基于多元共治視角的社會組織參與城市治理研究
——以內蒙古自治區為例

杜淑芳

國際上關于社會組織的稱謂比較多，根據社會組織的特征，各國學者和政治家們從不同角度對其進行了命名，“社會組織”被稱為非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、第三部門或第三領域（The Third Sector）、公民社會組織（CSO）、志愿者組織（VO）、民間組織等。①新中國成立以后，我國的社會組織不斷興起并得到發展，學者對社會組織的稱謂經歷了由“社會團體”到“民間組織”再到“社會組織”的發展過程。②2006 年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出將各類組織名稱統一更改為“社會組織”③，自此，社會組織實現了名稱上的統一，“社會組織”的概念成為我國的官方術語。

社會組織參與城市治理是指為尋求公共利益的最大化，社會組織作為多元共治主體之一，與政府、企業、公眾等其他治理主體共同參與城市治理，提供公共產品和服務，參與各項公共事務管理的過程。

一、問題的提出

2019 年，我國常住人口城鎮化率已達到60%以上④，有越來越多的人進入城市生活，城市治理水平與人口城鎮化率不相匹配，單靠政府進行城市治理，容易出現政府應接不暇、負擔過重、治理成本較高等不良效應。在市場中，資金總是流向利潤比較大的領域，而公共服務大多都是投入大而沒有較多收益，所以存在市場失靈問題。為了滿足人民群眾對美好生活的向往，充分回應廣大市民對公共服務日益多樣化的訴求，應對政府失靈和市場失靈帶來的缺陷，黨的十六大、黨的十七大、黨的十八大、黨的十八屆三中全會、黨的十九大都提出要激發社會組織活力，支持社會組織參與社會治理和公共服務。各類社會組織應社會發展的需求而生，且影響力越來越大，為城市治理水平的持續提高，形成共建共治共享的多元治理格局作出了貢獻。

國內外40 年的實踐表明，社會組織是城市治理的重要參與者與實踐者，是完善城市治理體系和推進城市治理現代化不可缺少的主體，是政府簡政放權的有力幫手，是推進公益事業、發展志愿服務、弘揚慈善精神的引領者，是參與社區治理、維護公共安全、幫助弱勢群體、化解社會矛盾、彌補政府公共服務不足的重要力量?？梢哉f，社會組織在推動經濟發展、促進社會和諧、保障民生服務等方面發揮著極其重要的作用。

二、內蒙古社會組織參與城市治理的基本情況

（一） 數量持續增長，結構不斷優化

2009 年，內蒙古有社會組織8100 多個，之后數量逐年增多，尤其是黨的十八大以后社會組織的發展比較迅速，到2020 年底在自治區各級民政部門依法登記注冊的社會組織共計16806 個，占全國社會組織總數的2%，11 年間社會組織的數量翻了一倍多。⑤隨著社會組織數量的增長，參與城市治理的領域越來越多，其所發揮的作用越來越大，逐步形成覆蓋范圍廣、涉及門類全的社會組織體系。

從類型上看，內蒙古社會組織中有民辦非企業單位8735 個，數量最多，占52.0%；居于第二位的是社會團體為7919 個，占47.1%；基金會152 個，占0.9%，可見民辦非企業單位和社會團體占主體，基金會所占比例較少。社會需求的增多、準入門檻的降低、注冊流程的簡化促使社會組織快速發展，在基層治理中發揮著越來越重要的作用。從行業分布看，包含了社區服務類、教育類、文體類、公益類、救助類、自愿類及行業性協會商會，社會團體中聯合性的占42.2%，行業性的社會組織占25.0%，專業性的社會組織占19.5%，學術性的社會組織占13.3%；10 類民辦非企業單位中，教育、衛生、勞動、科技4 類單位占總數的73%；基金會大部分為慈善救助性組織，是開展慈善活動的主要力量。⑥總體來看，內蒙古社會組織主要服務于社區建設、基層治理、社會公共服務和社會公益事業等領域，在服務中不斷地成長，很大程度上完善了社會治理體系，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。

