新時代我國行政強制執行權配置模式研究

摘要：從權力的本質屬性上來看，行政強制執行權屬于行政權范疇。我國行政強制執行權主要配置給了司法機關，行政機關極少具有強制執行權，這種權力配置模式暴露出越來越多的弊端，并未有效實現立法者設計這種模式的初衷。我國行政強制執行權的配置應遵循法、理、情的相互統一。在尊重司法機關和行政機關“雙軌制”的基本模式下，應根據行政性標準和重大性標準，適度減少申請人民法院強制執行的行政決定類型，努力增加行政機關自行強制執行的類型，進一步改進和規范行政機關自行執行的模式，全面推進和不斷創新行政非訴執行的裁執分離模式。

關鍵詞：權力配置;強制執行;裁執分離

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1009-3605-（2021）01-0121-11

十九屆四中全會要求強化對權力運行的制約和監督，習近平總書記更是深刻指出，新時代下要加強對中國特色社會主義國家制度和法律制度的理論研究，構筑中國制度建設理論的學術體系、理論體系、話語體系。由是可見，完善權力配置和運行制約機制是新時代法治建設的一項重要任務。加強研究和構建中國特色的行政強制執行權力配置模式，符合國家法治建設和時代發展的需求。

一、行政強制執行權的理論邏輯面相分析

（一）行政強制執行權的宏觀屬性闡釋

行政強制執行權到底是何種性質的權力？長期以來學界對此爭議不絕于耳。從概念種屬關系上看，行政強制執行權的上位概念是執行權，解決了執行權的歸屬問題也就解決了行政強制執行權的歸屬。那么，執行權是歸為行政權還是司法權，亦或是與前面三權相互并列的第四種權力？這首先需要從不同權力的源流上進行分析。分權制衡理論的集大成者孟德斯鳩認為，“每一個國家有三種權力：（一）立法權力;（二）有關國際法事項的行政權力;（三）有關民政法規事項的行政權力。”第二種權力簡稱為“國家的行政權力”，第三種權力稱之為“司法權力”。洛克將政治權力劃分為立法權、執行權、對外權，這三種權力必須由不同的部門執掌。洛克沒有明確提出司法權，而是將司法權歸入執行權，即“負責執行制定的法律并保持其效力”的權力。[1]美國是貫徹三權分立與制衡思想最為徹底的國家。美國行政法學者認為，行政權的本質是執行法律，包括根據法律授權強制執行和作出行政行為。司法權的本質是解釋和適用法律以及解決案件糾紛。[2]孫中山先生根據我國歷史傳統和具體國情，博采眾家之長，創造性的提出立法權、司法權、行政權、監察權、考試權“五權分立”學說。

如果從權力的性質角度觀之，執行與行政具有天然的親近性，二者似乎是一對孿生兄弟。執行與行政一樣，不涉及立法審議、司法判斷、監察程序等內容，可以說執行的本質是一種行政性活動，執行工作具有明顯的行政特性。[3]以司法裁判行為和司法性執行為例，二者本質上分屬于不同的權力類型。“作出司法判決是司法行為，而執行判決是一種行政行為。”[4]不僅民事執行如此，刑罰執行也是如此。“從權力本質屬性來看，刑罰執行權并不是司法權，因為它的權限內容并非適用法律處理案件，而且也不具備司法權的裁判性、中立性、被動性的特征。同時，刑罰執行權顯然不屬于立法權、審判權、檢察權中的任何一種，那么，刑罰執行權從邏輯上看應該屬于行政權，且屬于行政權中的司法行政權。”[5]同理，行政訴訟執行與非訴行政執行亦屬行政權范疇。從執行的本質屬性來看，其是為強制實現行政決定內容而服務的，[6]而且，“從其對象、內容以及手段上看，系與不對等地位之相對人在行政管理之具體事務上打交道，系以物理的機械的手段確保行政義務之實現，其實施過程體現了更多的物理強制力量，具有極強的行政屬性。”[7]無論是行政機關自己強制執行還是法院自己負責強制執行，這些執行活動都具有極為明顯的“確定性、主動性、命令性、服從性和強制性的行政化特點”[8]。因此，“無論從執行的形式，還是從執行的內容上，都應當把行政強制執行權界定為行政權。”[9]“要按行政權屬來配置，同時針對執行難，進行重構。”[8]

