營商環境中政務公開的作用研究
——基于四川省各地政務公開實踐

唐 麗

(南充市嘉陵區投資促進服務中心，四川 南充 637000)

自2018年以來，“營商環境”幾乎成為各級政府文件與會議的熱詞。在營商環境備受關注的當下，政府不同層面的工作都被置于這個語境之中進行思考，政務公開工作也不例外。四川省人民政府在《關于印發四川省深化“放管服”改革優化營商環境行動計劃(2019—2020年)的通知》中提出要持續建設公開透明的政策環境，加大政務公開工作力度，為優化營商環境做好政府信息公開工作。

一 四川省營商環境的政務公開工作現狀

習近平同志指出：“要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里。”[1]從營商角度去審視省內的政務公開工作，四川省無論是理念還是制度上都有了突破性的飛躍發展，圍繞持續優化營商環境，提升政務信息公開質效做了不少有益的探索。2020年，四川省政府辦公廳通過省政府門戶網站、政務新媒體主動公開政府信息8.3萬余條。圍繞疫情防控、“六穩”“六保”、“放管服”改革優化營商環境、30件民生實事、成渝地區雙城經濟圈建設等方面開設專欄13個，發布相關信息達3萬余條。完善省政府規章、規范性文件等政策文件的公開要素，公開歷年政府文件2990條。多維解讀省政府重要文件，全年發布解讀信息4817條，同比增長55.9%。發布省政府常務會議信息85條，開展在線訪談活動75次。[2]總的說來，政務信息公開在優化營商環境方面取得了以下幾個方面的成績。

(一)政務信息公開渠道多樣、覆蓋面廣

“該公開的應該全部公開。”早在2016年李克強總理就對政務公開工作做出指示。圍繞新冠肺炎疫情防控加強政府信息公開，第一時間創建疫情防控專題，及時準確發布應急預案，全面真實公開疫情防控信息，加強公共衛生知識傳播，累計發布疫情信息8407條，其中政策解讀125條、回應關切412條、防控知識327條，線上直播新聞發布會23場。圍繞做好“六穩”工作，落實“六保”任務，加大紓困政策公開力度，加強政策發布和解讀回應，督促財政、經信、發改等重點部門及時公開配套政策文件16件，推動解讀租金減免、金融服務、法律服務、穩崗就業等民生保障措施，積極回應熱點問題咨詢。圍繞“放管服”改革優化營商環境加強政府信息公開，立足基層群眾實際，圍繞優化營商環境，各市州政務公開工作發布范圍廣，發布渠道多，基本上做到了“讓公開成為自覺、讓透明成為常態”。

(二)政務公開制度建設逐漸完備

重新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》于2019年4月發布，為全國各級政府信息公開工作提供了方向指引。四川省各級政府積極將其納入政府常務會議學習內容和公開工作培訓重點。結合實際不斷完善公文公開屬性認定，構建解讀回應長效機制，推進社會監督評議常態化，推行優化營商環境“好差評”制度，有力推動《條例》精神和要求落地落實。

首先是構建解讀回應長效機制。以省政府常務會議政策文件解讀為重點，推行解讀“關口前移”，做到公文起草與解讀材料同步部署、同步推進、同步發布，從源頭上把解讀納入審核監督。解讀質量進一步提升。重點針對疫情防控、復工復產、民生實事等社會關注熱點，省政府及時發布疫情最新動態、工作措施，組織相關部門負責同志積極回應群眾關切，及時化解負面情緒。收集研判社情民意，對反映突出的疫情防控、民生實事等問題，及時指導督促有關地方和部門改進完善。其次是完善執法監管制度。以巴中市為例，為了打造良好的營商環境，出臺了《關于全面落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度的實施辦法》，開展“雙隨機、一公開”行政執法檢查。全面推行行政規范性文件合法性審核機制，在市政府常務會設置合法性審查專席，法律顧問“零缺席”。三是優化營商環境“好差評”制度。實行政務服務“好差評”，是對政務服務設立一個評價指標體系，將評判的主動權交給被服務的對象。優化營商環境的“好差評”制度是測評企業對于現有的營商環境滿不滿意，通過縱向橫向的比對，找到政府需要進一步注意的環節，避免積習難改，重蹈覆轍。有的市州開展第三方機構“好差評”測評，讓企業和群眾成為政務服務的評價主體，實行每季度一通報、一排名、一復查，以“點球”形式整改。