（二） 服務社會的能力逐漸提升，公益作用日益顯現

近年來，內蒙古社會組織的綜合實力有所提升，抵御風險能力不斷加大，2018 年社會組織注冊資金達30.3 億元，凈資產24.8 億元。拉動就業作用日益明顯，直接從業人員6 萬人，吸引了一些人才從事社會組織行業，其中碩士以上學歷1500 余人，中高級職稱24400 余人。⑦社會組織多數能夠遵守自律和誠信的道德原則進行發展和建設，內部管理制度逐步完善，財務管理不斷規范，逐漸形成了自主辦會、自律發展的局面。

內蒙古社會組織正發揮著量大、面廣、種類多的優勢，社會服務功能上升，在教育、就業、文化、環保、醫療、慈善等公共服務行業發揮著不可替代的作用，尤其是在民族文化的保護與傳承方面，其獨特的功能尤為明顯，是政府和市場公共服務的有益補充。近幾年來，在國家政策以及各級政府、社區的幫帶指導下，扶貧助殘、法律援助、心理咨詢、調解矛盾、文體科普、促進就業、教育助學等領域的社會組織數量不斷增加，僅自治區本級社會組織每年提供社會公益服務達200 萬人次，在扶貧濟困、捐資助學、助老助殘等方面發揮了積極作用。社會組織參與城市治理和服務社會的能力不斷增強，逐漸成長為一支經濟發展和社會建設的重要力量。

（三） 制度改革穩妥推進，創新建立了兩級登記管理制度

政策制度不斷完善。自治區政府出臺了《內蒙古自治區社會組織直接登記辦法（試行）》 《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的實施意見》 《關于取消部分社會組織行政審批項目和下放管理層級的通知》 《社會組織活動管理辦法》和《社會組織行為準則》，這些制度為社會組織登記管理改革提供了政策保證。

建立了“兩級登記”制度。一是直接登記制度。根據2013 年3 月《國務院機構改革和職能轉變方案》 的要求，對4 大類社會組織施行直接登記，降低了準入門檻，簡化了審批方式，打通了社會組織快速生成的通道。內蒙古有的城市還依據民族區域的特色和先行先試的優惠條件，出臺符合自身發展情況的政策文件。例如，包頭市昆區制定出臺了《昆區推進社會組織建設創新示范工作實施方案》 《昆區城鄉社區社會組織備案管理實施辦法》等文件，擴大了社會組織的直接登記范圍。包頭市昆區實行城鄉社區服務類、文娛類、科技類、公益慈善類、行業協會商會類、體育類等6 類由民政部門直接登記，放寬辦公場所、會員人數、資金等條件。二是街道級備案登記。包頭市昆區和鄂爾多斯市東勝區率先在全區范圍內推行社會組織街道備案登記制。對尚不具備登記條件，但活躍在社區里的社會組織（如：老年秧歌隊、書畫協會等） 授權街道辦事處進行備案登記和監督管理，基本實行零門檻登記，促進了草根型、初創型社會組織的發展。此外，政府組織他們有序健康地開展活動，為他們開展活動提供便利條件等，使這些草根組織與街道、社區緊密結合，豐富社區居民的業余生活，同時引導其自我教育、自我管理、自我服務。等到這些草根組織發展壯大具備登記條件后，再鼓勵其到民政部門登記注冊。目前這部分社會組織比在民政部門登記的要多很多。

（四） 社會組織成長環境得到優化，搭建了梯度培育孵化體系

2018 年，內蒙古已建成社會組織培育孵化基地76 個（其中盟市級13 個、旗縣區級26 個、街道級37 個），比2015 年增加60 個，培育孵化社會組織2563 家。內蒙古自治區社會組織創新創業示范園也于2017 年投入使用。⑧社會組織培育孵化基地為入駐社會組織提供政策及法律咨詢、項目策劃、交流培訓等一系列服務，旨在搭建綜合性的服務平臺，扶持社會組織不斷發展壯大，促進社會組織彌補政府職能不足，獲取社會資源。

