基于政策工具的我國中醫藥傳承創新政策分析

鄧月明 聶海洋

摘 要 目的：了解我國中醫藥傳承創新政策的政策工具使用情況，為后續完善中醫藥傳承創新政策提供借鑒。方法：采用內容分析法對2020年9月前國家層面發布的中醫藥傳承創新相關政策文本進行編碼分類，從基本政策工具和中醫藥傳承創新體系兩個維度進行統計分析，并提出相關完善建議。結果：共收集到相關政策文本9份，發布于2007-2020年。基本政策工具維度方面，環境型政策工具居多（占46.47%），其次是供給型政策工具（占41.36%），需求型政策工具最少（占12.17%）。供給型政策工具包含科研與信息化支持（占25.67%）、人才培養（占7.06%）、基礎設施建設（占5.6%）、公共衛生服務（占2.07%）、資金投入（使用最少，占0.97%）;需求型政策工具包含國際交流與合作（占5.11%）、組織協同（占3.77%）、產業塑造（占1.82%）、試點/示范項目（占1.46%），后2項內容使用較少;環境型政策工具中法規管制使用最多（24.94%），其次為目標規劃（占9.73%）、知識產權（占6.57%）、金融支持（占2.43%）、政策宣傳（占1.95%）、質量評價（占0.61%）、醫保支持（占0.24%）。中醫藥傳承創新體系維度方面包括科研創新（占34.67%）、管理機制（19.59%）、中藥產業（占18.37%）、服務體系（占18.00%）、隊伍建設（占9.37%）等5項內容，其中隊伍建設相關內容較少。結論：為更好地完善落實我國中醫藥傳承創新政策，建議優化供給型政策工具，突出政策推動功能;增加需求型政策工具，形成有效“拉動力”;調整環境型政策工具結構，改善傳承創新外部環境;推進政策工具在傳承創新體系全方位運用，實現規劃目標。

關鍵詞 中醫藥;傳承創新;政策工具;內容分析法

ABSTRACT ? OBJECTIVE： To know about the use of policy tools for traditional Chinese medicine （TCM） inheritance and innovation policies in China， and to provide reference for subsequent improvement of TCM inheritance and innovation policies. METHODS： The content analysis method was used to classify and code the policy texts related to TCM inheritance and innovation policies at the national level before Sept. 2020. Statistical analysis was carried out from the two dimensions of basic policy tools and the TCM inheritance and innovation system， and related suggestions were put forward. RESULTS： Nine related policy texts were collected， which were published during 2007-2020. In terms of basic policy tool dimensions， environmental policy tools were the most （46.47%）， followed by supplying policy tools （41.36%） and demanding policy tools （12.17%）. The supply-based policy tools included scientific research and informatization support （25.67%）， talent training （7.06%）， infrastructure construction （5.6%）， public health services （2.07%）， and capital investment （used the least， 0.97%）. The demand-based policy tools included international exchanges and cooperation （5.11%）， organization coordination （3.77%）， industry shaping （1.82%）， pilot/demonstration projects （1.46%）， the latter two contents were used less. Among the environmental policy tools， laws and regulations were used the most （24.94%）， followed by target planning （9.73%）， intellectual property （6.57%）， financial support （2.43%）， policy publicity （1.95%）， quality evaluation （0.61%）， and medical insurance support （0.24%）. The dimensions of TCM inheritance and innovation system included scientific research and innovation （34.67%）， management mechanism （19.59%）， Chinese medicine industry （18.37%）， service system（18.00%） and team building （9.37%）， among which team building was related less. CONCLUSIONS： In order to better implement TCM inheritance and innovation policies in China， it is recommended to optimize supply-based policy tools and highlight policy promotion functions; increase demand-based policy tools to form an effective “pull force”; adjust the structure of environmental policy tools to improve the external environment for inheritance and innovation; promote the full use of policy tools in the inheritance and innovation system to achieve planning goals.

