當代中國依法治省的地方性經驗、問題與對策
——以湖北省依法治省的實踐為例

梅珍生

習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果。它深刻地回答了我國社會主義法治建設的一系列重大理論和實踐問題，為豐富馬克思主義法治理論作出了重大原創性貢獻，開辟了中國特色社會主義法治的新境界。湖北省堅持依法治省，推進國家治理體系和治理能力現代化，在全國起到了探索表率作用，在夯實國家治理體系和治理能力的重要依托方面作出了湖北的獨特貢獻。

一、深刻認識習近平法治思想的重大意義

第一，習近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的最新成果。習近平總書記把馬克思主義法治理論與中國法治實踐相結合，深入回答了我國社會主義法治建設的一系列重大理論和實踐問題，深化了我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的認識，為馬克思主義法治理論作出了重大原創性貢獻，開辟了中國特色社會主義法治理論和實踐新境界。

第二，習近平法治思想的核心要義深刻回答了為什么全面依法治國、怎樣全面依法治國等一系列重大問題。它鮮明的特色是強調黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。我們一定要始終堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保全面依法治國的正確方向。以人民為中心是中國特色社會主義法治的本質要求。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。人民是全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎。新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，社會主義法治必須讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

第三，中國特色社會主義法治道路是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。我們堅持的中國特色社會主義法治道路，本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具體體現。中國特色社會主義法治道路是在我國歷史傳統、法治傳承、經濟社會發展水平的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的成果。

二、湖北省貫徹習近平法治思想堅持依法治省的經驗

黨的十九大以來，湖北省堅持以習近平法治思想為依法治省的根本遵循，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅定不移推進全面依法治國戰略在湖北落地生根，取得了一系列可資借鑒的經驗：

第一，加強黨對立法工作的領導，規范政府決策行為。一是加強黨對立法工作的領導是科學立法的前提。堅持黨對立法工作的領導，著力完善各方參與的立法工作格局，重要法規草案起草實行“雙組長”制。二是加強重點領域立法。高質量出臺地方性法規議案16 部、省政府規章12 部。審議通過的《湖北省鄉村振興促進條例》，為國家鄉村振興立法提供了湖北經驗。

第二，健全法治政府建設體制機制。湖北省以習近平法治思想為指引，堅決把法治政府建設作為全面依法治省的重點任務和主體工程抓緊抓實。全省各級政府強化責任意識，及時將法治政府建設納入經濟社會發展總體規劃和年度工作計劃，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，依法全面正確履行職能，及時向同級黨委、人大以及上級政府報告年度推進法治政府建設情況，全省上下形成推進法治政府建設的“一盤棋”。堅持在實踐中完善法治政府建設推進機制，湖北將法治政府建設作為核心內容納入法治建設績效考核，法治政府建設任務有效落實，“關鍵少數”運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力得到明顯提升。

第三，補齊縣鄉基層法治政府建設短板。大力加強司法所建設，全省1240 個司法所中有3 人以上的達1214 個，占比97.9%，3 人以下司法所問題基本解決。分級分類開展司法所業務培訓1000 余期，培訓率達100%。扎實推進法治鄉村建設，推進《關于加強法治鄉村建設的實施方案》。整合公共法律服務資源，推動出臺《湖北省公共法律服務條例》，成為全國率先出臺公共法律服務地方性法規的省份之一。堅持法治為民，開展品牌活動，持續為3157 名特困群眾辦理法律援助。

第四，進一步深化“放管服”改革。著力建設法治經濟，出臺《關于以市場主體為目標打造一流營商環境的若干措施》，制定《關于建立健全企業家參與涉企政策制定機制的通知》，升級優化營商環境4.0 政策。厘清政府與市場、社會的邊界，再取消、調整行政許可事項。降低市場門檻，全面推行市場領域政務服務事項辦理告知承諾制，推行市場準入準營“一照通”，全口徑納入“證照分離”改革事項清單，制定首次輕微違法行為容錯清單。深化“一網通辦、一窗通辦、一事聯辦”，“1+N+17”的云資源共享平臺基本建成，政務審批實現資源共享；深化政務服務線上線下融合，市縣事項基本實現“綜窗”受理。

