淺析PPP項目風險管理在高校基建項目的應用

彭東

摘要：近年來國家持續不斷地投入財政資金，我國高等教育事業隨之快速發展起來，但教育經費的投入仍然存在著結構性問題。一是普通高等學校教 育經費總投入與校園規模擴大、學生人數增加速度不平衡;二是教育經費總投入較大程度依賴國家財政性教育經費。現階段，我國普通高等學校的資金來 源主要包括國家財政性撥款、學生學雜費、高校自身產學研收入、社會捐獻以及銀行貸款。2013 年 PPP 模式開始普及，高等教育領域也開始嘗試引用這?一新模式。高校通過 PPP 模式，可以與社會資本實現利益共享、風險分擔，這種雙贏合作關系不僅有助于形成多元化、可持續的資金投入機制，還能減少 政府對微觀公共事務的過度參與，落實政府社會管理監督職責。然而，由于 PPP 項目本身的復雜性、長期性、綜合性，加上我國高等教育領域 PPP 模式?應用基礎薄弱、存在經驗不足等問題，高校在 PPP 項目的風險識別、風險評價和風險控制都捉襟見肘，因此筆者針對高校基礎建設 PPP 項目的風險管理展 開研究，這不僅可以豐富高等教育領域應用 PPP 模式的理論，也能為高校進行 PPP 項目風險管理提供新思路和新見解。

關鍵詞：PPP 項目風險管理;高校基建;應用;

前言：

PPP 模式是社會公共機關與社會私人部門構建合作伙伴關系，實現 生產或建設出基礎設施及服務目標的合作模式。在合作關系建立以后，每 一個參與者都需要參與到工程項目建設過程之中。在“十三五”期間，國 家對PPP 模式持有鼓勵態度。現階段這一合作模式已經在大型基礎設施 建設及市政工程等多個領域得到了應用。通過對PPP 模式應用于工程項 目實踐以后的社會效果進行分析可以發現，這一模式可以幫助政府部門解 決公共項目建設資金短缺問題，也可以為私人投資基金提供一定的方向。可以說，PPP 模式具有促進社會資源優化配置的作用。

一、國內外 PPP 模項目風險管理經驗借鑒

1.國內 PPP 模項目風險管理經驗。PPP 模式雖然強調引入社會資本，利用社會資本在管理、技術等領域的優勢，轉變政府職能，但轉變政府職?能并不意味著政府放棄在公共服務領域的管理職能，將 PPP 項目事項全部?交給社會資本處理，政府作為與社會資本締結長期合作關系的主體，由傳?統的領導者轉變為 PPP 項目全程參與者和有力保障者。通知規定“通過明?確政府與社會投資7∶3 的基礎比例，吸引社會投資者進入軌道交通建設?和經營市場，緩解政府當期資金壓力，解決運營中財政補貼高的問題”。PPP?項目從建設、移交到后期維護運轉良好，有賴于項目具有相對完善的監管?體系。① 項目建立了全生命周期績效管理機制，包括事前設定績效目標、 事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價，并將績效評價結果作為價格變動、 合同修訂的重要依據，確保在不干涉項目公司的政策運營的基礎上，實現?公共利益最大化。② 在監管體系中清晰確定政府與市場的邊界是政府做好?PPP 項目監管工作的關鍵，有效保障了運營過程和服務質量。

2.國外 PPP 模項目風險管理經驗。通過招投標方式選擇社會投資方式，報價有兩種方式：標準投標和有變量的投標。國外在 PPP 項目中采取雙重?平行比選的方法，社會投資方需要同時提交標準投標報價和有變量的投標?報價。其中，標準報價投標書需要嚴格遵循政府確定的風險承擔方式，運?用風險矩陣預判各類風險，并將風險劃分為可保留、可轉移、可協商三類。而在有變量的投標報價中，社會資本方可以根據市場調研數據來判斷市場?預期，評估自身的風險管理能力，并由此來確定自身承擔的風險種類以及?承擔比例，投標書中的報價將以變量的形式反映出承擔或放棄承擔某種風?險。除此之外，還要以凈現值作為比較基準，對社會資本方的標準投標報?價和有變量的投標報價進行折算，并對兩者的凈現值折算結果進行比較。這種雙重平行比選的方法是一種有效的市場化競爭手段，既可以降低項目?風險預判偏差，同時也提供了一個優化項目風險配置的模式，有效提高了?風險管理效能。

