論政府官員腐敗風險的發生與控制

朱麗霞 侯綸儒

十八大以來，中國在高壓反腐的態勢下，以不敢腐、不能腐、不想腐為標準的反腐敗機制建設取得了豐碩的成果，腐敗存量得到了極大遏制。但是中國反腐敗的形勢依舊嚴峻，中國政府需要構筑堅實的反腐堤壩來預防腐敗。習近平總書記指出：“要強化風險意識，常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰，做到未雨綢繆?！雹俑瘮☆A防工作實質就是不斷降低腐敗發生的風險，腐敗風險的評估和管理對反腐敗事業有著重要的意義。

一、新時代反腐敗事業發展需要風險治理

風險在現代社會更多的是指可能發生的社會危機，代表危機尚未發生但是可能發生的一種狀態。在現代社會，“風險不再是因為對自然缺乏控制而是控制太完善了；不是那些脫離了人的把握的東西，而是工業社會建立起來的規范和體系”②。自然風險越來越容易被人控制，但是人的活動造成的社會風險卻越來越難以預料和控制，人類社會生活的不確定性越來越大。這種不確定主要是由于科技迅猛發展的持續刺激和人類欲望的不斷膨脹，在不斷完備的知識的不完善、趨于理性的判斷的不理性、漸進科學預測的不科學的情況下產生的③。風險就來源于社會發展的不確定性。在政府、企業、公司等這一純粹人工建立的系統中，充滿著高度的不確定性，這種不確定性造成了腐敗發生的可能。縱觀人類歷史，腐敗的發生不可避免。腐敗宛如細菌一般，可以滋生在行政系統的每一個角落。但是腐敗發生的風險卻可以被降低，因此在反腐敗的進程中引入風險分析意義重大。

（一）對腐敗風險的分析有助于推進監督體系的建設

中國政府在大力遏制腐敗存量的過程中，也刺激了腐敗的手段向著多樣化和隱蔽化的趨勢發展。這種發展趨勢增加了相關部門查辦腐敗的難度，提高了對監督體系的要求。風險具有可轉移性，腐敗及由腐敗引起的錯誤決策帶來的風險也可以由決策主體有意識地進行轉移，尤其是腐敗行為被曝光的風險。所以對腐敗風險的分析有助于明確監督體系的重點和難點，明確決策主體的責任，加強監督體系的針對性。對腐敗風險的分析還有助于明確監督的范圍，推進監督體系作用于決策的全過程。當前中國對行政決策的有效監督更多是發生在決策后，而且被動監督多于主動監督。然而腐敗往往發生在決策前和決策中，在時間和空間上較難受到有效監管，導致對腐敗官員的查處往往具有滯后性。監督要兼顧監管決策和保護官員隱私，就必須以腐敗風險為切入點，明確監督本身的限度和范圍，對腐敗發生的環節和途徑進行評估和認定，以此來推進監督體系的不斷完善。

（二）對腐敗風險的預測有助于深化標本兼治的反腐敗體系

習近平總書記在第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話中指出：“要深化標本兼治，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。……標本兼治，既要夯實治本的基礎，又要敢于用治標的利器?！雹苁舜笠院?，在中國高壓反腐的態勢下，大批腐敗官員受到了懲罰。但是治理腐敗的目的不僅僅是懲治貪官，更重要的是為政治的發展創造清正廉潔的環境，保障政府職能正常發揮。因此，反腐敗不僅要治理腐敗，更重要的是預防腐敗。對腐敗的風險分析可以幫助政府在有限的資源條件下，明確腐敗易發生的環節并發現行政監督的漏洞，在協助相關部門進行腐敗的查處的同時，促進反腐敗體系的完善。官員腐敗的產生很大程度上是因為缺少危機意識和風險意識，他們被短期的利益迷惑，并且在僥幸心理的作用下，認為自己的腐敗不會受到法律的懲罰。因此對腐敗風險的分析還可以幫助官員樹立危機意識，更深刻地認識腐敗造成的嚴重后果，更準確地對權力進行約束。預防和懲治相結合，才能建設標本兼治的反腐敗體系。