第五，完善依法行政制度體系。集中清理涉及產權保護、民營經濟發展等事項的省政府規章、行政規范性文件。組織開展與優化營商環境不一致的規范性文件和證明事項專項清理工作，清理省直部門與優化營商環境不一致的文件。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，積極辦理市（州） 和省直部門報備規范性文件。及時受理公民、法人和其他組織提出的規范性文件合法性審查請求或建議。

第六，堅持問題導向。一是為打贏疫情防控阻擊戰提供法治保障。依法做好疫情防控、加強突發公共衛生法治建設，出臺關于嚴厲打擊非法野生動物交易、全面禁止食用野生動物等決定，防范重大公共衛生風險。二是聚焦重點助推疫后重振和高質量發展。著力推動經濟加快復蘇，推動黨中央支持湖北一攬子政策落地見效，推動做好“六穩”“六保”工作；幫助中小企業紓困解難，依法促進復工復產復市；制定保障農民工工資支付辦法、鄂北地區水資源配置工程與供水管理辦法、生產安全事故應急實施辦法等規章。在環保、安全、經濟發展、民生改善等多個方面提供法治保障。三是持續發力助推省域治理現代化。推進省域治理現代化，加強疾病預防控制體系改革和公共衛生體系建設，著力構建“1+1+11”制度體系。

第七，推進行政執法體制改革。一是推動督導“三項制度”全覆蓋。印發《全面推行行政執法三項制度工作落實細則》，將行政執法三項制度工作細化成57 項具體工作內容，對29 個市、縣及城市管理、生態環境、市場監管等28 個行政執法部門落實“三項制度”情況進行督辦。二是完善行政執法監督制約機制。充分發揮紀檢監察機關監督執紀問責和監督調查處置作用，實現紀檢監察監督與行政執法監督的協同貫通。三是推進“互聯網+監管”改革。系統梳理省、市、縣三級行政檢查、行政處罰、行政強制及其他類監管事項1597 項，全部納入省“互聯網+監管”系統統一管理，并逐步實現全省監管工作“一張清單”制度。

第八，以“三項重點工作”法治督察推動落實。在全省開展黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責和法治政府建設情況自查，將“七五”普法納入督察內容，以法治化營商環境為重點，制定下發“三項重點工作”督察實施方案，在全省開展實地督察。

第九，推進政法領域改革維護司法公正。一是加強執法司法權運行監督制約。推動建立與新型司法權運行機制相適應的內部監督管理模式，省法院強化法院庭長監督職責；全省檢察機關大力落實防止干預司法的規定，嚴格落實記錄、通報和責任追究制度；全省公安機關加強和完善刑事案件“統一審核、統一出口”制度改革。二是深化司法責任制綜合配套改革。健全員額動態管理和遴選機制，及時為辦案一線補充司法力量。三是縱深掘進掃黑除惡專項斗爭。全省組建專門督導組，開展掃黑除惡專項斗爭特派督導。對“釘子案”“骨頭案”實行省直政法單位領導包案。全省群體性事件同比下降24%，刑事案件同比下降7.5%，人民群眾安全感達到98.19%，同比提高1.98 個百分點。政治安全、社會安定、人民安寧的良好局面進一步鞏固。

第十，弘揚法治精神營造尊崇法治濃厚氛圍。一是精心組織《民法典》學習宣傳。成立民法典普法宣講團，廣泛開展民法典宣講。在湖北法治網開設民法典學習宣傳專欄，收集、共享民法典學習宣傳資料。二是認真做好法治宣傳教育重點工作。推動落實“誰普法誰執法”責任制，推動國家機關切實履行普法責任。以“深入學習宣傳習近平法治思想 大力弘揚憲法精神”為主題，推動憲法學習宣傳教育進企業、進農村、進機關、進校園、進社區、進軍營、進網絡。三是有序推進法治建設創新。組織開展“湖北省十大法治人物 十大法治事件 十大法治創新案例”評選活動，編撰出版《湖北法治發展報告》。