（二）行政強制執行權的微觀構造分析

就三大訴訟的關系而言，行政訴訟與民事訴訟關系更為密切。二者具有很多概念類似或原理相通之處，比如行政訴訟很多概念和規則來源于民事訴訟，行政訴訟法沒有規定的，可以適用民事訴訟法的相關規定。為此，在對行政強制執行權的構造分析前，我們先研習下民事執行權構造的理論和模式。

當前，民事訴訟法學界對民事執行權的構造研究呈現出“百家爭鳴”之狀態。有研究者將其歸納為六種不同的權力構造模式。“一權說”認為民事執行權與民事實施權同義，二者系一回事;“二權說”認為執行裁判權和執行實施權構成民事執行權;“三權說”在前者基礎上又增加了執行命令權;“四權說”在三權說基礎上增加了執行調查權;“五權說”主張民事執行權可以分為執行立案權、執行命令權、執行實施權、執行裁決權、執行內部監督權;“六權說”認為民事執行權具體包括司法審查權、執行命令權、執行保全權、執行實施權、執行裁判權和執行管理權。[10]通過上述觀點對照分析，不難看出民事執行權實際上是由不同權力構造而成，在階段上民事執行權是可分割的。民事執行權之中也蘊含裁決判斷性的權力，執行裁決權和執行實施權是民事執行權的兩種最主要構成部分。執行裁決權具有居中裁斷的司法性質，執行實施權具有純行政的性質，二者本質上屬于不同性質的權力，應按照權力分離原則由不同主體行使。事實上，“現行法律將屬于司法權的執行裁決權和屬于行政權的執行實施權同時賦予法院，使得作為司法主體的法院同時具有不同性質的權力，混淆了法院屬于司法機關的根本屬性。”[10]各地不少法院開展了民事執行權改革的司法實踐，但是受制于我國司法傳統和體制機制的影響，民事執行權總體上仍停留在法院內部行使，只不過對具體行使的部門和人員又進行了一些細化。這都屬于深化“內分”的模式，這種深化內分的重心也出現了新的變化，從單純的審判權和執行權相分離，進一步推進到執行權的優化配置，比如有的地方又將執行實施權進一步分為執行命令權和實施事務權。[11]

從權力構造上看，行政強制執行過程同樣蘊含需要裁決判斷的事項，其也可以分為執行裁斷權和執行實施權。如“行政強制執行權是由三部分下位階權力組成的，即執行決定權、執行裁斷權和執行實施權。”[12]從執行權的可分原理審視，無論是行政機關自行強制執行權還是申請法院后的行政非訴執行權，都可以再分為執行裁斷權和執行實施權。前者應由相對中立的司法機構行使，后者應由相應的行政機構負責，這樣比較符合權力分離和制約的基本法治原則，從而真正做到執行審查權與執行實施權的分離分立和監督制約。

二、行政強制執行權配置的域外比較與實證分析

（一）行政強制執行權配置的域外比較

總體來看，域外的行政強制執行權的配置存在以下三種模式。

一是堅持行政權優先導向，將強制執行權配置給行政機關。德國和我國臺灣地區是典型代表。德國認為行政強制執行權本質上屬于行政權，階段上附隨于基礎性行為，理論上應由行政機關行使。故而，聯邦德國行政執行法規定強制執行多由行政機關自行負責。不過，對于行政上的私法債權、行政合同等私法性質的義務執行，行政機關沒有強制執行權，需要申請法院強制執行。中德最大差異在于，德國將行政執行權主要配置給行政機關而極少需要申請法院執行，我國主要是申請人民法院執行而極少數由行政機關執行。我國臺灣地區行政執行權配置特色鮮明，基于維護公益與效能和公權力強制性之考慮，無論是公法上金錢給付義務還是作為或不作為義務之強制執行權，均配置給行政機關負責。