(三)政務公開觀念向好轉變

政務公開機構要扮演好政府決策的參謀角色，就必須要兼顧政府工作的方方面面，做到政務信息公開的權威、規范和統一。更好地發揮政務公開在優化營商環境中的作用，意識到舊的工作方式不適應工作實際，因此，要轉變政務公開的一些舊的觀念，使之更適合目前營商環境持續優化的需要。

一是推動知情式公開向服務式公開轉變。嚴格按照現行法律、法規和規定梳理公布市本級行政權力事項，明確行政職權的行使主體、事項、依據、流程等內容，采取適時調整和定期集中調整相結合的方式，完善行權清單動態管理機制，因為“權力清單”做不到全部細化，容易產生暗箱操作的空間。樂山市梳理公布全市，推動全市范圍內同一事項的無差別受理、同一標準辦理。持續推進減證便民，精減循環證明、“奇葩”證明，精減率達88%。確保相關政策落實到位，助力優化營商環境建設。其次是推動分散化公開向集成化公開轉變。嚴格規范審批材料內部流轉集成記錄，在每個流轉環節，公開對應工作人員聯系方式，企業通過一體化平臺即可動態追蹤業務進程。開展工程建設項目審批制度“全流程、全覆蓋”改革。按照立項用地程序各個階段推進并聯審批，壓縮審批時間。

二 四川省營商環境中政務公開存在的問題

國務院辦公廳發函要在全國推廣北京上海優化營商環境的典型經驗，特別指出要各地各部門持續提升政府服務水平和辦事效率。中國政法大學法治政府研究院院長王敬波教授認為，要在全國范圍內推廣京滬經驗，既有硬件方面的差距，也有“軟件”方面的困難。硬件指各地經濟發展水平不一，軟件則是指政務信息公開的統一化和標準化。迄今為止，各地方、各部門還廣泛存在信息壁壘，信息孤島現象，這讓京滬經驗推廣遭遇阻礙。四川省政府辦公廳年度總結認為政府信息公開各項工作還有較大提升空間。如，解讀回應質量仍需提高，解讀內容形式還需活潑多樣更貼近生活，決策過程信息公開做得不夠，日常監測指標有待進一步完善，政府網站和政務新媒體監管力度還需加強等。結合調研情況看來，四川省在營商環境中政務公開的問題有如下幾個方面。

(一)公開渠道多樣但是主體不明

我國近年來政府開設的政務微博涉及公安、文化、外宣等多個領域，各地基本形成了自己的政務媒體矩陣。四川省2020年從公開渠道來看，政府網站公開信息占比58.51%；政務新媒體公開信息占比25.78%；全省政府公報刊登政府規章和規范性文件等信息占比0.03%；通過報刊、電視、廣播、政務服務場所等其他渠道公開信息占比15.68%。從以上數據可知，政府網站公開信息占據主要形式。

在抖音等短視頻風靡的時候，政務短視頻呈現井噴式的發展。各級政府上傳的政務微視頻也開始成為通報案情、宣傳旅游景點、展示文物以及提高城市形象的不可或缺的平臺。多樣化的公開渠道，提高了政務公開的效率，但是也伴生了一些問題。首先，公眾面對如此繁多的公開路徑，很難選擇最具有權威性的一個。其次，在多個渠道同時運用時，由于政務公開平臺缺乏聯動機制，遇事往往各自為政。隨著信息的供給量逐年增多，許多政務新媒體發布的政務信息很多是轉載第三方平臺，因為不是原創，不能對信息的真實性進行確認，以及缺乏與公眾應有的互動，造成都是政務公開方的自說自話。