為了構建梯度分級培育孵化體系，內蒙古各盟市摸索出了一套適合自身情況的做法。例如，赤峰市制定實施了《赤峰市紅山區社會組織培育三級平臺建設方案》，構建了“一園、多基地、N 空間”社會組織孵化基地。赤峰市紅山區社會組織公益實踐園可提供“八位一體”的支持服務，2018 年擁有40 余家社會組織入駐；鎮街層面成立社會組織孵化基地，在全市實現街道樞紐型社會組織全覆蓋；社區層面充分利用現有社區服務設施，打造社區公益空間，為社會組織提供服務陣地和發展空間。⑨鄂爾多斯市構建了區、街道、社區三級社會組織培育發展體系，建成社會組織孵化平臺12 處，建立社會組織服務站55 處，孵化平臺為入駐社會組織免費提供辦公場地、后勤保障等。⑩

（五） 構建“三社聯動”工作模式，在基層社會治理體系建設中發揮重要作用

內蒙古社區建設、社會組織培育和社工人才隊伍建設同步推進，形成“三社聯動”。通過建立街道黨工委統籌協調，社區居委會協同配合，社工站專業支持，社會組織為服務主體，志愿力量為重要補充，“三社”之間協調聯動、優勢互補、相互促進的良好工作局面。以項目化運作為手段，建立社會工作站、社會組織孵化機構，加大社會組織培育力度。依托社工人才實訓基地等推進社區工作者向社會工作者轉變。

三、社會組織參與城市治理的發展困境和現實瓶頸

黨的十八大以來，內蒙古社會組織的數量、規模不斷擴大，活動領域也在逐漸擴展，在參與城市治理的實踐中成效顯著。但由于內蒙古屬于欠發達地區，相比東部沿海地區而言經濟社會發展相對滯緩，各項政策措施、自我管理、監督監管措施等還不夠健全，這些制約因素不同程度地影響著社會組織參與城市治理，再加上社會組織本身在發展中也存在一些問題，導致社會組織在基層社會治理中實質性、有效性的參與不足?，難以滿足內蒙古城市治理和發展的需求。

（一） 社會組織總量偏少，參與治理能力不足

截止到2019 年底，全國擁有各類社會組織將近86.6 萬個，而內蒙古社會組織的數量僅占到全國總數的2%，總體數量偏少。?萬人擁有社會組織的數量已成為衡量一個社會發展的重要指標，世界發達國家一般以50 個為準，內蒙古萬人擁有社會組織6.7 個，社會組織的相對量仍然比較少。從近幾年的情況看，社會組織具有生存活力，并能經常開展活動的不到50%，有近30%的社團組織經費嚴重不足，無法開展工作，已經到了名存實亡的地步，自治區特別活躍的僅有200—300 家，真正把社會組織當作事業來做的不多。不少行業協會單位會員在100 個以下，有的還不到30 個?，難以進行有效的行業管理。不少社會組織開展工作深度不夠，滿足于傳遞信息、出版刊物、組織培訓等方面，服務國家、服務社會、服務行業的作用未能得到應有發揮。各類型社會組織發展水平不均衡，經濟類和科技類社會團體的人力和財力較為充裕，開展活動比較活躍，而社科類研究性社會組織經費不足，開展活動受限。

社會組織專業化水平不高，專業能力不足制約了其參與治理的深度、渠道和機會。從參與領域角度看，社會組織參與城市治理多集中在文化活動和公共服務等領域，維權類和公益類的社會組織發展較差，在組織總量中占比較低，在表達群眾利益訴求、監督基層權力運作等方面的作用不明顯，難以有效發揮在城市治理方面應有的作用，這與社會組織專業能力的不足有直接關系。