KEYWORDS ? Traditional Chinese medicine; Inheritance and innovation; Policy tools; Content analysis

中醫藥作為我國獨特的衛生資源，應用于醫療、保健、康復等領域已有悠久的歷史，早已作為優秀的中華傳統文化深入人心[1]。伴隨中醫藥的發展，中醫學術流派歷經爭鳴、興盛、分化、融合甚至消亡[2]，中醫藥傳承創新刻不容緩。我國為推進中醫藥傳承創新出臺了相應政策文件，但目前利用政策工具對中醫藥傳承創新政策內容進行綜合分析的研究較少。內容分析法是基于文本內容的定性研究方法，其可將政策文本內容進行量化分析，用統計數字將結果呈現出來[3]。本文將基于政策工具視角對我國中醫藥傳承創新政策進行分析，研究政策制定現狀，為后續完善中醫藥傳承創新政策提供借鑒。

1 中醫藥傳承創新政策文本的選擇

本文選取國家層面發布的能直接體現中醫藥傳承創新主題的政府層面的公開文件。檢索國家衛生健康委、國務院等相關網站，檢索時限為各網站自建立起至2020年9月，結果共收集9份文件，其詳細信息見表1。

2 中醫藥傳承創新政策分析框架的構建

政策是由基本政策工具單元構建而成，應合理配置各項政策工具，實現功能互補，充分發揮政策作用[4]。政策工具是政府為實現政策目標所采用的具體方法和具有執行力的手段。國內外很多學者對政策工具進行了分類研究，綜合分析后，本文采用Rothwell和Zegveld的供給型、需求型、環境型經典分類[5]。

2.1 基本政策工具維度

我國中醫藥傳承創新政策工具的具體分類是由筆者研讀上述9份政策文本后提取出來的。其中，供給型政策工具是指對中醫藥傳承創新有推動作用的政策，包括基礎設施建設、資金投入、人才培養、科研與信息化支持、公共衛生服務等推動中醫藥傳承創新發展的各種措施;需求型政策工具主要表現為政策對中醫藥傳承創新起到拉動作用的措施，具體表現為產業塑造、試點/示范項目、國際交流與合作、組織協同等舉措;環境性政策工具是對中醫藥傳承創新外部環境的改善，可細分為質量評價、金融支持、目標規劃、法規管制、政策宣傳、醫保支持、知識產權等手段。

2.2 中醫藥傳承創新體系維度

中醫藥傳承創新政策的制定除了統籌基本政策工具的使用，還應考慮中醫藥傳承創新體系應包含的內容。我國中醫藥發展目標是不斷提高中醫藥標準化、信息化、產業化、現代化水平，中醫藥各領域全面協調發展，據此本文將中醫藥傳承創新體系劃分為服務體系、中藥產業、隊伍建設、科研創新、管理機制等5個方面。

2.3 二維分析框架構建

通過對基本政策工具和中醫藥傳承創新體系這兩個維度的梳理，本文構建了中醫藥傳承創新政策二維分析框架，如圖1所示。

3 中醫藥傳承創新政策內容分析

3.1 政策文本內容編碼

本文將納入分析的9份政策文本進行分類和信息提取，按照“政策編號-1級標題-2級標題……”進行編碼，依據“不可細分”原則（即一段話表達一層意思則為一個編碼，若表達多層意思則細分為多個編碼，直到不可細分[5] ），共得到822個分析單元，具體單元編碼（部分）如表2所示。

3.2 X維度：政策工具維度分析

根據表2的編碼結果，從政策工具角度分析納入的9份政策文本，得到政策工具使用結果，詳見表3。

由表3可看出，中醫藥傳承創新政策綜合運用了供給型、需求型、環境型等3種政策工具，形成合力支持中醫藥傳承創新。但3種政策工具在使用頻率上存在差異：環境型政策工具使用最頻繁，占46.47%;其次是供給型政策工具，占41.36%;需求型政策工具使用最少，占12.17%。此外，各項基本政策工具內部的具體政策工具的使用也各有偏重。

供給型政策工具中，科研與信息化支持占26.67%，人才培養占7.06%，基礎設施建設占5.6%，公共衛生服務占2.07%，而資金投入使用最少，僅占0.97%。由此可見，中醫藥傳承創新最為注重完善信息系統、構建科研平臺、開展中醫藥科研項目等，同時也注重中醫藥人才培養及基礎設施建設，而開展公共衛生服務活動和政府專項資金投入有待加強。