（三）對腐敗風險的控制有助于推進政府決策水平的提高

鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》講話中，深入剖析了民主與集中的關系。他說：“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導?！雹荽蠖鄶蹈瘮⌒袨榈谋澈蠖及缓侠淼纳踔潦清e誤的決策，這與決策主體的民主決策水平不高和決策的不規范有直接的關系。領導在決策的過程中有著較強的話語權和決策權，往往能決定決策的走向和最終結果，使得決策帶有很強的個人色彩。降低腐敗的風險需要從多個角度來保證決策的公平性、客觀性和科學性，保證對社會利益分配的公平性，為廉政的發展創造良好的空間。因此腐敗風險控制的最終落腳點是推動決策主體決策的標準化、科學化和系統化，讓決策的過程和結果能夠體現出集體的智慧。

二、腐敗風險產生的多種影響因子

風險是現代性社會的基本要素和重要特征。風險隨著社會現代化進程中人化程度的不斷提高而越發難以控制。就風險的發生源來看，腐敗風險的發生往往受到了價值風險、政治風險、經濟風險、社會轉型期的風險等多種社會風險的影響。

（一）價值風險是腐敗發生的源頭

價值風險也是文化風險，是社會價值觀多元發展產生的不確定性。改革開放后，社會的價值體系呈現多元化的發展趨勢，其中，消費主義、利己主義、拜金主義等與社會主義核心價值觀違背的價值導向也在潛移默化地對社會產生影響。官員的腐敗與其自身的物質欲望有關，正是這多種不健康的價值觀念，放大了領導官員的物質欲望。

關于欲望，在馬克思看來，“人作為自然存在物，而且作為有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能動的自然存在物；這些力量作為天賦和才能、作為欲望存在于人身上”⑥。人的欲望水平在這種意義上代表人的能動性的高低，也正是人的欲望推動了人類社會的進步。但是個體欲望的無限膨脹會擾亂正常的社會秩序，政府官員無限膨脹的金錢財富欲望則會催生腐敗的發生。馬克思認為“貨幣不僅是致富欲望的一個對象，而且是致富欲望的唯一對象。這種欲望本質上就是萬惡的求金欲”⑦。資本主義就是這種“求金欲”的最直接的代言人。正是現代社會生產的相對過剩使得消費品由必需品變成了非必需品，從而滿足部分人榮譽、虛榮心、社會地位的需要。資本的發展需要消費者的消費欲，而且資本也會構建這種消費欲。當前中國政府官員的薪資待遇無疑可以很好地保障他們的日常生活，但卻無法滿足其對財富欲望的無限制的追求。就官員本身而言，適度的欲望可以促進其個體的進步和發展，但是當這種欲望演變為強烈的“求金欲”，并且不斷膨脹到其薪資待遇無法滿足之時，他就可能利用手中的權力來滿足。中國政府以人民利益為價值導向，在這種價值導向下產生了與之匹配的行政原則和行政方式，行政人員理應堅持這種價值導向。一旦行政人員的價值導向與之相違背，原有的行政體系就會被破壞，進而破壞社會利益的公平分配，不法分子就會從這種不平等的分配中獲利。此外，官員個人的價值觀也存在著一定的不確定性，其價值觀的塑造與個人經歷和個人成長的環境有關。且個體價值觀也不是一成不變的，不同的官員對自身的約束和對資本的欲望不同，其產生腐敗的風險的大小也不同。同時，價值風險具有一定的傳導性，當一小部分人因為貪腐暫時逍遙法外，并且享受到貪腐帶來的優越的物質條件時，很容易誤導他人，沖擊他人本身健康的價值觀，進而擴大腐敗的范圍。

（二）政治風險是腐敗發生的條件

政治風險是指政府組織行為或政府官員行使公共權力時產生的不確定性，政府的不作為或過度干預都可能滋生政治風險。西方有限理性理論認為“人類追求目標，但他們通常在做錯誤的事。這些錯誤并非簡單，而是源自人類認知結構，此外還因為決策者面臨的環境是復雜的”⑧。決策者本身受到其掌握的信息、認知習慣、記憶等多方面的影響，因而理性對決策過程產生的影響是有限的，決策必然帶有一定的主觀色彩，而這種主觀性給決策帶來了不確定性。正是決策的不確定性和主觀性給腐敗帶來了事實上的可能。雖然中國政府在持續不斷提高決策的水平，使決策過程向著科學化和規范化方向發展，但是在實際決策的過程中決策主體往往面臨著復雜的環境，需要依靠自己掌握的信息和決策經驗作出決策。一般來說領導掌握的信息和決策經驗要高于一般行政人員，往往會做出更有利的決策，所以領導在決策過程中發揮著關鍵作用。而腐敗就滋生在這種不確定的決策中。