（二） 社會組織參與城市治理的配套法律法規相對不完善

社會組織的立法工作滯后于社會組織的發展速度。目前，我國還沒有一部專門為社會組織設立的綜合性法律?，關于其法律主要有三大條例，分別是：《基金會管理條例》 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》 《社會團體登記管理條例》，這些條例分別是2004 年和1998 年通過的，距今已經有相當長的時間。隨著社會經濟的不斷發展和社會組織的不斷進步，這些法律法規和當今社會發展的實際或許會存在不適應的情況，相關規定對社會組織的資產管理、財務制度、稅收政策、業務范圍、內部組織和社會監督等規范不到位，在具體問題上操作性較弱，致使社會組織的一些活動合情卻不合法，不能很好地得到法律政策的支持與保障，亟需根據社會組織在參與治理中出現的新問題進行修改和補充。2016 年，我國開始啟動這三個條例的修訂工作，但至今仍處于修改和調整階段，處于“老法律不靈，新法律不明”的階段。2016 年，《中華人民共和國慈善法》 （以下簡稱《慈善法》） 的實施是社會組織發展與改革的重要里程碑，但社會組織的相關法律還需進一步修訂才能與之相適應，而且《慈善法》也并不能囊括社會組織發展中所涉及的全部內容，法律法規的不健全使得其在社會上的地位和作用缺乏明晰的法律定位，社會組織活動的開展、權利的執行、工作人員的權益得不到全面有效的保障，使它所發揮的作用大打折扣。

社會組織開展活動涉及到的相關法律還有《中華人民共和國公益事業捐贈法》 《中華人民共和國合同法》和各種稅法等。社會組織的法律法規與這些法律法規的銜接性相對較差，上位法不健全，致使下位法無所適從，內蒙古地方性法規條款可執行性不強，對于一些具體問題缺乏明確的司法解釋。要想使社會組織有效參與城市治理，就要保障社會組織機構運行的合法化和管理的規范化，這亟需完善明確具體且便于操作的法律法規。

（三） 政府、社會和公眾對社會組織的信任和認同程度不高，參與空間有限

雖然我國其他地區社會組織發展如火如荼，但內蒙古社會組織的大規模發展是從黨的十八大以后開始的，起步相對比較晚，對社會組織的信任度和認同度還沒完全建立起來，導致社會組織參與城市治理的空間仍然比較狹窄。

一些政府相關部門依然沒有從管理思維中轉變過來，簡政放權不到位，對社會組織在城市治理中的主體地位認同程度不高，對新時代社會組織在城市治理中所應發揮的作用等存在一些模糊認識，社會組織還沒有真正成為協助政府實現城市治理目標的重要合作伙伴，尤其是在社區，有時社會組織會被當成是競爭者而不是合作伙伴。政府簡政放權、主動作為不夠，首先，政府對社會長期全面的介入，導致社會成員普遍對政府的依賴性過大，公眾在表達自身的利益訴求時，很少能想到社會組織這一平臺。其次，政府對社會組織在內的其他主體參與城市治理的領域開放有限，在取得相應資質時仍存在難度，使得社會組織無法進入某些領域。再次，社會組織所獲得的與城市公共治理相關的信息不充分，常態化的、制度化的信息傳遞渠道較少，信息獲取不對稱嚴重影響著社會組織參與治理功能的發揮。

此外，社會和公眾對社會組織的認識也比較淺薄。志愿者是社會組織開展活動的重要力量，但在具體活動中，經常參加組織活動的志愿者人數并不多，不能有效滿足公益活動的需要，這說明社會組織的群眾基礎并不廣闊，社會影響力有限。究其原因是多方面的，但對社會組織缺乏與城市治理要求相匹配的正面宣傳無疑是一個主要原因，媒體對社會組織的關注基本還聚焦在慈善活動事件的新聞報道，對社會組織的社會貢獻、重要作用、優秀典型等的正面宣傳報道相對有限，專題化的、集中式的宣傳策劃更是稀少，公眾無法從便捷的渠道了解到社會組織的有效信息，導致社會和公眾對其參與城市治理的職能認識不足。另一方面，由于一些社會組織收支狀況不透明，違規營利行為也損害了社會組織的公信力，對社會組織的籌資能力造成影響，從而難以提供令人滿意的公共服務。媒體對社會組織一些負面事件的頻頻報道，有些小微事件被不斷放大，使得社會組織的公眾形象和公信力嚴重受損，形成了社會對公益的偏見，公眾對其參與城市治理存在疑慮，削弱了它的民眾基礎和基層優勢。