二、 PPP 風險管理現狀

我國對于 PPP 模式的研究起步較晚，最初是沿用國外理論，目前隨著 PPP 模式的廣泛推行和運用，我國對 PPP 模式的研究取得了較大成果，具 體成果如下：《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》 （財金 〔2014〕156 號）財金規定了風險由最適宜的一方來承擔的原則。采用德 爾菲法識別出了綜合管廊 PPP 項目風險，并通過結合解析結構交叉矩陣模 型和驅動力-依賴性矩陣迭代，得出各風險因素之間的相互作用。在委托代 理理論基礎上，從激勵視角出發，探討 PPP 項目風險管理機制的構建，以 期實現政府與社會資本雙贏的目標。通過現場調查和專家咨詢，識別出 PPP 項目施工中的典型風險因素，并運用 AHP 層次分析法確定其權重，將專家 群決策的 AHP 法和模糊集值統計法相結合確定各因素得分和風險等級。以 項目公司和施工單位為研究主體，歸納述評影響 PPP 項目實施的風險因

素，分析項目風險因素在項目實施不同階段產生的風險影響。綜上所述，現階段我國 PPP 項目正處于初級發展階段，對 PPP 項目風險管理還沒有 進行深入、系統的研究，實際操中缺乏風險管控經驗，也缺乏理論指導。因此，對 PPP 項目的風險管理問題進行研究，不管是在理論方面還是實際 應用方面都顯得尤為重要。

三、高校基礎建設 PPP 項目的風險和原因

1.風險識別。第一，政策風險。主要是指政府層面出臺的政策以及高 校執行層面上的不確定性。我國從 2013 年開始著重大規模地推廣 PPP 模 式，缺少完整的相關法律法規。PPP 項目由于一般建設周期較長，項目本 身不確定性較大，再加上由于政策的模糊性和高校在執行層面上的不穩定 性，使得項目的進行缺少明確的路徑和方向。第二，金融風險。高校 PPP 項 目資金需求量大、建設運營周期長、流程錯綜復雜，這都增加了金融風險 出現的概率。在項目建設過程中，由于利率發生變動引起原材料、用工成 本以及能源價格的大幅上漲，導致項目投入成本有較大漲幅，此時社會資 本為了達到目標收益，有可能會要求調高定價。第三，建設風險。項目落 地實施后可能造成建設風險，包括設計技術風險、施工合同風險、環保風 險以及不可抗力風險。如果承包商沒有預見項目進展過程中的問題，項目 設計不能滿足要求或者落地，項目建設未能符合環保部門的要求，甚至發 生不可預見的自然災害，這都會需要整改前期整體方案，導致資源浪費、 經費緊張、供需矛盾愈加突出，制約著高校各項事業的順利開展。第四，經營風險。高校 PPP 項目建成后運營商在經營中同樣存在風險，比如經營 商管理水平低下、技術更新緩慢、處理問題不及時、缺乏溝通平臺等。加 上高等教育 PPP 項目的行業特殊性以及產品準公共性，經營風險會降低項 目產出效率和產品質量，損害了高校師生的集體利益。