政治風險的發生還與政治制度和對權力的監督缺位有關。制度和規范可以在一定程度上對權力進行約束，但是在實際的決策中，制度和規范的建立完善往往是一個較長的過程，具有一定的滯后性，造成制度和規范不可避免會存在真空地帶，對現實中遇到的新情況難以管理和約束。當制度和規范缺位時，就需要依賴于決策主體的主觀決策。除此之外，政治風險還與權力監督的缺失有關。在國家高壓反腐的進程中，中國政府在不斷加強國家的反腐敗體系建設，并出臺了各項措施來保障腐敗監督的有效性。但是就監督本身來說，其本身就存在一定的不確定性。監督是對決策和行政結果的監督，決策本身就存在不確定性，而不確定的決策是否會造成破壞性的后果，破壞性的后果何時爆發都難以預測。正因為如此，在決策過程中發生貪腐而導致決策的轉向在短時期內容易被決策本身的不確定性掩蓋，讓腐敗能夠潛伏下來。腐敗進入潛伏期后，對官員的監督仍然只能停留在行政層面，而不是法律層面，無法對官員的全部行為和財產狀況作出準確和詳細的調查，也無法查明官員本身是否存在違法違規行為。隨著反腐敗形勢的復雜化和手段多樣化、隱蔽化的發展，就更加大了監督的難度。

（三）經濟風險為腐敗創造了物質條件

經濟風險，指各經濟主體從事正常的生產、經營、貿易等經濟活動時，因為經濟前景的不確定性，而遭受經濟損失的可能性。改革開放后，政府主導型的經濟發展模式成為中國主要的經濟增長方式，放大了政府本身分配社會資源的功能。在政府的干預下，個人和企業的經濟活動可以獲得政策和貸款的支持，降低經濟活動的風險。而且中國發展的過程中大量的基礎設施建設的需求等也為商業的發展提供了機會。相比于其他經濟主體，中國政府破產的可能性幾乎為零，政府的商業合作更穩定，風險更小。此外，經濟風險在一定程度上也來源于政府的監管。政府的監管約束著經濟活動，保證合理合法的發展經濟。經濟主體如果采取賄賂的方式，規避政府的監管，可以大大降低自身用于稅收、消防、環保等方面的投入，甚至規避法律的監管，來賺取高額的非法收入。經濟主體還可能利用賄賂的方式來促使官員做出有利于其經濟活動的決策，以此來獲得政策和行政上的支持，尤其是在政府項目建設和采購招標等經濟活動中，這類風險尤為普遍。由于政府降低經濟風險的效果顯著，特別是一些受到國家監管較為嚴格和受國家政策影響較大的商業領域，更為依賴政府的決策，所以這些領域發生腐敗的風險更大。

（四）社會轉型期擴大了腐敗發生的風險

社會在轉型的過程中政治、經濟、文化等得到迅速發展與變革。社會轉型期對腐敗風險的影響主要表現在這一時期會加大價值風險、政治風險、經濟風險，從而催生腐敗。

首先，社會轉型期本身代表著一定的不確定性。當前人類社會正在普遍由工業社會向現代社會和后現代社會轉變，不同民族、不同發展道路、不同發展理論等都推動著整個人類社會的價值觀向著多元化的方向發展，即使同一民族、同一國家也會同時存在著多種價值觀的沖突，從而擴大了價值風險。

其次，社會轉型期最顯著的特點就是社會治理的滯后性。社會轉型過程中，社會發展的方向和后果往往難以預料，需要持續不斷地施加控制，從而規避可能發生的災難性后果。但是現代社會權力的公共屬性決定了政治制度和治理模式需要向著制度化、標準化的方向發展。這種發展模式又注定難以靈活應對社會轉型期出現的新的問題和挑戰，這時，解決這些問題和挑戰就需要依靠人的主觀決策。社會轉型期延長了政治制度和規范的完善時間，增強了決策過程中人的主觀作用的發揮，給官員權力尋租創造了機會，擴大了政治風險。