二是堅持司法權優先導向，將強制執行權配置給司法機關。這是英美法系的通常做法，以最為典型的美國為例。美國沒有行政強制執行的統一立法，即使《聯邦行政程序法》也沒有專門章節規定行政強制執行的內容，而是分別由不同法律規定不同的執行手段。“美國沒有一個法律概括地規定行政決定如何執行，而分別由不同的法律，按照行政決定的內容和性質，規定不同的執行手段。”[13]523這是美國行政強制執行立法的一大特色。如果當事人拒不履行行政決定的義務時，有什么具體程序和手段可供遵循？具體而言，是通過行政機關向法院提起執行之訴的方式迫使當事人履行義務。法院審查后認為申請合法，則判決予以執行，通過發布制止命令、執行命令等形式督促其履行。若當事人仍拒絕履行法院之命令，會構成蔑視法庭罪，法院據此可對當事人作出拘禁或罰金之處罰，最終促使其履行義務。[13]527不過，在特殊情況下某些行政機關也具有強制執行權。比如在公安和衛生領域，出于公共利益需要情況緊急需立即執行時，有的法律授權行政機關可以通過代執行和直接強制的手段，直接執行行政決定所課予當事人的義務。美國法律稱這些手段為簡易權力（summary power）。[13]526

三是強制執行權綜合配置給行政機關或者司法機關。該種模式以法國為典型代表。當事人不履行行政決定確定的義務時，行政機關向刑事法院提出申請，法院以判決“行政刑罰”的方式，使當事人產生恐懼從而主動履行義務。有學者指出，法國行政強制制度之精髓，實憑刑罰制裁以強制履行行政義務。[14]除了司法機關的行政刑罰外，某些情況下行政機關也可以通過行政罰、代執行等方式確保行政決定義務履行到位。不過，行政刑罰和行政罰只能在法律明確規定的情況下使用，當事人不履行行政決定義務的行為，如果法律沒有規定制裁手段，或者情況緊急需要立即執行時，行政機關可以采用代執行和直接強制的方式直接實現行政決定的內容。這就是行政機關的依職權執行或強制執行。[15]

（二）行政強制執行權配置的規范效果分析

參照最高人民法院規范行政案件案由的文件內容，我國行政管理的范圍總體可分為42類，涉及的行政行為種類分為27種。根據是否需要強制執行為標準，我們又可以將這些行為分為四種不同的類型。一是侵益類行政行為。即課予相對人積極作為義務的行政行為均涉及強制執行問題，以“命令-強制-服從”為主要特征，如行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收（用）、行政執行等。二是合意類行政行為。即行政行為的作出需要相對人的積極參與，甚至與其達成合意為要件，如行政裁決、行政合同。司法實踐中也將這些行為不履行時納入強制執行的范疇。三是授益類行政行為。這些行為并不減損相對人權益或增加其義務，反而是賦予相對人權利或利益，自然不涉及行政強制執行的問題。如行政獎勵、行政許可、行政補償、行政給付、行政指導等。四是單方類行為。這類行為的作出具有單方性、即時性，一經作出法律效果即時生成、法律內容即已實現，通常不涉及強制執行問題。如行政確認、行政登記、行政批準、行政撤銷、行政受理、行政劃撥、行政規劃、行政救助、行政協助、行政允諾、行政監督等。