三、湖北省完善依法治省方面存在的問題

湖北在貫徹習近平法治思想推動依法治省的實踐中，雖然取得了積極進展，但在統籌推進法治政府建設、規范公正文明執法、深化“放管服”改革、法治思維和法治意識的培養等方面仍然存在一定的差距和不足。

第一，法治意識、法治思維、法治能力有待提高。少數領導干部對加快依法治省的重要性認識不足、緊迫感和責任感不強，“嘴上喊的多，實際行動少”，疫情防控更暴露出一些領導干部運用法治思維和法治方式推動發展、化解矛盾、解決問題、應對風險的意識不強、能力不足。

第二，統籌推進法治政府建設的力度有待加大。推進法治政府建設工作力度逐級遞減，尤其是機構改革后，縣鄉兩級法治政府建設短板問題更為突出。縣級法治政府建設人才流失嚴重，鄉鎮司法所統籌推進法治政府建設力不從心。

第三，湖北省立法與新時代立法工作的要求有差距。從中觀設計層面來說，立法的質量和效率與省委貫徹黨中央大政方針的部署舉措要求還有差距；市州立法能力和質量仍然不高，立法特色效果不明顯，亟需采取切實措施加以改進。

第四，行政執法規范化水平有待提升。少數部門嚴格規范公正文明執法不夠，執法自由裁量權彈性過大，不同程度存在簡單執法、選擇性執法和趨利性執法問題。知識產權保護等重點領域執法力度不夠，“兩法銜接”工作中存在有案不移、有案難移現象。基層行政執法經費保障不足，行政執法專業人員匱乏、能力欠缺等問題普遍存在。行政機關內部層級監督機制不夠完善，難以形成有效監督合力。行政執法利益部門化、行政執法利益個人化、行政執法自由裁量權濫用的問題還不同程度存在。一些執法機關和執法人員不善于運用現代化、信息化管理手段更新行政執法方式和方法，在執法過程中仍然習慣采取突擊執法的方式，甚至使一些違法現象與集中整頓執法變成了“游擊戰”，不僅執法效率低下，而且社會效果不理想，有損行政執法行為的嚴肅性。

第五，行政執法監督法制化程度低。行政執法監督法制化程度低，監督彈性大。一是行政執法監督立法的滯后給行政執法監督帶來了消極影響，如是與非、罪與非罪、合法與不合法的界限，有的沒有法律規定，有的規定不清，這在行政執法監督上易引起混亂。二是行政執法監督重事后追懲，輕事前預防監督和事中過程監督。事前預防和事中控制不完善，導致行政執法偏差出現過多，行政執法監督機構整天忙于應付“查錯糾偏”，陷入被動消極的不利局面。三是行政執法監督的內部特性，使其監督的公信力容易遭受質疑。目前的行政執法監督機構和行政執法監督人員，在經濟上、人身上依賴行政組織內部、受制于人，這嚴重影響監督主體和監督人員的獨立性。四是行政執法監督部門履行監督職能比較吃力。我省各級行政執法監督機構建設總體上力量仍然偏弱，呈現出從上至下逐級遞減的趨勢，人員編制與其承擔的職能嚴重倒掛，大量的工作無力開展，長期處于應付狀態。

第六，司法活動中法治觀念尚待進一步加強。一是與全面依法治國和法治湖北建設的新形勢新任務要求相比，在引導廣大干警深刻把握新發展理念的精神實質和豐富內涵方面，還存在一定差距。二是服務經濟社會發展大局的自覺性有待增強，在營造法治化營商環境方面主動作為的力度還不夠。三是在疫后重振和高質量發展雙統籌的背景之下，依法治省在應對風險挑戰、服務高質量發展等方面的能力還需要進一步加強。

