房地產稅試點落地，敲定“房住不炒”的最后一錘

王瑩

從2011年在上海和重慶進行房產稅試點，到2013年提出房地產稅的改革方向是“立法先行”，再到2021年的“積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”，在房地產市場高歌猛進的十年里，房地產稅也在時代的潮流中起起伏伏。十年磨一劍，2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），標志著討論多年的房地產稅正式落地。與此同時，房地產行業在狂飆了近20年后，或將迎來一個分水嶺。加速：從立法先行到試點先行

隨著樓市“金九銀十”的冷卻，多年來“常聞樓梯響，不見人下來”的房地產稅終于有了定論。進入10月以后，先是習近平總書記在《扎實推動共同富裕》一文中明確指出“要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作”，緊接著10月23日，全國人民代表大會常務委員會通過相關決定，并根據《中華人民共和國立法法》，授權國務院在部分地區開展房地產稅的試點工作，將授權期限確定為5年。至此，爭論多年的房地產稅改革在近二十年的探索中邁出了意義重大的一步。

房地產稅是對房地產征收的一種稅費，是政府向地產物業征收的一種財產稅，通常向房產的業主或租戶等使用者征收，它是一個綜合性的概念，包括跟取得土地使用權、房地產開發、交易、持有等一切與房地產經濟運動過程有直接關系的稅收。而一直以來，我國房地產行業稅收都存在重增量、輕存量，重開發和交易環節、輕保有環節的特點，房地產行業稅種種類也較多，這都需要結合房地產稅進行相應整合和改革。

從2010年起，房地產稅就多次被提及。2010年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，明確提及要加快財稅體制改革，積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制，并研究推進房地產稅改革。2011年1月，國常會同意在部分城市開展對個人住房征收房產稅改革試點。隨后，重慶、上海先行，率先啟動對個人住房征收房產稅，這也成為我國對個人住房在保有環節征稅邁出的第一步。

2013年起，擴大個人住房房產稅改革試點范圍的呼聲四起，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將個人住房保有環節的稅種明確為“房地產稅”，并提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，確立“立法先行、充分授權、分步推行”的原則，這也將房地產稅推向了高潮。

在隨后七年多的時間里，關于開征房地產稅的聲音從未間斷，多次會議與文件都提出要積極推進房地產稅立法，但囿于種種原因，房地產稅的立法工作均未到達實施層面。

近年來，一二線城市房價飛速上漲，2016年中央經濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”之后，與房地產相關的部門陸續出臺了與之相配套的政策，涉及到房企融資、購房者信貸等方面，但與之相關的政策仍舊趕不上房地產野蠻生長的速度。尤其是2020年下半年以來，盡管各地多次出臺清查經營貸進入樓市、加強“學區房”管控、縮緊住房貸款等一系列措施，但房價上漲的勢頭仍然強勁，沖擊著健康的市場經濟環境。征收房地產稅能夠增加持有房產的成本，打擊投資炒房的熱情，緩解一二線城市住房壓力。中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，現在一些城市有房價上漲壓力，中央需要房地產調控長效機制的手段，而房地產稅兼備法律和經濟手段，是很好的長效工具。從共同富裕的角度來看，房地產稅制度或將保障剛需購房，有利于促進共同富裕。

不過，穩定瘋漲的房價只是短期因素之一。長期以來，許多基層地方政府的稅收主要來源于依賴土地出讓的“土地財政”，而土地財政經過多年盛宴后，不僅面臨無地可賣的困境，也由此產生了種種弊端。此外，在“營改增”試點全面推開后的疊加制度性減稅降費和2020年新冠肺炎疫情暴發后備地為經濟復蘇推出的各項免稅政策下，基層地方政府稅收日漸萎縮，地方財政收支壓力與日俱增，急需擴大稅源來緩解，此時，能作為穩定稅收的房地產稅自然被寄予厚望。

因此，無論是從建立房地產調控長效機制，還是健全地方稅制體系、調節收入分配等考慮，房地產稅改革都需要加速推進。

2021年以來，關于房地產稅的討論開始駛入“快車道”。先是在3月份，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要表示要“推進房地產稅立法”。真正的轉折在兩個月后。5月11日，在財政部、全國人大常委會預算工委、住房和城鄉建設部、國家稅務總局房地產稅改革試點工作座談會上，提出“聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見”。與此前多次提及的“房地產稅立法和改革”不同，此次座談會首次將“試點”二字與房地產稅聯系在一起，釋放了房地產稅可以先試點再立法的信號，這也意味著長期堅持的房地產稅“立法先行”將更為靈活，為房地產稅從“紙面”走向“地面”提供了更大的可能性。