從法規范的角度來看，我國行政強制執行的管理領域和行為類型，具有如下特點：

首先，強制執行權的主體配置明顯失衡。就強制執行權的主體而言，應松年教授作出過經典的判斷，即我國實行的是“以申請法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外的基本制度。”[16]為更加全面、準確的把握強制執行配置的情況，筆者曾對除了監察和鄉政府之外的40項行政管理領域300余部有關行政執行的法規范進行了統計梳理，得出一個基本的結論是：人民法院是負責行政決定強制執行的絕對主體，這包括兩種類型：明確規定申請法院執行的、未規定執行主體按照法律規定應申請法院執行的，二者所占300部法規范的比例高達86%。行政機關只具有極少數的強制執行權，所占300部法規范的比例僅有11%。此外，還有3%既可以由人民法院也可以由行政機關執行的情形。

其次，強制執行權的行為類型可分為兩大類四小類，其中以侵益類行為為主，平等類行為為輔。兩大類四小類是指，財產類（罰款類、沒收類）、行為類（責令類、強制類）。無論財產類還是行為類，大多需要申請法院強制執行，只有極少數配置給行政機關，如城建領域強制拆除、消防領域停產停業停用停工罰、稅務領域拍賣變賣等。

從上述分析不難看出，需要申請法院強制執行的事項，幾乎囊括了從土地房屋到交通運輸，再到市容綠化，以及環境保護、衛生教育等各個行政管理領域。配置給行政機關的強制執行權，僅集中在城鄉違建、消防水利、重大疫情和動物防疫、稅收審計等少數行政管理領域。同時將強制執行權配置給法院和行政機關的更是少之又少，僅包括稅收、海關、商務、防汛等行政管理領域。[17]37也就是說，司法機關是強制執行的絕對主體，無論是在主體數量、分布領域，還是行為類型、執行強度等方面均占據絕對的優勢，行政機關僅是行使強制執行權的一個輔助主體。不過，這種強制執行的權力配置模式真正實施效果又當如何呢？

對于法院負責審查和執行的“裁執一體”模式的弊端，有學者將其總結為七個方面，即“破壞了行政權、行政執法的統一性和完整性;混淆了司法與行政的功能;削弱了法院的裁判職能;不利于提高行政效率;強制執行權的授予缺乏清晰的標準;缺乏違法執行的責任追究機制;缺少對行政機關必要的程序限制。”[18]鑒于學界研究較為全面和深入，并已取得較多共識，筆者不再過多贅述，此處僅結合行政強制執行的最新司法實踐作如下補充和思考。

一是當前模式不符合司法權和行政權的屬性和定位。如前所述，行政強制執行權（無論是行政機關自行執行還是申請法院非訴執行）本質上應屬于行政權，那么該項權力配置給行政主體負責行使為宜。司法機關的定位是居中裁判，這與司法權的屬性相符合，故而司法機關應專職司法權，而不是行政權，更不是行使大量的行政強制執行權。當前司法機關執行為主、行政機關執行為輔的強制執行模式，不符合行政強制執行權配置的權力屬性。

二是當前模式不符合行政執法的實際，未達到預期的設置目的。當前法律規范并未賦予大多數行政機關強制執行權，但在現實中這些行政機關又涉及最多的強制執行事項，因為沒有強制執行權現實中已經產生行政執法困難、執行效果不佳、執行過程滯后等諸多問題。正如學者所言，等行政處罰決定生效申請法院強制執行時，往往違法行為已經實施完畢，再進行司法強制為時已晚。[19]法律未賦予大多數行政機關強制執行權，一個很重要的考量是擔心行政權的恣意、濫用、擴張，想借助司法審查的力量實現對行政權的一種監督制約。但是，從行政非訴執行的長期實踐來看，當前模式在涉及土地征收、房屋拆遷等疑難、復雜、重大的案件時，司法機關對行政非訴案件的監督功能并未有效發揮出來。

三是“裁執分離”模式最后一公里的瓶頸尚未打通。面對法院審查和執行一體的行政非訴執行模式存在的諸多弊端和不足，理論界提出各種改良的建議，實務界也進行了各種嘗試，其中“裁執分離”模式備受司法機關的青睞。盡管該模式厘清了司法權與行政權的界限，在一定程度上提升了執行的效果，但在法律依據、執行主體、執行程序、執行手段、監督救濟等方面仍然存在較大的問題，其實際的運行機制在許多方面仍待進一步完善。

