建黨百年黨內問責制的治理成效與優化路徑研究

作者簡介：徐芳芳（1990-），女，河北張家口人，教師，管理學博士，主要研究方向：黨建研究、政府績效管理。

摘?要：中國共產黨建黨以來，黨內問責制從成立之初的萌芽探索到新時代的完善發展，取得了顯著的治黨成效。這一制度的設立，不僅有助于全方位推動管黨治黨效能，全面提升國家整體治理效能，還有力激發黨員干部干事創業動力。在建黨百年的奮斗歷程中，黨內問責制得到了有益的實踐探索，為管黨治黨積累了豐富的實踐經驗，但同時也存在事前問責不夠充分、事中問責程序不夠規范、事后問責反饋不夠善等問題。基于此，深刻把握黨內問責制的實質內涵，加強問責程序機制、問責保障機制建設，進而需充分發揮黨內問責制的制度優勢，高質量推動管黨治黨理論與實踐發展。

關鍵詞：黨內問責制;行政問責;治理效能

中圖分類號： D262????文獻標志碼： A?????文章編號：1672-0539（2021）05-0014-06

一、問題的提出

中國共產黨的百年光輝成就離不開全面從嚴治黨，中國共產黨之所以在百年奮斗歷程中能成為堅強的領導核心，關鍵在于建立了健全的政治生態系統。全面從嚴治黨是完善黨的領導制度體系的基本要求，也是提升國家治理效能的基礎性工程。落實全面從嚴治黨責任，需要充分發揮問責制的重要作用，進而倒逼相關主體責任的有效落實。相較于西方國家推行的社會問責、政治問責等，我黨基于現實情況推行的黨內問責制，在問責體系建設中居于關鍵地位。黨內問責制在中國共產黨百年的奮斗歷程中不斷發展完善，是實現從嚴管黨治黨的重要制度工具。黨內問責制的有效實施不僅有助于推動各級黨政領導干部規范個人行為，實現履職盡責，還有助于提升國家治理效能。黨內問責制在具體實踐過程中取得諸多成就的同時也暴露出一些問題，一定程度上壓抑了黨員干部干事創業的動力，阻礙了從嚴管黨治黨工作的深入推進。

目前，國內外學者已對問責制展開多層次、多角度研究。我國對問責制研究始于2003年的行政問責制，對黨內問責制的研究主要體現為三個層面：一是黨內問責制的治理效能研究。王柳（2016）指出，黨內問責制可以改善治理績效，確保責任有效落實[1]。宮玉濤、李晶晶（2020）指出，黨內問責制有助于克服官僚主義、糾正黨內錯誤[2]。二是黨內問責制的具體實踐研究。呂永祥（2020）基于實踐指出，當前我國黨內問責制存在問責主體缺位、越位現象[3]。李軍鵬（2019）指出，黨內問責尤其是在基層問責中存在權責不對等現象[4]。任建明和趙廣禮（2019）指出，黨內問責存在問責精準化不足的問題[5]。三是完善黨內問責的具體路徑研究。何衷國（2020）指出，通過明確問責對象的責任邊界加強黨內問責制建設[6]。呂永祥（2020）從政績角度出發，提出要加強問責政績觀建設，以推動黨內問責效率的提高[3]。

在前人研究的基礎上，本文致力于國家治理全局新視角，全面梳理建黨百年以來黨內問責制的歷史沿革，結合新時代發展需要，深刻把握當前黨內問責制存在的問題，并有針對性地提出完善建議。

二、建黨百年來黨內問責制的歷史沿革

黨內問責制在中國共產黨建黨百年的奮斗歷程中不斷發展完善，在確保黨政領導干部切實履行職責進程中發揮了重要作用，為有效踐行黨的初心使命提供保障。其實踐發展大致經歷五個發展階段。

（一）黨內問責制的萌芽階段（1921-1948年）

從中國共產黨成立到1949年以前黨內沒有使用“問責”一詞，但事實上對相關責任主體違紀行為進行監督追責的行動貫穿于黨的建立、發展、壯大的整個過程。在黨的一大、二大“黨綱”中，對黨的紀律、黨內監督等相關內容作出過詳細規定。黨的三大通過的《中共中央執行委員會組織法》對黨組織的工作程序、方法等作出規定，這一文件的出臺是早期我們黨推行管黨治黨的重要制度體現。中共四大修正的黨章提出進一步加強對黨員的監督管理，中共五大在黨章中提出對于違反黨紀行為應按照黨紀處罰，中共六大將遵守黨紀作為黨的最高責任。中共七大通過的黨章中首次將紀律寫入總綱，對黨的監察機關執行紀律的具體程序作了說明。