需求型政策工具中包含國際合作與交流（占5.11%）、組織協同（占3.77%）、產業塑造（占1.82%）和試點/示范項目（占1.46%）等4項內容。可以看出，目前促進中醫藥傳承創新主要通過加強國際交流與合作和各地相關部門統籌協調拉動中醫藥傳承創新的需求，為中醫藥傳承創新事業穩定市場;試點/示范項目、產業塑造的政策工具使用相對較少，需求政策工具的整體使用有待提升。

環境型政策工具包含法規管制（占24.94%）、目標規劃（占9.73%）、知識產權（占6.57%）、金融支持（占2.43%）、政策宣傳（占1.95%）、質量評價（占0.61%）、醫保支持（占0.24%）等7項內容。可以看出，中醫藥傳承創新事業的發展重在加強建設標準及制度，健全機制及規范，為中醫藥傳承創新提供了政策支持;其他具體政策工具的使用有待調整，外部發展環境有待優化。

3.3 Y維度：中醫藥傳承創新體系維度分析

在對X維度分析的基礎上，加入中醫藥傳承創新服務體系縱向維度，形成二維分析結果，結果見表4。

由表4可以看出，中醫藥傳承創新體系包括服務體系（占18.00%）、中藥產業（占18.37%）、隊伍建設（占9.37%）、科研創新（占34.67%）、管理機制（占19.59%）等5項內容，由此可知當前政策重點關注中醫藥科研創新，其次為中醫藥服務體系建設、中藥產業發展和管理機制健全，而對中醫藥人才隊伍建設的重視程度有待提高。

4 討論

4.1 供給型政策工具較為關注科研與信息化支持，資金投入應用有待提高

本文分析結果顯示，供給型政策工具中科研與信息化支持應用較多，體現了國家對中醫藥科學研究與信息化建設的重視，表明開展中醫藥科研項目和完善中醫藥信息系統是中醫藥傳承創新體系中尤為重要的部分。其原因在于現代科學技術和方法是推進中醫藥理論與實踐傳承創新、實現中醫藥現代化、滿足民眾醫療保健需求的有力手段[6]，并且中醫藥信息化是反映中醫藥特色屬性和中醫藥發展水平的重要體現[7]。

資金投入是促進中醫藥傳承創新事業發展的必備要素。陶然等[8]的研究顯示，自“新醫改”以來，各級政府加大了對衛生事業的投入力度，對中醫衛生事業投入也呈逐年遞增趨勢，但對中醫藥的投入基數較小，可能影響基礎設施建設、人才教育培養、中藥產業質量等，從而拖慢中醫藥事業發展，影響中醫藥傳承創新。

4.2 需求型政策工具應用較少，限制了中醫藥傳承創新發展空間

需求型政策工具對中醫藥傳承創新有直接拉動作用，對拓寬中醫藥傳承創新空間有重要意義[9]。本文分析結果顯示，需求政策工具占比不足15%，表明政策制定時對需求型政策工具的重視程度不夠。其原因可能是需求型政策工具是通過開拓市場、釋放需求的方式間接促進中醫藥傳承創新，不是直接推動力[10]。進一步分析具體政策工具發現，產業塑造和試點/示范項目等工具使用相對較少，服務外包、財政補助等工具沒有涉及，可能導致中醫藥傳承創新空間受限、市場開放程度不足。

4.3 環境型政策工具內部使用不均衡，法規管制過溢

環境型政策工具運用最多（占46.47%），其中法規管制應用最為頻繁（占24.94%），表明中醫藥傳承創新政策的落實多依靠準入制度、監管措施等管制，通過規范性政策明確各機構組織職責，發揮監督及管制作用[11]。其原因可能為中醫藥傳承創新處于快速發展階段，需政府相關部門從頂層設計上給予關注，為中醫藥傳承創新提供更多政策保障[12]。此外應關注金融支持、醫保支持、政策宣傳和質量評價等工具的使用頻率，工具使用不均衡可能導致政策約束過度、激勵措施不足、中醫藥文化及特色得不到發揮、中醫藥傳承創新事業難以持續進行等問題。