第七，優化營商、政務環境的協同性有待增強。重點領域行政立法等制度供給有待提速提質。在一些法律法規沒有明確禁止的行業和領域，還存在“準入不準營”“準入很難營”等隱性壁壘。在投融資、招投標等方面“量體裁衣”時有發生。政務服務信息融合共享、審批服務集中辦理等方面各自為政的現象沒有根本解決，市場主體和群眾辦事“多次跑、多頭跑”問題依然存在。

第八，普法工作的社會關注度有待進一步提高。一是普法工作思想認識有待進一步提高。少數部門對普法工作存在一定程度的懈怠心理和厭倦情緒，對普法工作重視程度不夠。二是普法工作方式方法還存在一定的局限性，對普法對象的特點、規律研究不夠深入，聚焦群眾需求開展法治宣傳的精準性不強。三是落實“誰執法誰普法”責任制措施力度有待進一步提高。推動落實普法責任的考核監督機制不夠完善，部分部門開展普法工作的主觀能動性還不夠。四是普法工作保障水平有待進一步提高。縣、鄉基層的普法工作機構人員配置不到位，經費保障普遍薄弱，制約了普法工作在基層一線落實落地。

四、湖北省進一步推進依法治省的對策

第一，推進法治政府建設。緊緊圍繞“建成支點、走在前列、譜寫新篇”目標大局，謀劃未來五年湖北省法治政府建設實施方案，在更高起點上推進“十四五”時期法治政府建設。深入推進法治政府建設督察工作，推動“關鍵少數”落實黨政機關主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責。扎實開展省級法治政府建設示范創建，科學制定評價指標體系，不斷激發法治政府建設的內生動力。把學習貫徹習近平法治思想作為各級政府工作人員入職培訓、晉職培訓的必訓內容，不斷提高行政人員運用法治思維和法治方式處理問題、化解矛盾的能力。強化各級政府及其部門法治政府建設主體責任，形成法治政府建設的湖北品牌。

第二，進一步提高立法質量，完善行政規章制度體系。著力提高行政立法質量，堅持把科學立法、民主立法、依法立法貫穿于行政立法全過程，進一步健全完善行政立法工作機制，加快推進重要領域立法，加強規范性文件監督管理，完善規范性文件定期清理機制。縱深推進“放管服”改革，持續縮減市場準入負面清單事項，使法治真正成為最好的營商環境和湖北核心競爭力的重要標志，更好地服務市場主體，最大限度釋放市場主體活力。嚴格落實長江保護法，助力長江大保護。堅持人民至上，打造疾控體系改革和公共衛生體系建設“湖北樣板”。一是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把學習貫徹習近平法治思想作為首要的政治任務和根本遵循，圍繞省委貫徹黨中央大政方針的部署舉措，服務省委確保憲法貫徹實施的各項工作，協調推進新時代地方立法工作，立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務構建新發展格局，為“建成支點、走在前列、譜寫新篇”提供制度保障。二是堅持把黨的領導貫徹到立法工作的全過程和各方面。加強重點領域立法，將“黨言黨語”轉換成“法言法語”。堅持立法協調重大問題、重要制度設計和改革創新試點項目請示報告制度，持續推動黨的領導和社會主義核心價值觀入法入規。堅持黨對立法工作的領導，著力完善重要法規草案起草實行“雙組長”制。

