PPP模式下建設項目管理的相關問題分析

楊 平

（成都大學，四川 成都 610106 ）

時至今日，我國PPP 模式正處于發(fā)展初期階段，有著強勁的發(fā)展勢頭，相比于其他模式的建設項目管理而言，PPP 模式具有獨特的公私合營特點，因此，備受社會領域的關注。同時，在PPP 模式強勁發(fā)展的背景下，我國的建設項目管理水平也有所提升，開啟了新的發(fā)展征程。

1 PPP 模式基本概念內(nèi)涵

PPP 模式，英文名為Public-Private Partnership，指的是政府機構(gòu)和社會資本進行合作，于公共基礎設施建設階段常見的一種項目運作模式。基于PPP模式背景下，私營企業(yè)、民營資本通過和政府部門構(gòu)建合作關系，憑借自身的優(yōu)勢，參與公共基礎設施建設，并圓滿的達成項目的建設目標，保證項目的經(jīng)濟效益和社會價值。詳細來說，廣義概念上PPP 模式是指在政府部門和私營單位合作階段，政府讓非公共部門參與到公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)之中，并利用非公共部門所掌握的資源優(yōu)勢，達成最優(yōu)的生產(chǎn)目標。從狹義概念上來看，PPP 模式是政府和企業(yè)共同合作，全程參與到項目之中，但政府側(cè)重于項目的中后期管理，在運營階段參與更多，企業(yè)則側(cè)重于項目前期管理，在科研階段和立項階段參與更為深入。同時，PPP 模式不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，對新時期我國經(jīng)濟和社會領域的發(fā)展影響深遠。在PPP 模式背景下，能夠為社會經(jīng)濟發(fā)展提供一定的公共服務。基于PPP模式帶有的獨特性特點，因而在新發(fā)展階段備受關注[1]。近幾年間，隨著我國相關政策和法律法規(guī)的出臺，PPP 模式迎來了全新的發(fā)展契機，未來，PPP模式在地方政府基礎設施建設中必然會大放光彩，迎來廣闊的發(fā)展空間。

2 建設項目管理發(fā)展歷程回顧

總結(jié)來說，建設項目管理發(fā)展歷程可以歸結(jié)為四個階段，即：傳統(tǒng)模式、DB 模式、EPC 模式和BOT 模式下的建設項目管理。

2.1 建設項目管理于傳統(tǒng)模式下的發(fā)展

作為一種傳統(tǒng)模式，DBB 模式從設計階段、招標階段和施工階段，依次與業(yè)主、設計和施工單位簽訂合同，在落實全部設計工作后，方進行招標環(huán)節(jié)。同時，施工人員在具體的項目建設施工階段，也要以設計圖紙為遵循。

2.2 建設項目管理于DB 模式下的發(fā)展

所謂DB 模式，實際上就是設計——建筑模式，在DB 模式下，承包單位和業(yè)主之間會簽訂合同，同時，承包單位在業(yè)主的要求下，開展項目設計和項目施工工作等。

2.3 建設項目管理于EPC 模式下的發(fā)展

所謂EPC 模式，實質(zhì)上就是全承包模式，在全承包模式下，承包商和業(yè)主之間簽訂合同，承包商全面負責項目進展階段的設計工作、施工工作、材料采購工作和項目管理工作等。

2.4 建設項目管理于BOT 模式下的發(fā)展

所謂BOT 模式，即為建設——運營——轉(zhuǎn)移模式，通俗來說，BOT 模式就是民營企業(yè)和國家政府機構(gòu)之間存在一定的協(xié)議關系，此種模式下，國家政府機構(gòu)許可企業(yè)在一定的時間范圍內(nèi)，開展項目資金的籌措、項目的管理和項目相關產(chǎn)品的運營工作等。

3 PPP 模式下建設項目管理

3.1 前期準備工作

作為建設項目管理前期階段的重要準備工作，項目發(fā)起和項目準備至為關鍵，在PPP 模式下，政府主要負責項目發(fā)起工作，并制定項目具體的工作方案，在項目清單制作階段，考量城市總體規(guī)劃和近期建設規(guī)劃內(nèi)容，同時，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，全面記錄相關信息。最后，在完成項目發(fā)起相關工作后，政府相關部門還會構(gòu)建可行性研究報告、項目策劃方案、財政承受能力論證和物有所值評價等，確保項目準備工作的完善性和全面性[2]。

3.2 招投標階段

在項目建設階段，招投標環(huán)節(jié)至為重要，在招投標環(huán)節(jié)階段，相關單位要編制招標文件、確定相關程序和流程，并落實協(xié)議的簽署工作等。同時，在招標文件和其他協(xié)議的具體編制階段，相關人員還需明確項目技術(shù)條件和商務邊界條件等，準備好所需的法律文件，確保所開展的項目契合國家的法律規(guī)定等。從招投標的實質(zhì)來看，主要指的是一種競爭選擇方式，通過競爭選擇活動，確定出最為合理的社會資本方。在協(xié)議簽署階段，相關人員要做好協(xié)議的審核工作，并于規(guī)定的時間內(nèi)完成項目資產(chǎn)的交割工作和審批工作等，最終和項目公司達成一致，正式簽訂合約[3]。

3.3 項目實施階段

作為項目實施階段的主要內(nèi)容，項目建設和項目運營尤為重要。在項目建設階段，相關單位在與項目公司正式簽訂合約后，即會開始項目的建設工作，在具體的建設階段，主要由政府部門承擔監(jiān)督管理的責任，并在全部項目達成建設要求后，開展驗收工作，在政府部門驗收合格后，項目方可正式投入運營。在具體的運營階段，則由項目公司負責，項目公司在遵循相關協(xié)議的基礎上，落實好項目設施的維護工作，并由政府部門進行考核，對項目的實際運營效果進行評價。