（四） 社會組織獨立性不強，政社不分跡象依然明顯

西方社會組織的興起與成長多出于自發性的意愿，我國一部分社會組織是通過行政手段自上而下組建，是在政府的推動下成立的?，它們或者本身就是由事業單位轉型而來，或者由各級政府培育扶植創辦，黨政機關干部兼職社會組織中的職務現象比較多，尤其是行業協會商會與行政機關的聯系比較密切，資金主要來源于行政部門，因而官辦行政化現象比較普遍，很多社會組織具有官方或半官方特性，不可避免地受到政府部門的影響。在社會活動過程中，由于長期依賴于政府指導，其運行管理受政府約束，自身的主體意識淡薄，自治程度較低，社會服務職能較弱。例如，社區社會組織多數是在部門、街道、社區主導下成立的，成為了政府職能的延伸機構，資金也主要來源于主導其成立的部門，自主權較弱，未能充分承擔自身在社區治理中的責任。內蒙古很多社會組織參與治理是通過社區這個平臺來實現的，而內蒙古城市社區治理很大一部分是由政府主導開展，政府的職能抑制了社會組織作用的發揮。社區行政化的運作方式使得社區居民參與意識淡漠，也影響了社會組織的發展。

四、社會組織參與城市治理的路徑選擇

（一） 因地制宜開展具有民族區域特色的治理服務，提升專業化水平和服務能力

提高專業技能和服務水平，加大社會組織在基層事務民主決策與監督等方面的參與力度，推進社會公益發展。在公益服務、慈善救助等一般性社會服務領域，開展特色志愿服務活動，為政府服務提供有益補充。社會組織還應立足于內蒙古的區域與文化特色，在生態環境保護、農牧區治理、少數民族就業、民族特色產業、蒙醫藥的發展、傳統文化保護與傳承等具有區域特色的領域，靈活運用政府直接經濟資助、政府購買服務、公私合作等方式，因地制宜地開展多樣化的參與服務，緩解基層政府的壓力。

鑒于內蒙古社會組織規模普遍偏小、數量少、能力有限的實際，可以為社會組織提供廣闊的成長空間和良好的扶持服務，加大孵化基地建設力度，針對不同社會組織的發展需要和城市公共治理的需求，為社會組織提供管理咨詢、法律咨詢、投資融資、項目孵化等支持服務。同時，要積極推廣鄂爾多斯市、包頭市培育孵化社會組織的經驗，力爭用三年左右的時間，保證每個旗、縣、市區都有社會組織培育孵化基地。改善社會組織的結構，重點培育社會需求高、發展前景好、服務潛力大的公益性社會組織、樞紐型社會組織，為社會提供更多的公共服務和公益支持。打鐵還需自身硬，社會組織自身能力的建設是參與城市治理的基礎，尤其要緊跟時代提高參與的智能化水平，提高運用信息技術的能力和水平，搭建公共服務數字化平臺，不斷加強社會組織影響政府公共決策的能力和效果。

（二） 制定出臺專門的社會組織法，構建系統化、科學化的法規體系

以現有的法律法規為基礎，根據社會治理和社會發展的需求，構建完善的社會組織法規體系，規范社會組織的管理模式和運行機制，同時為法律的貫徹執行提供支持保障制度，為其有效參與創造條件。首先，加快對社會組織專門法的制定和頒布。加強頂層設計，根據國家治理的實際需要并參考國外經驗制定一部專門的《社會組織法》，很多國家都有規范和保障社會組織健康發展的專門法，如日本就有《社會組織法》。立法要明確社會組織的主體權益、法律地位、稅收優惠、治理結構、經費來源、審批程序、內部自律、監督體系等，促進社會組織健康有序發展，能以平等身份協同政府治理城市，完善城市公共服務，成為公眾有效參與城市治理的平臺，表達廣大群眾的利益訴求。其次，加快推進三大社會組織配套法規的修訂工作。三大條例亟需修訂，與時俱進以契合城市治理的需要，并制定具體的實施辦法和相關配套政策，使三大法規能夠落地執行。另外，內蒙古應針對本地區特點出臺專項的法規。根據內蒙古的民族特征、地域條件、發展特點，制定各類社會組織設立、運行、發展、監管相關的專項法規和相關政策細則，解決實際中具體條款適用模糊、不系統等法制問題。介于內蒙古社會組織發展比我國中東部地區落后的現實情況，可以適當放低門檻性的要求，多制定一些鼓勵性、規范化的規定，重點發展符合民族地區特征和需求的社會組織，既可使社會組織沿著法治化軌道健康發展，同時也能照顧地區發展的實際需求。