(二)政務媒體建設問題凸顯

隨著互聯網的迅猛發展，政務公開與互聯網發展更為深度地融合，“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”逐步發展為必然趨勢，為了精準有效地發布政務信息，各級政府搭建了完整的政務媒體矩陣，但是在一些地區，政務媒體發布平臺形同虛設，尤其是新媒體平臺的建設停滯不前。正如中央紀委負責人所尖銳批評的那樣，“有的政府網站更新的內容主要是領導活動，政務公開、便民服務等欄目幾乎成為僵尸欄目”。[3]總的說來，我省政府網站存在的問題是，政策文件解讀比例不高、辦事指南不規范、互動交流渠道統一登錄功能尚不完善以及公眾參與體驗感有待提高等。

(三)政務信息公開的后續管理跟不上

各級政府當前對于政務公開工作已經有了足夠的重視，然而對于信息公開之后的管理還沒有完全跟上。政府信息的發布是動態的過程，需要隨著政策的演變呈現出相應的變化，但是一些地方的政府信息發布差不多是原有文件的復制粘貼，沒有清理整合，更沒有分批分類，而文件的立、改、廢有其完整的歷史演變，如果不能建立起相應的立、改、廢三類清單，對歷史文件逐一清理整合分類，是無法追尋其政策演變邏輯，好比將一串珍珠項鏈的珍珠散落各地。流水賬式的發布方式即便是相關領域的專家也要花費很大力氣去獲取有效的信息，何況是對政策不熟悉的社會公眾。

對政務信息公開之后的管理，四川省政府辦公廳政務信息公開辦公室的指導意見是，加強對政府信息資源的梳理、歸集。注重加強平臺銜接，堅持數據同源，整合土地征收、企業信用、政務服務、公共資源交易等專業系統平臺，讓信息獲取更加便捷、規范、權威。有的地方政府做的比較好，比如，成都市把5大類70項公共資源集中在市政交易中心進行，并且把所有的公共資源細化為4大類13項，集中全部公開，同時還根據工作需要隨時進行調整，確保了信息公開的時效性，在制度層面也保證了交易的公平透明。發布平臺不一，無從知道哪家最具有權威性；無法做到與全國公共資源交易平臺數據實時共享，容易造成信息和工作脫節等等，都是信息發布之后管理缺失帶來的弊病。

三 如何有效發揮營商環境中政務公開的作用

四川省人民政府辦公廳發文要求借鑒推廣京滬兩地優化營商環境改革舉措。支持省內的成都市和瀘州市加快營商環境示范區建設，先行先試，大膽創新。四川省的各級政務公開機構圍繞優化營商環境，加強政務公開工作效能，助推各地營商環境普遍提升，不妨考慮以下幾個方面：

(一)搭建政務公開平臺，力爭權威規范統一地公開

“公開是常態，不公開是例外”，信息公開的常態化建設，要求政府拓寬政務信息公開渠道，如此才能提升政務信息的“知曉率”和“到達率”。政務信息公開的手段和載體，成為衡量政務信息公開效果的有力指標。搭建怎樣的政務公開平臺，更有利于服務營商環境，這是當前政府的重要工作。

一是需要打通政府數據壁壘。成都市高新區搭建的政務公開平臺走在全國前列，共有4個一級分類，包含20個二級分類的平臺，企業或個人可根據信息在線匹配出符合申請的優惠政策。在推動數據標準化、接入標準化的基礎上,除法定保密信息外,各級各部門門戶網站和數據庫實現互聯互通，推進政務公開集約化、集成化發展。二是完善網站功能建設。各級各部門網站統一設置“政府信息公開”專欄，對新修訂的《政府信息公開條例》規定主動公開內容實行專欄分類公開。各級各部門門戶網站集中開設信息發布、重點專題、政民互動、在線訪談、網上民聲、意見征集等欄目，建立用戶中心、問答知識庫、信息公開目錄、績效考核、數據開放等系統，企業和群眾實現“一號”登錄、智能搜索、智能問答、無障礙瀏覽等功能。