（三）行政強制執行權配置的社會實證基礎分析

“理順行政強制執行體制，科學配置行政強制執行權，提高行政強制執行效率”“強化對權力運行的制約和監督”，是全面依法治國和依法行政新時代的新要求，法學理論的研究應當對這一重大現實需求作出清晰的回應。“法社會學注重法的社會性，重視研究法的社會功能和社會效益……從事社會實證的考察分析，致力于解剖社會的‘活法。”[20]當今新情勢之下，任何一種行政強制執行權的配置模式都需要強化其社會實證基礎，因為“法律社會學通過調查社會現實，不僅能關注到具體個案和局部風險，而且能將其提升到制度建設、理論研究層面，對于法的社會功能的發揮亦能做出頂層設計。”[21]

“法治是規則之治，但法律之外還有復雜的情感，案件之中還有難解的緣由。如果單純從法律技術角度處理，不但難以有效解決，還可能引發新問題。法律的運用，是一種實踐智慧。只有善于從法律視角和社會視角通盤考慮法理、事理、情理，才能實現法律效果和社會效果相統一。”[22]新時代我國法治發展正逐步從形式法治到實質法治轉型，從民眾認知和現實需求的實質法治角度，對行政強制執行權力模式進行完善具有極強的現實意義。在對行政強制執行權配置模式的改進與完善時，“既要義正辭嚴講清‘法理，又要循循善誘講明‘事理，感同身受講透‘情理，讓當事人勝敗皆明、心服口服。”[23]進而實現政法工作的政治屬性、法治屬性、專業屬性、社會屬性的統一。這應該成為新時代行政強制執行權力配置優化和運行機制改進的總體指導思想。

三、新時代行政強制執行權配置模式的改進與完善

（一）行政強制執行權配置模式改進的總體思路

近年來，有關行政強制執行模式的改革方案屢見于報端，由此引發的哪一種才是最佳方案的爭議并未消弭，反而隨著行政執法體制改革研究的深入有愈演愈烈之勢。但是，任何改革方案的設計應立足于我國法治發展的實際，不能脫離基本的法治傳統和社會現實。因此，對于我國長期存在的司法機關和行政機關共同負責強制執行的“雙軌制”模式應予必要的尊重。不過，在“雙軌制”下針對不同的執行模式作出必要的調整，并提出相應的改革方案，是現實可行的。“雙軌制”模式下行政強制執行權的配置，爭議的焦點系強制執行權在行政機關和人民法院之間如何分配的問題。目前主要有兩種思路：一是改變現有的權力配置模式。將行政強制執行權主要配置給行政機關，法院只給配置少量的強制執行權。二是維持現有的權力配置模式。即大多數案件可以繼續申請法院強制執行，但是在強制執行主體的具體配置上，要大力推進法院審查和執行相互分離的“裁執分離”模式。

“與傳統法治著重控制靜態行政權比較，新型法治更注重的是規范動態的行政行為。”[24]行政機關和人民法院是動態行使強制執行權的兩個最重要的主體，新時代行政強制執行權配置模式的改進，可以從這兩個主體權力雙重配置的角度展開進一步的分析。