這一階段是黨內問責制的萌芽階段，對黨組織具體工作程序、規章制度、紀律等作出初步規定，并對相關主體的行為進行監督。這是實現從嚴管黨治黨的早期體現，這一時期整體上呈現出注重對黨員進行監督管理為主的特征。

（二）黨內問責制的探索階段（1949-2001年）

在“問責”概念提出之前，黨內通常是以“責任追究”的名義對黨員干部進行嚴肅處理，責任追究是問責制的重要表現形式。1949年11月，中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》。中共八大通過的黨章劃分了五類黨的紀律，并且一直沿用至今?！拔幕蟾锩睍r期，黨的紀律的具體檢查工作陷入混亂。1982年黨的十二大通過的黨章，首次對責任追究作出明確說明，指出對于違反黨的紀律的行為要追究相關責任。1997年黨內制定的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》明確提出了七種違紀類型，為有效進行黨內監督提供制度支撐。1998年的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》中專門設立“責任追究”一章，對領導干部責任追究的具體內容作出明確說明，提出七種責任追究情形。2000年的十五屆中央紀委五次全會指出，對于重大腐敗問題要同時追究直接責任人及相應領導干部的政治責任，這體現出問責范圍不再局限于領導個人，還擴大到領導班子集體。

這一階段是對黨內問責制展開的初步探索，尤其強調進行事后責任追究，這種零散的責任追究形式難以推行常態化監督，這一時期的黨內問責呈現出單一的黨紀責任追究的特點。

（三）黨內問責制的初步形成階段（2002-2008年）

我國問責制概念最早來源于2002年7月1日香港實行的“主要官員問責制”。針對2003年非典疫情監管不力的問題，國內掀起問責風潮，此時的問責呈現出間接問責的特征。2004年《關于加強黨的執政能力建設的決定》中提出“依法實行問責制”，這是問責制概念首次在黨的文件中出現。之后，在中央的推動下，廣東省海豐縣、湖南省洞口縣等地方相繼展開多種形式的黨內問責制的實踐探索，這為在全國范圍內有效推行黨內問責制提供了有益的經驗參考和借鑒。

這一階段的問責制通過借鑒香港對高級官員問責的實踐經驗，尤其注重對官員進行行政問責。盡管地方展開多樣化的實踐探索，但對黨內問責的數量較少，層次較低，這一時期整體上呈現出強調行政問責制為主的特征。

（四）黨內問責制的發展完善階段（2009-2015年）

2009年6月，中共中央政治局審議通過《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，這是我國第一部從中央層面做出的黨內問責制的專門規定，對問責對象、方式等都做出了具體的明確規定。這一文件的出臺，全面提升了對黨政領導干部進行問責的制度化水平，問責范圍由行政系統拓展到黨委系統，有助于推進責任政黨建設。2010年3月，中共中央頒布《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》，對黨政領導干部選人用人做出相關說明。2013年11月頒布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》指出，“保證問責制度與黨紀政紀處分、法律責任追究制度有效銜接”[7]。這增強了黨內問責的嚴肅性、有效性、全面性。

這一階段對黨內問責制作出了專門的法律規定，為實現制度化、規范化的黨內問責奠定了制度性基礎，問責范圍不再局限于行政系統，而是逐步增加到黨委系統，有效規范了黨員干部的行為，有助于促進責任政黨和責任政府的有效建設，這一時期黨內問責制呈現出問責范圍擴大、問責規范化程度提高的特征。

（五）黨內問責制的成熟階段（2016年以來）

在問責實踐中暴露出的問題推動了問責制度的成熟和完善。2016年7月，中共中央印發《中國共產黨問責條例》，制定了統一的制度規范，推行紀法分開、終身問責等，條例的出臺為黨內問責提供了統一全面且權威的法規性支撐。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上指出要嚴肅責任追究。在實踐中，該問責條例的推行也出現了問責泛化、問責不足等問題。為此，2019年9月中共中央通過了修訂的《中國共產黨問責條例》，對各級黨組織的各項具體問責職責進行細化，問責情形也給予了進一步明確，劃清了責任邊界，推行精準問責，為實現問責的有效性、全面性奠定基礎。