（三） 重塑對社會組織的認知理念，提升社會組織的知名度與公信力

樹立合作共治的現代公共治理觀，改變政府傳統管理模式，建設服務型政府，推進政府簡政放權和職能轉移，釋放參與空間，豐富和拓寬參與公共決策與公共事務管理的渠道，提升參與便捷性和有效性。爭取將社會組織發展納入各級黨委政府的議事日程和政府績效考核體系，推動社會組織健康有序發展。首先，健全信息發布制度。以信息公開制度作為政府與社會組織合作的起點，建立統一的招標信息網站平臺，各級政府及時公布各類購買服務項目信息，實現信息的廣告性和對稱性，使其能夠引導社會組織服務與社會需求有效對接，形成多樣化治理格局。其次，增加城市治理開放領域。制定領域開放指導清單，把社會組織能做好的事情交給社會組織，并且委托第三方機構評估與分析社會組織與開放領域之間的適合程度，同時開展城市公共治理相關領域開放的風險評估。充分激發社會組織在城市公共事務中的活力，提升公共服務供給的效率。

合理利用各種媒介宣傳手段，讓社會公眾更多地了解、理解和支持社會組織的工作。采取多種形式向人民群眾宣傳黨和國家關于加強社會組織建設的法規文件和政策制度，加深社會組織的群眾基礎，正面宣傳其所作出的貢獻，報道優秀社會組織的先進事跡，樹立社會組織的正面形象，為其發展提供良好的輿論環境，提升公信力，引導公眾對它們的參與形成認同和信任，營造政府重視、公眾參與、社會支持的良好氛圍。

（四） 推進社會組織依法自治，加快政社分開進程

劃分政社權力邊界，明確各自在城市治理中位置，合理定位基層政府和社會組織的角色與職能。政府簡政放權，優化職能結構，承擔政策引導、宏觀調控、監督管理等職能，搭建一個多方力量進入公共領域的平臺。適合由社會組織提供的公共服務，交由社會組織承擔，同時切實擔負起匯集民意、民智的職責，發揮其在公眾參與社會治理中的橋梁和紐帶作用。推進社會組織與行政機關脫鉤，完善脫鉤工作方案。積極穩妥地引導和規范社會組織從職能、機構、人員、財務等方面與企業、事業單位、政府部門真正徹底分開，有效解決黨政干部兼職過多過濫的問題，從根本上改變官辦色彩濃厚的問題。理順政府與社會組織之間、公眾等其他主體與社會組織之間的關系，分工明確而又高效聯動，使社會組織與政府部門、企業、公眾等形成治理共同體，著力探索共治共享的合作治理模式，爭取早日實現多元主體參與、多種力量整合的城市治理之路。

注釋：

① 田恬：《嘉峪關市社會組織參與城市社區治理研究》，西北師范大學2017 年碩士學位論文。

② 張麗萍：《浦東新區東明社區民間組織的發展研究》，復旦大學2012 年碩士學位論文。

③ 張海軍：《“社會組織”概念的提出及其重要意義》，《社團管理研究》2012 年第12 期。

④ 參見國家統計局：《中華人民共和國2020 年國民經濟和社會發展統計公報》，中國統計出版社2021 年版。

⑤⑥⑦⑧? 數據來源：內蒙古自治區民政廳。

⑨ 數據來源：內蒙古自治區赤峰市民政局。

⑩ 馮小龍：《鄂爾多斯市東勝區 多措并舉培育發展社區社會組織》，《中國社會組織》2019 年第10 期。

? 鐘蔚、汪才明：《民族地區社會組織參與基層社會治理的瓶頸及制度建設》，《安徽農業大學學報》 （社會科學版） 2018 年第5 期。

? 參見國家統計局編： 《2020 年中國統計年鑒》，中國統計出版社2020 年版。

? 李嘉美、賈飛霞：《社會組織參與創新社會治理的路徑探析》，《沈陽大學學報》 （社會科學版） 2017 年第5 期。

? 張婷：《廣州社會組織參與社會治理的困境與對策研究》，華南理工大學2018 年碩士學位論文。