是鄉村振興戰略所提倡的政策導向。

（二）中觀層面：振興與建設牧區社區，培育生態經濟組織

內蒙古牧區的草原有著特殊的生態屬性，以家庭經營為基礎的草原畜牧業有著“小而全”的特點，畜牧經營的規模小，產出量小，交易成本高，牧民處于不公平的貿易地位。這迫切需要牧民合作組織的建立。從目前合作組織建立的現狀看，合作組織以一種混合資源的形式存在，集行業協會、合作社和集體經濟為一體，把各種組織的優勢進行組合與協同，使合作組織具有生態、經濟、社會、文化等復合功能。

（三）宏觀層面：積極參與政策倡導，代表牧民群眾發聲

近年，許多草原被開墾為農田，草原變林地，以及城鎮化、工礦、旅游占用草地等情形，草原面積存在減少的風險。在此基礎上，社會工作者要倡導禁止各市場主體以產業化的名義圈占牧民的草場，避免人與環境互相侵害。倡導制定嚴格的環境標準，禁止污染工礦企業或耗水量大，導致生態退化的產業轉移到草原地區。禁止草原地區的農業開墾，飼料地的變相開墾。社會工作者可以積極倡導完善國家的生態補償政策，發揮牧民的主人翁意識，參與到環境和社會治理中來。探索新的游牧生產方式，實現牧區人——畜——草之間的平衡，與半農半牧區的優勢互補，提高生產力。

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（作者單位：內蒙古大學民族學與社會學學院，呼和浩特市委黨校）

責任編輯：張莉莉