2.原因分析。一是從政府層面而言，風險因素主要由以下幾點：法律 法規不健全。我國針對 PPP 項目的法律法規體系尚未成熟，地方頒布的政策效果有限，增大了 PPP 項目相關政策執行的難度。PPP 項目參與方眾多 且關系錯綜復雜，他們之間簽訂了基于各自立場的合同協議。此外，PPP 項 目周期較長，不同時期具備不同的特點適用于不同法律條款，這都給 PPP 項目帶來了一定風險。各方的地位不平等且信息不對稱。政府方在社會活 動中扮演管理者的角色，在未來 PPP 項目績效評判中擔任裁判員。高校作 為政府部門的代表，既是政策的制定者又是政策的實施者。社會資本在市 場合作運營具有天然優勢，卻不能自如應對頻繁出臺的政策。各方在政策 獲取和理解過程中的信息不對稱問題，導致合作過程中項目的實施產生偏 差。二是站在高校的角度，以下原因可能導致 PPP 項目風險：高校缺乏 PPP 項目應用成功經驗。PPP 模式自形成以來經常用于大型基建項目，與教育 領域結合較少。盡管 PPP 項目在非高校領域的應用經驗可以適當借鑒，但 是 PPP 項目的復雜性和高校的行業特殊性使得借鑒效果大打折扣。另外，高校領域的準公共性使得 PPP 項目應用更加錯綜復雜，因此，在缺乏高校 成功應用 PPP 項目經驗的前提下，高校 PPP 基建項目的應用風險不容忽 視。適用于高校的定量化風險評價體系尚未確立。風險評估的相關方法研 究在理論層面上已經成熟，在非 PPP 項目中的運用也十分常見，采用的方 法可以分為定性分析和定量分析。PPP 項目具有全生命周期運作的特點，相關因素數量種類多且復雜難辨，采用傳統的定量分析法難以全面有效地 評估，再加上高等教育 PPP 項目可借鑒的成果和經驗不足，探索過程猶如 “摸石頭過河”，相關指標的選擇和因果的假設都面臨著極大不確定性。三 是從 PPP 項目本身而言，風險可能來自于：監督體制不完善。當前我國正 處于規范 PPP 模式應用的初級階段，法律頂層設計的不系統、不完整使得 監督機制未能發揮有效作用，主要表現在監督主體不明晰、職責范圍不明 確。由于缺乏統一的 PPP 項目管理部門，各部門之間未協商劃分各自明確 的職責范圍，容易造成互相推諉塞責的“踢皮球”現象。這就導致監督體 制形同虛設，造成了 PPP 項目無人監督的混亂局面。多方主體利益不同。PPP 項目的合同體系涉及建造商、分包商、監理商等多個合作主體，他們 的加入給 PPP 模式帶來了創新和活力，能夠高質高效地完成基礎設施項 目。但多方主體追求的利益不同，難免會造成復雜局面。高校和政府的目 標是在有限資金的前提下，盡可能多提供符合標準的教育基礎設施，以滿 足公眾基本教育需求;而社會資本是經濟上的理性主體，具有市場化的思 維和能力，它進入教育領域是為了最大化追求利益。因此，高校 PPP 項目 中多方利益目標不同導致了一定風險的產生。

四、高校 PPP 項目風險防范對策

1.政府加大對高校 PPP 項目的扶持力度。由于教育存在著準公共產品 的特性，“教育不能盈利”的觀點早已深入人心，限制了私人資本對教育領 域的參與度。地方政府應當設法調動本行政區域內的社會資本參與教育領 域建設的積極性。例如對參與高校基建項目的企業給予一定的稅收優惠和 獎勵措施，在資金上直接提供政策優惠和福利。還可以在簡化高校 PPP 項 目行政審批流程，力求服務便捷化，對參與教育領域建設的企業提供具體 指導，拓寬 PPP 模式應用的廣度。PPP 項目的風險分擔原則應該是將各類 風險分配給政府和社會資本方中管理風險能力更強的一方中，政府對運量 需求預測可能會出現偏差，這時會產生與項目市場需求相關的風險，政府 為了拉高 GDP 和政績可能會強行通過不該上馬的項目，在這種情況下，社 會資本方無法應對，因此建議這類風險由政府承擔，這樣可以迫使政府部 門盡量尊重并盡可能順應市場需求。此外，在公共交通項目建設中有時會 出現意外的不可抗力情形引發額外成本，化解這類風險的常見的市場化方 式是事前購買商業保險，通常這類風險由社會資本方承擔比較合適，或者 由雙方根據情況進行協商共同承擔。政府和社會資本方的 PPP 協議中應盡 可能包括明確清晰的風險分擔方案，如果存在雙方共同承擔的風險，需寫 明雙方如何共同承擔。在實踐操作中，項目參與方可以通過設定成本偏差 的閾值來降低風險，因此，政府和社會資本方在評價自己的風險掌控能力 時，有必要設置 PPP 項目各環節成本和收益的合理閾值，并據此判斷各環節的成本和收益和合理閾值的適配度。