再次，社會轉型期無疑給經濟的發展創造了很多的機會，但同時也增加了傳統經濟發展模式的不確定性。而新的商業模式又缺少規范和參考，面臨著高度的經濟風險，更高的經濟風險也就意味著更高的腐敗風險。

總之，在充滿了高度不確定性的社會轉型期，這三種風險往往是同時存在的，而且會相互作用，大大增加腐敗發生的概率。一方面，不健康的價值觀會借力政治風險增加決策的主觀性和不確定性，而且會大大提高商業活動賄賂政府官員的概率。另一方面，決策的普遍不確定性會給賄賂留下空間，增加行賄受賄現象的發生機率，造成政府公信力下降，影響社會正常價值觀的發展。而商業賄賂的普遍存在又會破壞社會正常的政治和經濟秩序，增加決策的不確定性，加劇社會的貧富分化，影響社會的價值觀。

三、論腐敗風險的控制對策

一個完整的風險治理過程，一般可分四個階段：粗放式階段、規范化階段、精細化階段、人性化階段。當危機發生后，政府被迫開展被動應急來處理危機，采取“負面清單”式的管理來控制危機，遏制危機的蔓延；在危機初步得到解決后，政府會出臺相應的規章制度，將危機處理標準化；在具備解決危機的能力后，政府會在正常狀態下來對風險進行全面精細管理，主動防控風險；在政府的標準化和精細化管理取得一定的成果的基礎之上，社會恢復正常狀態，此時，政府會以社會和人民的需求為中心，開展差別化的、人性化的政府公共服務，提高政府的公信力。

中國反腐敗的風險治理在一定程度上也符合這四個階段。十八大以來，在以習近平為核心的黨中央的領導之下，首先制定了八項規定，以負面清單式的管理方式粗放地對權力進行約束，之后以高壓反腐的態勢查辦腐敗案件，創新發展了巡視監察制度，查辦了一大批腐敗官員，極大地遏制了腐敗的存量。隨后中國政府制定并完善了反腐敗的相關法律法規和制度建設，對權力的運行進行普遍的約束和監督。當前中國的反腐敗進程需要圍繞精細化管理和人性化管理來進行，所以對腐敗風險的治理應該從以下幾個方面展開。

（一）完善官員的培養和選拔制度

一個人的世界觀和價值觀往往是一個動態變化的過程，因此要想降低官員腐敗的風險，必須建立較為完善的官員培養制度。共產主義信仰是抵制拜金主義、享樂主義等不良價值觀最好的武器，只有個人素質過硬，思想覺悟高的官員才能抵制腐敗。所以首先應該持續不斷地強化官員的共產主義信仰，貫徹以人民為中心的執政理念。其次應該加強對官員法律知識的教育。風險的產生往往與法律知識缺乏有關，一部分官員缺乏對相關法律法規和紀檢監督手段的了解，認為自己可以逃避紀檢部門和法律的監管。再次應該完善官員的選拔制度，將官員的個人思想素質納入到考察的范圍，尤其是經濟等腐敗高發領域，更要建立起對官員的個人素質的動態考核和教育機制。

（二）提高民主協商和科學決策水平

要降低腐敗風險，就要杜絕權力濫用，不斷推進決策的科學化和民主化，以制度規范來指導和約束決策，保證權力在合理的范圍內得到使用。將公民賦予政府的權力交由集體決策會大大降低權力被濫用的風險。雖然當下中國實行的民主協商制度很大程度上保證了政治上的民主，但是在政府日常行政決策中民主程度還有待進一步提高。因此政府首先應該繼續探索科學的系統化的民主決策手段，利用大數據和人工智能算法等先進的決策手段和決策工具來輔助決策，并且要利用好社會機構的力量，不斷提高決策的科學水平。其次，政府在決策的過程中應該繼續加大政務公開程度，讓權力的運行暴露在陽光之下。最后，政府應該繼續完善對決策的監督機制，對重要的決策進行監督，對不合理的、錯誤的決策進行總結反思，不斷提高決策的水平。

