關(guān)于PPP模式財務(wù)管理的建議

楊霆 陜西省西咸新區(qū)灃西新城開發(fā)建設(shè)（集團）有限公司

引言：PPP模式通過政府與社會資本合作很好的解決了城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營問題，通過“收益共享、風險共擔、全程配合”實現(xiàn)共贏。隨著PPP模式的推廣和應(yīng)用，如何作何PPP模式下的財務(wù)管理工作是推進PPP項目健康運營的重要保障。本文通過研究PPP模式在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的意義，PPP模式下財務(wù)管理存在的問題，提出相關(guān)建議規(guī)范PPP模式下的財務(wù)管理工作。

一、PPP模式在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域的意義

PPP模式將政府的城市開發(fā)建設(shè)責任通過特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會資本，政府與社會資本建立起“風險共擔、利益共享、友好合作”的共同體關(guān)系，政府的財力負擔減輕，社會資本的收益有保證，投資風險小，。在城市開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，是推進財政體制改革和政策創(chuàng)新的必然要求，也是貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，。積極落實PPP模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)定增長、促進改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、惠及民生、防范風險工作具有戰(zhàn)略意義。隨著PPP模式的不斷推廣應(yīng)用，如何規(guī)范PPP模式的財務(wù)管理，減少政府和企業(yè)風險，將會是項目建設(shè)與運營過程中面對的重要問題，下面結(jié)合PPP模式財務(wù)管理的特點，談幾點關(guān)于PPP模式下財務(wù)管理的思考。

二、PPP模式下財務(wù)管理存在的問題

PPP模式管理的特征，使企業(yè)財務(wù)管理面臨的財務(wù)環(huán)境、管理目標、財務(wù)風險、稅務(wù)風險、融資管理、全面預(yù)算管理，甚至日常財務(wù)核算都深受影響。

（一）財務(wù)管理運行環(huán)境復(fù)雜

PPP模式下項目的管理，是由政府授權(quán)，社會資本管理運營，受社會大眾監(jiān)督，提供社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的經(jīng)濟活動，本身既是政府政策的產(chǎn)物，又直接受宏微觀經(jīng)濟環(huán)境等多方面市場因素的影響，使得財務(wù)管理環(huán)境變得非常復(fù)雜。同時，PPP 項目因其建設(shè)周期長、投融資規(guī)模大和提供的社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)特殊等特點，所面臨的財務(wù)風險比普通項目高得多。建設(shè)成本增加、市場需求低于預(yù)期、運營成本高和運營效率低等都是運用 PPP 模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中存在的財務(wù)風險因素。

（二）財務(wù)管理目標不夠明確

PPP模式作為政府和社會資本合作的產(chǎn)物，政府參與使財務(wù)管理附加了公益性的特點，既要有對項目投入與產(chǎn)出的要求，也要有對公眾需求的滿足程度需求，對參與建設(shè)經(jīng)營的投資管理方，即要給與必要的經(jīng)濟報酬，也要考慮社會公共財政的承受能力。另一方面PPP項目約定的運營期限，在項目運營管理中，社會資本為了達到盡快收回成本獲取利潤，就會要求項目前期運營中獲取更多利潤，如果處理不當，項目運營后期就會成本增加收益減少，加大財務(wù)與稅務(wù)風險。這種狀況下，項目公司財務(wù)管理目標不明確，而項目公司運營管理的特殊性也導(dǎo)致了企業(yè)財務(wù)管理目標不穩(wěn)定，制約了項目公司財務(wù)管理的有效開展，不能充分發(fā)揮財務(wù)管理的作用。

（三）風險防范任務(wù)巨大

PPP項目需要大額資金的投入，項目建設(shè)期長，運營期現(xiàn)金流運轉(zhuǎn)平緩，收益回報期長，涉及到各方利益的平衡，財務(wù)管理環(huán)境復(fù)雜，項目在管理運營中潛伏著很大的資金風險，管理難度大。隨著項目開展不同階段的，財務(wù)管理風險也呈現(xiàn)出不同的特點。這種情況下，隨著項目建設(shè)、投資回報、使用資金、管理風險的變化，項目風險管控及資金回收也逐步增加，而且項目實施機構(gòu)在項目建設(shè)過程中存在安全、質(zhì)量、效率等風險，使PPP模式下財務(wù)管理呈現(xiàn)出多種風險并存的局面。