“從當前情況看，房地產稅‘立法先行’恐怕來不及，雖然預算工委起草了多年了，但草案要征求意見，人大還要審議，新法一般審三次，至少也得一兩年時間。”施正文表示，如果不著急開征的話，可以先立法，但根據社會經濟發展的情況，房地產稅現在有必要加快進度，通過改革試點的路徑來推動是比較合適的。

多位專家表示，房地產稅試點與立法并不矛盾。施正文強調，試點能為立法更好地創造條件，通過試點發現房地產稅在將來開征后可能遇到的問題，明確房地產稅的準確定位、政策要點、實施難題、保障條件和社會各方意見，有了這些實踐基礎，可以使立法更完善、更合理，實際上可以加快立法。民建中央經濟委員會副主任馬光遠也表示，“在立法短期內難以出臺的情況下，通過試點為房地產稅的立法積累經驗，成為最好的選擇。”

02推進：做好試點工作

10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議正式授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。至此，房地產稅試點工作正式被推上日程。

《決定》第一條明確規范了本次試點的范圍：“試點地區的房地產稅征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅。土地使用權人、房屋所有權人為房地產稅的納稅人”。這意味著此次對居住用房地產征稅試點范圍進一步擴大。

在上海和重慶進行房產稅試點時，主要針對新增住房，存量房產并不在征收范圍內，并未觸及根本。可以說.從2011年開始的上海、重慶試點房產稅，雖然改變了原來不對個人住房征稅的慣例，但沒有從根本上突破房產稅的定位。而此次房地產稅試點最大的調整和突破便在于對個人住房征收不僅限于增量房，還要對存量房征收，這也將成為此輪房地產稅改革的關鍵。

房地產稅試點改革重拳出擊，更讓普通人關心的是怎么征收的問題。根據全國人大的授權《決定》顯示：國務院制定房地產稅試點具體辦法，試點地區人民政府制定具體實施細則。由國務院制定具體辦法可以保證此次改革的有效性，以探索未來推行全國的有效辦法。地方政府可以根據當地實際情況制定細則，確保了地方政府在具體實施過程中的靈活性。雖然納入試點的地區房地產稅稅率、免征額、稅收優惠等方面可能會根據地區差異有所不同，但整體的稅制框架應該統一。

從房地產稅加速推進的大背景來看，“低稅率、窄稅基、低稅負”很有可能成為此次征收房地產稅所遵循的原則。房地產稅的稅率可能由國務院劃定稅率范圍、各地因城施策確定差異化稅率，且整體稅率不會太高。根據當前國際上的房地產稅稅率來看，高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。由于此次房地產稅開征以試點為主，征稅力度一開始可能不會太大，應該會循序漸進。“我們的地方政府一開始會從低設計稅率，可能在0.2%到2%之間。”西南財經大學財稅學院副院長李建軍指出，應對房屋性質加以區別，商業房產的稅率可以稍高于居民自住房產的稅率。“總的來說，這些因素都使得應繳稅額不會太高。”施正文表示。

在征收方面，房地產稅大概率是按照評估值來征收，在制度安排上可能會考慮到居民的基本住房需求有一些稅收優惠，比如可能采取首套免征和免征面積相結合的方式，但具體免征方式大概率會由不同試點城市進行劃分。同時，在共同富裕的目標下，可能會對弱勢群體及優撫對象進行適當的稅收優惠政策。

從此輪房地產稅改革一系列的表現來看，上層釋放出的信號是“做好試點工作”，但哪些城市會成為試點目前仍沒有明確。

多位業內人士認為，樓市活躍、房價上漲壓力大的一二線城市大概率會被納入第一批試點。“一方面這些城市普遍面臨居民住房難題，房價相對較高，亟待推進住房保障體系建設，而房地產稅有助于增加二手房和租賃房市場流動性，促進資源合理配置;另一方面，這些城市目前處于或逐步進入房地產存量市場，房地產稅可以作為地方稅收的重要補充。”施正文表示。