這一階段黨內問責的制度體系逐步趨于成熟和完善，從中央層面建立起了統一而權威的黨內問責的法律法規，相關配套制度也逐步出臺，有力提高了問責的權威性。這一時期的黨內問責制整體上呈現出政治性、精準性、細化性的特征。

三、黨內問責制在國家治理全局中的地位與成效

在中國共產黨百年的發展進程中，始終將人民群眾的切身利益作為自己的終極目的。黨內問責制從建黨之初的萌芽探索到新時代的發展完善，取得了顯著成就，不僅在整個國家的問責制度體系建設中發揮著重要作用，還為從嚴管黨治黨提供了重要制度保障，有效激發了黨員擔當作為的積極性和自覺性。

（一）全面提升了國家治理效能

中國共產黨在國家治理建設中發揮著主要領導作用，其建設發展不僅對黨內系統產生重要影響，還對國家治理和發展產生影響。推行黨內問責制對違反國家治理和群眾切實利益的黨員干部進行問責，確保相關主體責任有效落實，有助于加強黨員干部的管理。建黨百年以來，黨內問責的法律法規逐步完善、細化，并明確了黨內產生的種種失責失職行為，為規范化開展各項問責活動提供制度依據。在國家法律法規逐步完善的基礎上，相應的各地區也開展了較具地方特色的黨內問責制實踐，為有效問責相關主體不當行為提供具體實踐經驗，相關主體在其職責范圍內發生重大事故、群體性事件等，對群眾最關心最現實的問題上不作為、亂作為等都要納入問責程序當中。由此可以直接推動黨員干部加強管理，增強綜合治理能力，全面提升國家治理效能。

（二）全方位提升管黨治黨效能

實行黨內問責制在于通過對主體責任、領導責任等進行有效追究，推動各級黨組織和領導干部自覺承擔起相應責任，共同致力于黨的使命。一是黨內問責制的政治定位有力推動黨員干部履職盡責。黨內問責制強調黨員干部要對其自身的失職失責行為承擔相應的責任。這既是一種監督懲戒機制，更是推動具體責任有效落實的重要政策工具。在此制度的影響下，黨員干部樹立積極主動的責任意識，自覺遵守各項規章制度。二是黨內問責制通過細化責任確保責任有效落實。建黨百年以來，黨內問責制的實踐發展對問責主體、對象、內容等不斷細化完善，著重對黨員干部的主體、監督、領導責任等進行追究，實現權力和義務相統一，凸顯黨員干部的責任擔當。三是黨內問責制不只局限于事后的糾正與懲罰，而是貫穿于事前、事中、事后全過程。通過對各級黨組織和黨員干部的各項行為進行全面問責，有助于明確各相關主體責任，為有序開展各項工作創造了前提條件。

（三）有力激發黨員干部干事創業動力

黨內問責制的建設提倡“有權必有責”，各級黨組織和領導干部在享有權力的同時也負有責任。通過多種方式和手段對黨內相關人員的失責行為、不作為、假作為等情況進行問責，倒逼各級黨組織履職盡責，促使黨員干部自覺做到有擔當有作為，進而提升黨員干部的工作效率，全面履行為人民服務的使命。與此同時，推行黨內問責制能夠加強黨員干部的廉政建設。當前世界各國都普遍采用問責制推進廉政建設，促進干部的擔當作為。建黨百年以來，隨著黨內問責制的不斷完善，對于黨內問責情形不斷明確細化，有效遏制公權力的濫用，是確保規范用權的重要制度保障，為黨內營造風清氣正的治理環境，有利于保持黨的先進性和純潔性，進而激勵各級黨組織和黨員干部的干事創業精神。

四、黨內問責制實踐中存在的問題

推行黨內問責制有助于加強黨內廉潔建設、嚴明黨的紀律，其優勢在實踐中逐漸凸顯，并取得諸多成就。隨著黨內問責制的不斷實踐，一些問題也逐漸暴露出來，一定程度上危害到黨的權威，損害管黨治黨效能。

（一）事前黨內問責不夠充分

長期以來，黨內問責偏重于在事后推行懲罰性問責，事后問責盡管能夠對相關主體行為進行懲戒，但在實踐中卻不一定會產生預防效果，而事前問責具有預防性特征，能夠對問責對象的行為做出事前監督，一定程度上減少錯誤行為的發生并有效提高工作效率。當前，事前黨內問責存在的不足主要表現在三個方面：一是對事前問責認識不到位。部分人認為，事前問責對于完成管黨治黨成效的作用不明顯，為及時完成上級下達的各項工作任務，往往更重視事后問責。二是尚未建立健全的事前問責規章制度。當前黨內問責制度正在趨于規范，主要是針對事后問責對象、情形、程序、方式等做出明確的規定，但對于事前制定問責計劃、規劃等存在明顯的不足。三是事前問責的鼓勵措施較為薄弱。當前缺乏通過多種形式支持事前問責的有效措施，建立合理有序的有效措施會督促問責主體和問責對象自覺規范個人行為，問責主體會全面對相關主體不當行為進行監督，問責對象會自覺遵從黨內各項規章制度。