2.加快建立和完善運行機制，塑造良好信用形象。為了提升 PPP 項目 在高校的適配度，應加快形成與產學研相適應的整體運行框架，包括組織 機構保障機制、資金投入機制、退出機制和監管機制、利益分配機制、外 部保障機制等。務必將法律、法規落到實處，保證執行力度，做到執法必 嚴、違法必究，以此增加政府行政透明度。提高合約的法律效力，以期通 過協商等方式找到政府追求的教育產品效益最大化與私人部門追求利潤最 大化的共通點。總體而言，社會資本在 PPP 項目全生命周期的收益應當得 到限制，其取得的收益應處在合理并可持續的范圍之內，而非暴力或與風 險不相匹配。另外，需要注意的是，PPP 項目的市場調查是進行項目決策 的基礎，在確定項目上馬之前，無論政府部門還是民營機構都應積極進行 充分的市場調查，獲取有效真實的市場調查數據，這是做好市場預測工作 的有力保障。為了遏制各種違規 PPP 項目的發展，加強項目監管，需要提 高 PPP 項目的信息透明度，做好項目準備、建設和移交各個環節信息的公 布。PPP 項目的風險管理專業性和綜合性較強，因此，需要建立 PPP 人才 儲備和培養機制，只有堅持不斷地引進和培養與 PPP 業務相關的優秀管理 人才，才有可能將 PPP 項目的運營風險降至最低。

3.運用金融工具降低融資風險。針對融資金額有限、融資成本過高、 融資渠道少等問題，要謹慎評估并合理選擇融資能力強的企業，在融資條 款中明確各類融資風險，必要時可以設定履約保函金額以抵御風險。增加 融資多元性，除了傳統的收益權抵押的方式，還可以采用混合融資模式，如發行市場利率化的可轉債。對于融資利率波動可能產生的風險，可搭配 長短結合、內外互補的融資工具進行風險對沖。針對合同標條款的變更以 及通貨膨脹等因素帶來的融資成本上漲問題，可以采用風險共擔和風險補 償機制來平衡運行維護成本，如設定合理的基準加浮動利率，還可以為項 目購買財產險、公眾責任險、環境責任險等保險。

4.完善相關制度，創造穩定的投融資環境。相對完善的法律法規和制?度保障是 PPP 項目能夠順利進行的保障，PPP 項目投資融資金額巨大，時?間較長，因此產生的高風險很容易讓項目投資者望而卻步，只有完善相關?法律法規和制度，避免法律漏洞，才能創造穩定的投融資環境，更好地解?決 PPP 項目風險問題，使參與 PPP 項目的各方能夠做到有法可依、依法?辦事、各司其職，最終推動項目的順利實施。建立健全相關法規制度應注?重以下幾點：① 政府部門應加強對 PPP 模式成功案例、各國推行 PPP 模?式經驗的學習和總結，制定及完善包括 PPP 模式的操作流程、權責關系、 風險分擔及履約監管等方面的法律法規及規章制度，建立與完善公共交通、 醫療、教育、水電等領域的相關法規，做到各領域內的 PPP 項目開展工作?都有法可依;② 為了防止 PPP 項目期內由于政府換屆影響投融資環境，有必要制定項目預后防范機制;③ 為了提高政府的責任意識，降低政府違?約的概率，制定政府責任追究制度，對政府行為進行規范性約束。

說明在高校基礎設施建設 PPP 模式風險中要著重考慮基礎設施建設 過程中可能出現的風險，在建設風險中要重點考慮技術風險。PPP 技術對 其風險的影響體現在技術的穩定性、先進性、實用性、可靠性以及技術難 度這些方面，多樣性都使得PPP 模式在實際應用中面臨較大問題。因此，需要健全、完善相關法律法規及規章制度，明確PPP 項目流程與權責關 系，搭建統一管理平臺，完善風險分擔制度，提高風險識別技術，加強風 險抵抗能力，積極促進PPP 模式的發展，為我國高校建設增添一道防護 盾。

參考文獻：

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