從社會備方的討論來看，深圳、浙江、海南的呼聲最高。10月17日，在《決定》出臺之前，財政部財政科學研究所原所長賈康就表示“深圳、海南、浙江等地可以不必等待房地產稅立法這一漫長過程，可先加入試點范圍”。這一看法源于目前這三個地區是比較高級別的位于創新前沿的示范區：深圳要創構中國特色社會主義市場經濟先行示范區;海南要在全島建設全球最大體量的自由貿易港區;浙江要率先建設共同富裕示范區。從經濟發展和政策推動的層面來看，這些地區都有成為房地產稅試點的現實基礎和迫切需要。

同時，中城委四川秘書長姚科認為，上海、重慶或將成為首批試點大概率城市，因為上海和重慶之前就有，此次很大可能會在原有基礎上優化調整。此外，南京、蘇州等長三角熱點核心城市也有可能成為首批試點城市。

總體來看，不依賴土地財政的地區、有共同富裕試點的示范區、試點阻力最小成本最低的、有政策重大利好的地區、人口斷崖式下跌的城市等都有可能成為此次試點的考慮對象，三四線城市大概率不會成為房地產稅試點的“先行者”。不過，房地產稅最終要面向全國，三四線城市是有可能作為補充樣板的。“如果從積累經驗的角度，試點需要兼顧不同的地方，也可能選擇部分三四線城市，但不會是首批試點的重點。”施正文補充道。

03震蕩：是否會對樓市造成沖擊？

房地產稅試點還未明確，樓市先“冷”了起來。

據深圳市住建局統計，2021年9月份深圳二手房僅成交1765套，同比去年同期的8820套，跌幅超過了八成。國慶期間，整個深圳二手房僅成交4套。深圳二手房成交連續6個月下滑。杭州也面臨著同樣的局面。機構監測數據顯示，杭州9月二手房僅成交3784套，創下2020年2月以來歷史新低。“十一”黃金周杭州市區僅成交53套二手房，創近六年來新低。

還未從“金九銀十”的“頹勢”中走出，樓市就迎來了房地產稅試點的加速推進，許多人開始觀望樓市是否會“一跌再跌”。從市場角度來看，作為房地產保有環節的稅收，房地產稅能夠降低房地產投資、投機的獲利空間，從而降低投資和投機需求，減少房屋空置率，具有一定的調節房價的功能。但房地產稅與房價的下跌之間，并不能簡單地劃上等號。

短期來看，房地產稅的出臺可能的確能夠樓市“降溫”。粵開證券認為，房地產稅對房價影響的理論渠道是房地產稅開征增加了持有成本，故降低了投資需求，同時一部分人拋售多余房產增加供給，引發房價下降。但是如果持有成本低于房地產預期漲幅，則不改變房價大勢，即如果持有成本1%，預期上漲5%，一定是選擇繼續持有。

而且從上層釋放出來的信號來看，此輪房地產改革是為“引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展”，同時行業從業者表示“房價暴跌有可能影響整體經濟運行的穩定”。因此，從多方面來看，該政策的出臺并不會讓樓市“跌跌不休”，房價仍是會在合理的區間內進行波動。

房地產稅主要是在短期內影響產權人的心理預期，但從長期來看，房產的價格是受人口、土地、供給、金融、貨幣政策等多種因素影響的，房地產稅只能作為一種調節機制，并不能改變房價的趨勢。施正文也表示，房地產稅開征后，持有房產需要額外的成本，短期內會對調節房價有效果，但長期來說有待觀察。

不管怎么說，房地產稅會增加擁有房產的成本是板上釘釘的事實，那么，擁有多套房產的人是否會轉嫁成本自然成為生活在一二線的大多數租房人群關注的焦點。

事實上，確實會出現壓力下行的現象。一二線城市的核心區域，房地產稅可能會轉移到租客身上。施正文表示，該情況有可能發生在租賃市場活躍的城市的局部區域，但整體上不會出現普遍的租金上漲。“一方面，輕稅原則下，房東的經濟成本不會過多增加。另一方面，房地產稅開征后降低了持有收益，房東把原本空置的房產租出去有利于覆蓋一部分稅收成本——租賃市場用于出租的房子多了，租金也會相應穩定乃至降低。”

隨著房地產稅改革的逐漸明朗，整體來看，“穩定”仍是各方對于樓市最好的期望。在社會經濟的大繁榮大發展下，“房住不炒”與房地產的野蠻生長并行五年，此次房地產稅試點的加速落地無疑表明了上層對于“房住不炒”的決心。住房作為民生大事，與之相關的每一項政策都會引起市場震蕩，房地產稅亦不例外。此次房地產稅改革給了五年的試點期限，正是考慮到房地產稅改革的復雜性和艱巨性，給了市場一個緩沖期。