（三）健全行政監督體系

由于腐敗發生的風險與多種風險有關，不同的行政部門面對的腐敗風險是有區別的，尤其是金融部門等腐敗高風險的部門，更需要相關部門強有力的監督。應該建立對腐敗的風險評估系統，對不同的部門、不同領域有差別、有重點地進行監督，保證監督的實效性。當前中國對權力的監督主要以黨內監督為主導，人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調⑨。要降低腐敗風險，不僅要充分利用好這些監督的手段，還要協同發揮好這些監督的作用。但是由于多種監督手段涵蓋了多種監督主體、多種監督范圍，因此需要明確監督體系的界限和作用范圍。當多種監督手段的界限不明時，容易造成重復監督，浪費政府資源，而且也容易在監督范圍重合的領域放松監督，造成無效監督。所以必須探索多種監督的協同方式，使多種監督手段形成合力，實現對權力的有效約束。應該建立更為積極主動的監督體系。只有主動的監督才能對官員進行震懾，才能更及時地發現決策的漏洞，更方便彌補不合理的決策造成的嚴重后果，保證決策的客觀性和科學性。

（四）探索親清新型政商關系，發揮好政府的指導作用

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長?！雹庹梢源蟠蠼档蜕虡I活動的經濟風險，但是經濟風險本身沒有消失，而是轉移到了政府中。改革開放后，大量的被轉移到政府中來的經濟風險被中國高速擴大的經濟規模所消除。但是隨著中國的經濟發展進入放緩期，政府轉嫁的經濟風險越來越容易暴露出來，也越來越容易造成惡劣的社會影響。長遠來看，在經濟活動中起決定性作用的是市場而不是政府，政府在經濟發展過程中更多的是起輔助作用。良好的政商關系不僅可以合理地降低企業運行的風險，而且可以促進政府工作的公開、公正，因此合理的政商合作模式對降低腐敗風險意義重大。習近平總書記強調，“我們要求領導干部同民營企業家打交道要守住底線、把好分寸，并不意味著領導干部可以對民營企業家的正當要求置若罔聞，對他們的合法權益不予保護，而是要積極主動為民營企業服務”?。政府與企業的商業合作是經濟發展的必經之路，構建親清新型的政商關系不僅有助于商業發展的合理合法化，而且良好的政商協助模式能從根本上解決權力尋租的問題。政府應該不斷地完善政府官員與商業企業從業人員的交往規范和交往模式，杜絕官商勾結的現象。

（五）加強反腐倡廉制度公信力建設

風險變成危機后，短期內意味著災難的發生，長期來看，更是對治理主體公信力的損害。政府公信力的損害會削弱政府的權威，助長違法犯罪人員的僥幸心理，加劇習慣性破壞社會秩序現象的蔓延，造成人民群眾對政府的不信任。加強反腐倡廉公信力建設有助于加強對官員的震懾，有助于防治腐敗，扎緊不敢腐的籠子。提升反腐倡廉制度公信力最重要的兩個環節，一是要建立科學合理的反腐倡廉制度，二是要嚴格執行反腐倡廉制度?。制度是公信力的唯一源泉，要不斷完善反腐倡廉制度的建設，不僅要重視制度的完整性和前瞻性，還要注重制度的完善和更新。完善的制度要發揮作用，還有賴于執法人員的嚴格執行，因此要加強對執法人員的培訓和監督，杜絕執法人員選擇性、片面性執法的行為，保證制度的嚴格執行，維護治理主體的公信力。

注釋：

①④⑨?《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第223、510、549、266—267頁。

②［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第225頁。

③郝雅立、溫志強：《社會轉型期的危機管理：風險制造與規避》，《領導科學》2019年第24期。

⑤《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第321頁。

⑥《馬克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第167頁。

⑦《馬克思恩格斯全集》第30卷，人民出版社1995年版，第174頁。

⑧Bryan D.Jones and H.F.Thomas III,Bounded Rationality and Public Policy Decision-Making,Routledge Handbook of Public Policy,London and NewYork:Routledge Taylor＆Francis Group,2013,p.273．

⑩習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第40頁。

?朱麗霞：《反腐倡廉制度文化研究》，中國社會科學出版社2019年版，第230頁。