4.4 政策工具在中醫藥傳承創新體系中使用失衡

從中醫藥傳承創新體系維度看，目前政策工具更多集中在科研創新方面，表明當前政府較為注重中醫藥科研創新。其原因在于近年來國家高度重視中醫藥發展，將提升中醫藥科研創新能力、推進中醫藥傳承創新列入國家發展戰略，而科研創新又是中醫藥走向世界、在世界眾多傳統醫學中占據領先地位的有利手段，同時“一帶一路”倡議的提出，又將中醫藥科研創新推向新高潮[13]。相比之下，隊伍建設方面政策工具使用較少，忽略了中醫藥人才是中醫藥傳承創新的第一資源，是中醫藥事業發展的保障[14]。

5 建議

5.1 優化供給型政策工具，突出政策推動功能

應立足中醫藥傳承創新現狀，在重視中醫藥科研與信息化建設的同時加強基礎設施建設和中醫藥人才培養，加大政府的資金投入和政策研究投入[15]，大力開展中醫藥特色預防保健和康復等公共衛生服務活動。建議政府等相關部門建立中醫藥傳承創新專項基金，明確資金額度，促進中醫藥研發、注冊及認證，為中醫藥傳承創新提供充足的財力支持。加強中醫藥基礎設施建設，尤其對偏遠農村等貧困地區的中醫醫療機構的建設應有所偏重。加快實施“互聯網+中醫藥”行動，建立互聯網中醫院、互聯網診療系統，為中醫藥傳承創新提供堅實的物力保障。鑒于中醫藥人才專業性強、培養周期長等特點，可探索建立中醫藥人才教育補償機制，鼓勵基層開展中醫藥傳承創新知識培訓，吸引青年人才學習中醫中藥，培養“會中醫、懂中藥”的標準人才[16]，加大對中醫師承教育的扶持力度，為中醫藥傳承創新提供充足的人力資源。

5.2 增加需求型政策工具，形成有效“拉動力”

應增加需求型政策工具的應用，積極做好中醫藥相關產業塑造，開發適應差異化、高端化需求的中醫藥健康產品[17]。政府及相關組織可利用廣播、電視等渠道幫助群眾獲取更多中醫藥知識并提高獲取知識的能力，從而引導群眾釋放“醫養結合”的需求[18]。增加試點/示范項目，如打造中醫藥養老示范區、瀕危中藥材培育試點基地等，發揮項目引領作用，帶動產業創新發展。加強國際交流與合作，響應“一帶一路”倡議，與沿線國家展開合作，增強中醫藥特色優勢和中醫藥文化的宣傳力度，借鑒國際上成熟的管理模式和體系標準，大力發展中醫藥國際貿易，為中醫藥“走出國門、走向世界”打下堅實基礎。繼續加強組織協同，建立完善的聯席會議制度，明確其目的、職責、分工等[19]，鼓勵各地結合當地中醫藥特色制定相應政策和實施舉措，統籌協調促進中醫藥傳承創新。

5.3 調整環境型政策工具結構，改善傳承創新外部環境

本文分析發現，環境型政策工具中法規管制使用最多，建議應適當減少其應用次數，更多關注其他具體政策工具的使用，均衡環境型政策工具各部分作用力，營造良好和諧的外部環境。加大社會資本的金融支持力度，鼓勵金融和產業資本助力中醫藥傳承創新，建立發展基金，開辟貸款“綠色通道”，提高額度，降低利率。適當放寬中醫藥服務項目報銷范圍，提高報銷比例，簡化報銷手續，實現“一站式”報銷服務。借助線上線下等媒介，開展彰顯中醫藥特色的文化傳播活動，通過制作中醫趣味短視頻、老藥傳統技藝影視、健康保健知識科普等視頻擴大政策宣傳力度，營造“學中醫藥、用中醫藥、傳中醫藥”的良好社會氛圍。加強中醫藥相關專利保護，促進科研成果轉化，借鑒國外先進經驗，完善中醫藥知識產權保護制度。提高對質量評價的重視程度，可探索建立中醫藥傳承創新政策，落實評價指標和政策制定、執行和評價的聯動體系[20]，了解中醫藥傳承創新體系存在的問題，為后續發展提供借鑒。

5.4 推進政策工具在傳承創新體系的全方位運用，實現規劃目標