筆者認為，在尊重司法機關和行政機關“雙軌制”的模式下，應適度調整二者執行的比例，即適度減少申請人民法院強制執行的行政決定類型，適度增加行政機關行政強制執行的類型，這個“度”的把握，很難有一個明確的比例劃分，而是應根據不同行政決定的特性，作出相應的區分，在全部梳理和區分完畢的基礎之上，自然會統計出一個明確的比例模式。易言之，就是需要根據特定的標準重新劃分行政機關自行執行和申請法院強制執行的行政決定數量。這個標準可以從兩個角度考慮：一是行政性標準。對于行政性、技術性、專業性、即時性的沒收類和責令類行政決定，均屬于行政性事務，劃分給行政機關強制執行為宜。如沒收非法物品或設施、沒收藥品器械、沒收違法種子、沒收漁具漁船漁獲物、沒收非法經營的文物、沒收播映設備，責令停止違法建設、責令停建關閉、責令停產停業整頓、責令停止試驗、責令立即停止捕撈、責令停止飛行、責令停止民用航空活動、責令停止新聞采訪報道活動等，相對人不履行這些行政決定時，作出行政決定機關可以自行采取排除妨礙、代履行等強制執行方式確保義務之履行。二是重大性標準。對于關涉國家集體重大公共利益、對相對人人身和財產合法權益有重大影響的行政決定，可以規定申請人民法院強制執行，從而體現司法對行政的監督制約，更有利于執行目的的實現。如責令限期拆除、責令交出土地、責令房屋搬遷、強行拆除設施、強制拆解報廢漁船、強制消除等。

（二）進一步改進和規范行政機關自行執行的模式

一是完善行政強制執行的職能分離機制。行政機關自行強制執行的案件，我國行政強制法及強制執行實踐中是由作出原行政決定的機關負責執行，不過即使由作出行政決定的原行政機關執行，也應遵循調查人員、審核人員、執行人員的內部職能分離原則，比如在其內部設立獨立的、專門的行政強制執行機構，“將行政強制執行權回歸于行政機關的同時，還要實現行政決定權與行政強制執行權的內部分離，這種模式既符合中國國情，也適應當今世界各國行政改革趨勢。”[25]

二是規范行政強制執行的程序和方式。強制執行程序直接關乎行政強制執行公平公正。按照行政性標準重新配置了行政強制執行權之后，無論是新授權強制執行的行政機關，還是原有具備行政強制執行權的主體，都應嚴格遵循行政強制法關于行政機關自行強制執行的程序規定。比如催告公告、聽取陳述和申辯、作出強制執行決定書、送達等程序，必須嚴格遵守。同時，在執行方式方面，注重軟硬法手段的結合，慎用強制、命令、服從式的手段，多用平等、合意、柔性的方式，促進行政強制執行目的的實現。

三是強化對行政機關強制執行的監督救濟。如果行政機關強制執行的具體過程侵犯到被執行人的合法權益，其通常的救濟方式是申請行政復議或行政訴訟。不可否認，這兩種方式確是有效的救濟手段，應繼續發揮其不可替代的糾紛解決作用。此外，還應強化檢察機關的監督作用。特別是存在明顯和重大違法的行政強制執行情況時，檢察機關可以提前介入，通過檢察建議等形式對其進行監督，這種方式應成為未來監督行政機關自行執行的新常態。

（三）全面推進行政非訴執行的裁執分離模式

新時代下，國家權力的有效運行，需要強化權力制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。當前，對于申請人民法院強制執行的案件，法院審查裁定和強制執行相互分離的“裁執分離”逐漸居于主流地位。盡管該模式在法律依據、執行主體等方面還存在相應的爭議，但是該模式具有深厚的理論基礎和實踐契合性，必將進一步引領行政非訴執行案件的未來發展方向。

這是因為，司法權與行政權的性質、屬性、分工之不同，為裁執分離提供了堅實的理論支撐。“司法被視作是解決糾紛、適用法律的過程，這是司法最為原始而基礎功能。”[26]司法權之實質在于依法而斷，僅是作出判斷而已，強制執行并非其強項，行政性執行權更不宜由其承擔。法院負責對行政非訴案件進行司法審查的過程，“實則是行政執行權力的一次再分配，可以將政民之間在政治上的緊張關系法治化。”[26]