(二)創新創建政務公開方式，提高政務公開的服務能力

創新創建政務公開方式。調研中發現很多市州通過“在線訪談”的方式全媒體直播。每月邀請區縣政府和市直部門負責人圍繞市委市政府中心工作、時事熱點和民生實事等開展政務訪談，每季度由市長、分管副市長和主管部門負責人在線與公眾互動交流，實行電視、網站、電臺全媒體直播。南充市在廣播電視電臺開通《陽光問政》營商環境廣播網絡直播專欄，同廣大觀眾聽眾和網友進行在線交流，實時解答關心的熱點難點問題及疫情防控、企業復工復產事項，確保相關政策落實到位，助力優化營商環境建設。

(三)轉變政務公開工作作風，構建新型政商關系

政商關系對一個地區的經濟發展具有重要的影響作用，市場經濟的良性運作以及企業的健康發展都離不開政府部門的高效管理和規范，兩者相互依存。建立新型政商關系首先要讓企業有信心，一些地方開展政務誠信建設，將ppp項目全生命周期信息錄入綜合信息平臺項目庫，公開信息，接受群眾監督，督促項目實施機構履行合同約定，壓實政府誠信履約責任；牽頭清理全市招商引資項目，落實政府承諾事項，提升政府公信力。建立公務員電子誠信檔案，對受到誡勉談話、立案調查等處理的公務員建立臺賬，將政務誠信作為公務員繼續教育學習內容。

建立新型政商關系還得讓企業放心。政府切實增強服務意識，全面落實優化營商環境實施方案，政府部門相關單位敢于讓企業、項目單位、項目投資者打分評議、同時聘請第三方中介機構進行一次評議，及時向社會公布評議結果。通過此類方式切實增強政府部門服務工作的質量。構建“親”“清”新型政商關系，努力打造良好營商環境。

(四)擴大政務公開的范圍，營造公平正義的營商環境

首先有必要推進“放管服”公開。四川省人民政府辦公廳在《關于印發四川省深化“放管服”改革優化營商環境2020年工作要點的通知》中指出，要加快推動出臺《四川省優化營商環境條例》。加強對政府職能轉變和“放管服”改革措施的法制審核力度，加快清理滯后于“放管服”改革要求、不利于優化營商環境、制約新產業新業態新模式發展的有關地方法規規章和規范性文件，及時提出修改和廢止建議。[4]“放管服”改革，協調企業、群眾、市場多方主體力量，激發了市場活力，營造了公平便利的市場環境。

其次繼續推進執法公開。“法治是最好的營商環境。”四川省司法廳外來企業投訴處在調研中發現，企業經營者反映較為集中的問題仍然是行政執法部門的執法不公、執法不嚴。“陽光是最好的防腐劑，公開是對權力最好的監督。”只有法治才能規范政府和市場的邊界，用嚴格的制度來約束行政執法權力才會有效。推行行政執法公開制度，細化制定行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度“三張任務清單”，向社會主動公開，讓執法事項的各個要素公開透明，才能防止“隱性權力”和“權力轉移”，杜絕不規范執法和自由執法，從而懲罰違法者，保護守法者。

再次要推進信用公開。誠信是市場經濟的“壓艙石”，政務誠信、商務誠信才能造就一個令人信賴的營商環境。“一處失信、處處受限”，對于企業來說，加強其對誠信的認識，國家社會信用體系建設日趨完善，講求誠信，企業才會做大做強。政府開展營商環境優化專項行動時，進一步加大政務失信行為治理力度。政府做到“言而有信”，如果政府機構失信，則你在切實督查、整治。完善政務誠信監測指標評價體系，開展政務誠信專項治理，持續整治“新官不理舊賬”等問題，營造“不敢失信、不能失信”的營商環境。