第三，深化行政執法體制改革，嚴格規范公正文明執法。深化行政執法體制改革，全面落實行政執法“三項制度”，加大行政執法突出問題專項整治，切實從源頭上減少違法行政行為，提高執法水平和執法公信力。健全完善矛盾糾紛行政預防調處化解體系，加快推進行政復議體制改革，建立完善行政裁決體制機制，認真執行行政機關負責人出庭應訴制度，不斷提升人民群眾對公平正義的獲得感、滿意度。一是按照有權必有責的要求，全面梳理、嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員的執法責任，進一步規范完善權力清單，引導執法人員自覺履行法定職責、嚴格規范執法行為。二是持續推進行政執法“三項制度”落實落地落細，對各地各部門開展的自查情況進行回頭看，查看問題整改情況，對整改不力、效果不好的地方和部門開展重點督辦。依照清單積極開展行政裁決工作，開辟化解矛盾糾紛、優化營商環境新渠道。圍繞直接面向企業和群眾依申請辦理政務服務中的證明事項，全面推行證明事項告知承諾制，切實減少“奇葩證明”、循環證明、重復證明，切實做到減證便民。

第四，加大行政執法監督，提高行政決策法治化水平。嚴格落實重大行政決策程序，強化依法決策意識，健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定渠道，推動行政決策科學化、民主化、法治化。自覺接受社會監督，完善行政機關審計監督，加快推進政務誠信建設，全面深化政務公開，促進行政權力規范透明運行。一是開展涉企行政執法突出問題專項整治。不斷提升行政執法公信力，最大限度減少制度性交易成本，為市場主體營造公平正義的行政執法環境。二是指導執法機關推行包容審慎監管。引導執法機關在新技術、新產業、新業態、新模式領域，實施包容審慎監管，對輕微違法違規經營行為免予行政處罰。通過責令改正、批評教育、指導約談等方式，促進經營者依法合規開展經營活動。三是建立向紀委監委機關移送問題線索機制，對破壞營商環境的害群之馬堅決依法處理。四是建設行政執法綜合監管信息系統。盡快實現行政執法網上辦案和實時監督，努力提高行政執法監督信息化、智能化、現代化水平。

第五，堅持司法公正，著力營造良好法治環境。一是樹牢法治理念，將優化法治化營商環境作為當前政法工作的重要任務。加大法治化營商環境政策、案例宣傳力度，抓好正反兩方面典型，營造“人人都是營商環境，人人都有責任，個個都在局中”的濃厚氛圍。二是大力推進平安建設和市域社會治理。健全基層社會治理組織體系，落實網格員隊伍保障機制。建立健全黨委領導、政府主導、平安辦統籌、部門協同、社會力量參與的矛盾糾紛排查化解體系。創新建立黨建引領縱橫聯動機制、網格管理綜合服務中心與綜治中心一體化運行機制、基層各類網格“多網合一”運行機制。三是建設過硬的政法隊伍。深入開展向政法英模學習活動，健全政法干警素質能力培育機制。

第六，提升公民法治素養，推進普法機制改革創新。全民普法是全面依法治國的長期基礎性工作。要繼續堅持以習近平法治思想為統領，以持續提升公民法治素養為主線，著力推進普法責任制全面落實、推進社會主義法治文化建設、推進普法機制改革創新，推動全社會尊法學法守法用法，為湖北省“十四五”時期高質量發展提供堅強有力的法治保障。一是重點做好“八五”普法規劃制定和實施等工作，圍繞深入學習宣傳習近平法治思想、憲法、中國特色社會主義法律體系、黨內法規等重點內容開展學習宣傳。二是督促落實“誰執法誰普法”普法責任制，開展普法責任制履職評議考核，指導國家機關開展實時、精準、有效的普法宣傳；開展省級“民主法治示范村（社區）”創建工作，重點培育一批“法治帶頭人”。優化公共法律服務資源，不斷提升公共法律服務知曉率、首選率、滿意率。盡快出臺《湖北省政務數據資源應用管理辦法》，全面實現“一件事一次辦”“進一網能通辦”，建設誠信政府，當好“有呼必應、無事不擾”的“店小二”。三是通過招錄、聘用、政府購買服務、發展志愿者隊伍等方式，充實基層法律服務隊伍。加大普法經費投入，把普法列入政府購買服務指導性目錄，強化各級財政對普法工作的保障力度，探索建立普法工作經費動態增長機制。