（二）事中黨內問責程序需要規范

事中黨內問責是針對具體執行過程而言，包括組織建設和執行程序建設。在組織建設上，黨內問責主體主要由問責決定機關和問責提議機關組成，除紀委和黨委等傳統問責主體之外，黨的工作機關也承擔問責工作[8]。在具體實踐過程中，事中黨內問責存在問責主體不明確現象，部分領導干部習慣性認為問責工作主要是由紀委負責，而一些黨的工作機關一定程度上因擔心問責出現問題而將問責工作交由紀委部門處理，呈現出紀委問責為主而其他黨的工作機關問責較少的特點，不利于全方位對黨員干部進行監督。事中黨內問責還存在問責越位現象，由于問責主體和地方政府之間存在職能交叉情況，在發生重大事件時，地方政府也會參與問責并將問責情況反饋于法定問責主體，事實上，地方政府并非法定的問責主體，一定程度上不利于在黨內建立嚴肅性、權威性的問責制。在執行程序上，事中黨內問責表現為問責范圍不明確，存在問責泛化的現象，一定程度上增加了基層黨員干部被過度問責的風險，嚴重制約黨員干部的工作積極性、創新性，一些領導干部因為害怕產生履職風險轉而選擇不作為。這難以充分發揮問責制的切實作用。事中黨內問責還包括問責程序執行不規范、未能嚴格履行問責程序而導致問責隨意化現象等問題。例如，部分問責主體為追求效率而忽略具體的問責程序，造成問責精準化缺失。

（三）事后黨內問責反饋有待完善

事后問責是針對某一事件發生后即針對問責決定的最終貫徹執行而言。黨內問責的相關規章制度中對問責決定的宣布、通報等相關事項都做出明確規定，確保問責決定執行有法可依。在實踐中，事后黨內問責也存在一些問題;一是問責決定執行不到位現象。具體表現為部分黨組織和黨員干部在執行具體問責決定時未嚴格按照問責決定執行，而是依據具體情況變通執行，未能及時依據問責決定對相關人員的職務職級、工資等進行及時調整。事后問責還表現為避重就輕的黨內問責處理方式，在執行問責決定時未能嚴格按照處理決定執行，而是從輕處理，減弱問責決定對失責黨員干部的懲戒作用，一定程度上還會損害黨內問責制的公信力。二是問責后續保障機制建設不健全，具體表現為尚未建立健全的問責訴訟機制，當問責對象對問責內容、決定等持有異議時，可以依據正當程序提起復議訴求，相關機制建設不健全，一定程度上損害了問責對象利益。三是黨內問責改進不足，具體體現為黨內問責決定執行完成即問責結束后未及時與相關人員進行勸勉、談話等。推行黨內問責制的最終目的在于實現問責改進，通過問責及時解決相關人員不足的問題。

五、黨內問責制的路徑優化

推行黨內問責制有助于規范權力運行，合理運用黨內問責制能夠有效防范職權濫用，但過度問責也容易阻礙主體的創新積極性，造成權力運行的低效率。針對黨內問責制在實踐發展中存在的一些問題，有必要基于黨的建設和國家治理全局有針對性地提出可操作性對策，以優化黨內問責制的實施路徑，提升管黨治黨效能。