行政強制執行權重新配置后，對于行政機關申請法院強制執行的案件，筆者主張應全面推進“裁執分離”的審查和執行模式，實現司法權和執行權全方位的分離與制約。

一是全面擴大裁執分離模式的適用范圍。從行為類型上看，行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收等，這些均屬侵益類行為。除了責令類行為外，還有其他行為類型，如強制類、罰款類、沒收類，甚至還包括個別平等類（如行政協議），大多數行政機關也沒有強制執行權，均需要申請法院強制執行。目前裁執分離模式主要適用于責令類、強制類等行為類型，并不涉及罰款類、沒收類行為。筆者主張不論是財產類還是行為類行政決定，裁執分離模式均可予以適用。因為財產類與行為類行政決定，性質上均屬于行政權范疇。二者在作出的前階段均屬行政決定，在執行的后階段均屬行政事務之執行，法院對其進行非訴審查，并未改變、撤銷、變更行政決定的內容和性質，二者均具有適用裁執分離模式的可行性。

二是完善適用裁執分離案件的審查標準。“非訴執行行政案件的審查標準要適度。雖然不能實行與被訴行政行為一樣的審查標準，但不能失之過寬，更不能走過場。審查標準主要看是否損害相對人的實體合法權益。”[27]裁執分離案件的審查，首先應遵循“重大明顯違法”的審查標準，同時也要根據具體案件的情況進行適時的調整。特別是那些“尚不重大的違法”以及“明顯不合理的”行為往往是引發矛盾爭議的源頭。有的“理”被“法”規定或者確認，這樣的“理”就具備了法的形式。[28]如明顯不當被行政訴訟法第七十條第（六）項所確認，行政主體違反這樣的“理”即屬違“法”。但是，對于違反沒有被“法”（包括程序法或實體法）所確認的“理”之情形，仍有監督之必要，此時應適用實質審查的標準對其進行判斷，若不符合行政公益之目的，法院仍不得裁定準予執行。

三是合理確定裁執分離案件的強制執行主體。對于執行主體問題。早在2008年11月28日中共中央政治局通過的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》就提出：“法院執行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判。”如前所述，行政非訴案件的執行權亦屬行政權范疇。“行政權具有執行性、法律性、強制性、優益性等特點，其中執行性與強制性尤為關鍵。就本質而言，行政權是執行法律、執行權力機關意志的權力。行政權既然可以執行法律和權力機關的意志，當然也可以執行其本身所作出的行政決定。”[25]裁執分離行政非訴案件的具體執行權力應從法院剝離，根據執行權力行使的行政屬性，可將其交由特定的行政機關負責。具體而言，一是罰款類行政決定的強制執行，由于其內容明確、執行難度不大，可以借鑒我國臺灣地區的經驗，交由司法行政機關專門的執行處負責執行。二是行為類行政決定的強制執行，由于內容多樣，執行難度較大，法院不能擅自確定強制執行的主體，可與當地黨委政府協商一致后，因地制宜綜合確定具體的執行主體，如作出行政決定的原行政機關、專門的行政執行局、地方人民政府等均可。

四是規范執行程序，加強監督救濟。適用裁執分離模式的案件，在強制執行程序上具有一定的特殊性。正如前文所述，行政非訴案件的強制執行權本質上屬于行政權，其強制執行的過程具有高度的行政性特征，不再是司法性強制執行的過程。因此，裁執分離案件中負責強制執行的行政主體，在具體的組織實施程序方面應適用行政強制法等法律的規定。如果違反上述法律的強制程序規定，如超范圍執行、執行對象錯誤等，被執行人有權依據行政法之規定，對其尋求救濟，包括申請行政復議、提起行政訴訟。因為，此時“執行依據仍是生效行政決定，執行活動的性質仍為行政強制執行。”[29]對于裁執分離案件的監督方面，最高人民檢察院正積極推進行政非訴執行案件的檢察監督工作。這是一種很好的突破口，也是一種很有效的監督方式。筆者認為，在堅持形式性與實質性監督相結合、程序性監督與實體性監督相統一的原則下，檢察機關應抓住重點，加強對人民法院審查裁定、行政機關強制執行環節的監督，從而全面規范和提升行政非訴執行裁執分離模式的實施效果。

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責任編輯：楊 煉