3.4 合同終結(jié)階段

在項目建設管理的最終階段，就是合同中介階段，在此階段，主要包括項目移交和項目公司解散兩個重要環(huán)節(jié)。在滿足特許經(jīng)營期后，項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)就會發(fā)生一定的變化，由項目公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T，也就是項目移交工作。在項目移交過程中，政府部門需要注意的是，做好項目運營狀態(tài)的審核工作，在保證項目能夠為社會提供服務，創(chuàng)造一定的社會價值和經(jīng)濟效益的前提下，方可完成項目移交。同時，即可進行項目公司的清算工作和解散工作，以合同內(nèi)容和相關規(guī)定為遵循，項目公司依次開展清算和注銷工作，并終止業(yè)務。

4 基于PPP 模式下建設項目管理問題和解決措施

4.1 PPP 模式下建設項目管理問題

首先，政府部門針對項目開展階段的自我定位存在偏差。在PPP 模式下，若政府部門于項目管理階段承擔了本不屬于政府的風險，就很容易在后續(xù)階段出現(xiàn)財政危機，增加政府的財政風險[4]。其次，未具備完善而全面的管理體系。在PPP 模式下，作為主體單位，政府部門應當以國家相關法律法規(guī)和管理體系為遵頊，科學開展具體的項目建設管理工作，但由于日前，我國PPP模式的發(fā)展仍處于初期階段，因此，在法律法規(guī)方面，并不完善，影響政府部門的整體管理工作水平。其三，PPP 模式下建設項目管理存在融資風險。受多重因素的影響，在PPP 模式下，相關單位融資成本過高、融資渠道狹窄和融資規(guī)模較小等，都會影響到項目的正常開展，同時，在項目進展階段，由于單位之間的風險分配往往難以達成一致，也會增加項目融資難度，總之，PPP 模式下，項目建設融資風險較高[5]。

4.2 PPP 模式下建設項目管理問題解決措施

首先，要明確項目管理的整體目標和分解目標，確保項目管理過程的連續(xù)性和完整性。一般來說，為最大程度的提升PPP 模式下項目建設管理的質(zhì)量和效率，相關單位需重視目標管理和過程管理工作。作為項目經(jīng)理，在項目開展的前期階段，即要落實準備工作，并依次有序的完成采購階段、施工階段、竣工階段、驗收階段和運營維護階段的相關工作等，同時，在項目實際運行階段，相關部門要明確總體目標，并以總體目標來引導項目的進行，并將總體目標科學進行分解，引進PDCA 管理模式，基于建設階段存在的問題，針對性構(gòu)建解決方案[6]。

其次，構(gòu)建全面而又完整的合同體系，秉持靈活原則，落實合同管理。一般來說，PPP 模式下的建設項目往往需要大量的時間周期方能完成，為了保證在此階段內(nèi)，參與項目的各方主體能夠維系平等的地位和關系，高效履行和完成自身的工作義務等，相關主體單位需要簽訂合同，來保證項目的協(xié)調(diào)推進。若在合同階段引發(fā)爭執(zhí)問題，可由協(xié)調(diào)委員會協(xié)調(diào)各方關系，圓滿解決爭執(zhí)問題，在合同的簽訂階段，相關單位要深入考核項目實施情況，確保項目能夠遵循合同內(nèi)容圓滿完成，防范項目內(nèi)容變更、期限變更、股權(quán)變更問題的出現(xiàn)，若項目的建設周期超過10年，更需要落實相關細節(jié)和變更事宜，明確各方權(quán)責[7]。

其三，打造利益共享機制。為保障各方單位的經(jīng)濟效益，可打造利益共享機制，在機制構(gòu)建的具體階段，則要做好各方單位的協(xié)調(diào)管理。在構(gòu)建付費機制階段，要尊重區(qū)域內(nèi)政府和社會的實際資本情況，并秉持差異性原則，構(gòu)建分析活動，在項目的建設階段和運營階段，則要從實際出發(fā)，科學確定維護、人工、材料等費用。同時，可構(gòu)建財政補貼機制，針對非經(jīng)營性項目存在的資金缺口，適當進行財政補貼，確保預期收益目標的達成，總之，在項目進展階段，要保證各個單位有著相對平等的權(quán)益，并能夠利用激勵機制，最大程度的調(diào)動各方主體的參與欲望[8]。

其四，構(gòu)建監(jiān)督管理機制。基于PPP 模式背景，于項目管理階段，既要保證項目的經(jīng)濟效益，還要重視項目的社會價值和項目的公益性。因此，可構(gòu)建監(jiān)督管理機制，確保項目建設目標圓滿達成，以免在項目進展階段，由于缺失監(jiān)督管理，造成審批程序簡化問題的出現(xiàn)，同時，在有效的監(jiān)督管理機制下，行政監(jiān)督能力也能夠顯著增強，強化社會監(jiān)督作用，推動項目圓滿完成[9]。

最后，構(gòu)建風險分擔機制。作為PPP 模式下項目建設管理的重點，風險承擔至為關鍵。在一般的建設項目中，項目風險主要由投資者來承擔，但在PPP 模式下，鑒于項目帶有的公私合營特點，因此，由雙方共同承擔建設項目的風險，并明確風險分配。

5 結(jié)束語

總而言之，在我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的背景下，PPP 模式越來越受社會各領域關注，且發(fā)揮著越來越重要的價值。因此，在PPP 模式下的建設項目管理階段，要從PPP 模式的實際特點出發(fā)，采取有效措施，強化管理水平，確保項目圓滿完成，推動城市穩(wěn)健發(fā)展，進而為我國的社會經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。