（一）深刻科學把握黨內問責制的實質

從問責制的效能來看，問責更多的是手段而非最終目的。無論將其作為政府管理的政策工具，還是一種懲戒機制，其根本目的在于確保權力運行的規范性，促使行為主體對其行為負責，提升權力運行的整體效率。為此，深刻精準把握黨內問責制的實質是保證問責成效的前提和關鍵。一是正確認識黨內問責制的功能定位。問責制的基本功能在于實現權力運行的規范性，確保行為主體采取事前負責任行為。黨內問責制的運行不在于對失職失責的黨員干部進行簡單懲處，而在于強化其責任擔當意識，激發干事創業熱情[9]。通過培訓學習、警示教育等多種方式使黨員干部正確認識黨內問責制的功能定位，加強執政為民、公正用權等價值觀教育，提升黨員干部的責任意識和底線意識，增強黨員干部履職盡責的責任意識。而不僅僅是將其作為黨內推動工作的重要手段，它是實現權力規范運行、增強領導干部責任擔當意識的重要保障，進而在各級黨組織內部培育嚴格的問責規則和問責文化。二是樹立科學的問責績效觀。也就是指科學認識黨內問責考核，不僅要注重對量的考核，更要注重對質的考核，有效應對當前存在的問責泛化現象，從而提升問責權威。三是建立嚴密的黨內問責制度體系。中國共產黨建黨百年的歷史實踐證明，全面從嚴治黨的基本方式在于實現依法依規治黨，只有建立全面規范的黨內規章制度，才能為有效推行黨內問責制提供制度支撐。針對忽視事前問責的問題，逐步加強事前問責制度建設。在全面梳理現有黨內法律法規的基礎上，及時修訂補充相關法律法規，同時進一步完善配套的問責制度，如生態環境建設、空氣污染等具體問責規章制度及具體的細化體系建設，進而建立全面規范的黨內問責制。

（二）規范黨內問責的程序機制

健全的黨內問責程序是確保具體問責工作有序開展的重要保證。一是健全黨內問責制的組織建設，明確各主體的職責分工。明確各督查組、地方政府在黨內問責中應當承擔的責任，主要在于向黨內問責主體提供建議、線索。賦予問責主體獨立作出問責決定的權力，有效避免問責主體權力越位、缺位等問題的發生。與此同時，要做好黨內問責主體與其他監督組、地方政府之間的溝通交流，實現信息溝通共享，對于代替黨內問責主體做出的相關問責建議問題，要建立詳細的備案制度，在征求同級及上級黨委意見的基礎上，由黨內問責主體做出最終決定，確保問責決定科學、客觀、公正。對于需要中央和地方、上下級黨組織協同完成的事項，在明確共性職責的同時進行明確的責任分工，厘清主管責任、執行責任的歸屬部門，為在黨內推行精準問責奠定基礎。二是建立完整的黨內問責程序鏈條。在嚴格遵守國家層面問責程序的基礎上，依據各級黨委的具體實際形成責任分解、監督檢查、責任倒查一套完整的問責程序。在具體執行過程中，各級黨委要嚴格按照問責程序開展各項工作，確保問責規范、有序，保證問責能夠精準落實。三是逐步實現黨內問責的常態化建設。各級黨委要對具體工作部門的情況進行常態化或者隨機抽查，對于失責行為不僅要追究相關責任人的直接責任，還要追究其工作部門的領導責任。同時，逐步健全選人用人責任追究制度，將候選人的提名、考察等各個環節都納入黨內問責程序中，確保黨內問責精準、有效。逐步加強對各項規章制度、具體事件等進行問責，在黨內形成一種常態化的問責模式。

（三）加強黨內問責的保障機制建設

全面的保障機制建設是保證黨內問責制順利開展的重要支撐。一是加強容錯機制建設?，F行黨內問責的各項規章制度充分體現出容錯的理念，對容錯情形作出了明確規定。在具體實踐當中，要根據實際情況，進一步細化容錯內容，完善容錯申請、審核等制度建設，充分發揮容錯機制建設在黨內問責中的作用，有效激勵黨員干部擔當作為，著力解決部分黨員干部不敢為的問題。二是完善黨內問責申訴程序。在黨內問責決定作出之后，對于問責結果有異議的黨員干部可以通過正當的申訴渠道進行申訴，給予問責對象具體陳述和申辯的機會，保障其自身權利。可以考慮設立專門性、獨立性的申訴機構，主要負責具體的申訴救濟情況。通過賦予黨員干部申訴救濟權力，有助于充分激勵黨員干部擔當作為。三是建立黨內問責評估制度。黨內問責評估制度建設的目的在于實現問責改進，問責不是最終目的，而是通過問責促使相關主體改正自身不當行為，進而提升工作效能?？梢钥紤]由紀委牽頭設立黨內問責評估小組，定期對下級黨組織是否嚴格遵守問責程序、問責效果等多方面進行評估。對于在評估中發現的具體問題，要及時反映給相關部門并落實整改，對于濫用職權的主體追究其責任，以全面提升黨內問責效率，進而提高國家治理效能。

參考文獻：

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編輯：鄒蕊