三、PPP模式下財務(wù)管理的幾點建議

（一）建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)管控體系，為財務(wù)管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

按照政府關(guān)于PPP項目實施的相關(guān)要求做好PPP項目的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，明確雙方權(quán)責。政府方應(yīng)以宏觀調(diào)控為主，減少對項目運營的行政干預(yù)，積極配合項目的落地，民營資本應(yīng)符合市場規(guī)則，負責項目的建設(shè)、運營管理。積極盤活存量投資，完善退出機制。根據(jù)項目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。建立健全PPP模式全過程管控體系和風險共擔體系，為財務(wù)管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（二）規(guī)范財務(wù)日常管理

首先，財務(wù)管理模式的選擇，PPP項目公司成立后，財務(wù)管理的方式尤為重要，是由政府方派駐財務(wù)人員管控，還是由項目公司獨立核算，這兩種方式的選擇雙方可以協(xié)商解決，派駐財務(wù)人員可以使政府方對整個項目的運營管理、資金管理實施有效管控。不派駐財務(wù)人員，則可以通過定期提供財務(wù)資料，財務(wù)檢查、審計等方式了解項目的建設(shè)運營狀況。

其次，必須要嚴格制定各項財務(wù)制度。財務(wù)制度的制定應(yīng)充分考慮到雙方財務(wù)管理的需要，財務(wù)制度既要體現(xiàn)出政府財務(wù)管理的剛性，又要符合企業(yè)經(jīng)營的實際情況。

第三，落實企業(yè)全面預(yù)算。實施全面預(yù)算，是財務(wù)管理的核心，預(yù)算是計劃工作的成果，既是控制生產(chǎn)經(jīng)營的依據(jù)，又是決策的具體化。實施全面預(yù)算是PPP模式下企業(yè)管理的重中之重，同時也是政府監(jiān)督的重要手段，特別是對于賦有經(jīng)營權(quán)限和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的PPP模式，不僅要做好短期計劃而且要做好長期計劃。

第四，加強日常財務(wù)核算管理，做好內(nèi)部控制。利用各種稅務(wù)、財務(wù)資源，積極與審計部門溝通，減少財務(wù)風險和稅務(wù)風險，做好企業(yè)的內(nèi)部控制，合理設(shè)置項目公司機構(gòu)，各部門應(yīng)與財務(wù)部門相互協(xié)作，從雙方狹隘的利益中跳脫出來，共同服務(wù)于項目運營管理。

（三）完善PPP模式相關(guān)的財稅政策

PPP模式得到了國家的高度重視，相應(yīng)的出臺了一系列政策法規(guī)，但是在財務(wù)核算和稅務(wù)方面相關(guān)政策相對滯后，在財務(wù)核算方面，目前相關(guān)制度準則并未對PPP模式的財務(wù)處理做出對應(yīng)的規(guī)定，目前，多數(shù)企業(yè)的核算都是按照《企業(yè)會計準則解釋第2號》BOT業(yè)務(wù)的具體核算指引進行會計核算。核算的規(guī)范性，缺少政策法規(guī)支撐。稅務(wù)管理方面，現(xiàn)在很少有特別或直接關(guān)于PPP的稅收政策。所以要將一般性的政策應(yīng)用到特殊性的PPP結(jié)構(gòu)中是挑戰(zhàn)巨大的。PPP模式的項目多是提供準公務(wù)服務(wù)或物品，背負巨大的資金壓力，貫穿于PPP項目生命周期的稅務(wù)問題在財務(wù)管理中面對的巨大風險，稅務(wù)部門是否可以給與相關(guān)優(yōu)惠政策，減少稅務(wù)負擔也是PPP模式下保障項目建設(shè)運營的重要手段。

結(jié)論：PPP模式不僅解決了政府城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，而且為社會資本的收益提供了保障，降低了政府、社會主體投資風險。財務(wù)管理作為PPP模式項目管理的核心，應(yīng)對財務(wù)管理問題我們應(yīng)建立健全本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)管控體系為財務(wù)管理創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，規(guī)范財務(wù)日常管理，確保財務(wù)管理執(zhí)行有效，完善PPP模式相關(guān)的財稅政策等為PPP模式的有效運用提供保障。