中美貿易摩擦背景下高校進口設備采購管理對策

程 翔，鄒煜良，趙曉峰

（北京航空航天大學校園規劃建設與資產管理處，北京 100191）

0 引言

2017年8月，美國總統特朗普簽署行政備忘錄，授權美國貿易代表根據“301條款”，在技術轉讓、知識產權、創新領域對我國的貿易行為展開調查［1］。2018年3月，美國進一步實施對來自我國的鋼鋁產品加征關稅，拉開中美兩國貿易摩擦的序幕，而后中美貿易爭端不斷加劇，美國再次升級以高技術壟斷為核心的進口限制［2］，對我國高?？蒲蓄I域進口工作產生的影響逐步凸顯。

然而隨著近年深化改革創新的發展要求，我國高校在爭創“雙一流”、落實“放管服”政策的建設過程中，仍不斷加大對購置進口設備的資金投入［3］。值此中美貿易摩擦的復雜背景下，如何做好高校進口設備采購工作，有效降低進口設備購置風險，確保經費使用安全，更好地為科研教學服務，已成為當前高校職能管理部門越發關注的問題［4］。

1 高校進口設備采購面臨的形勢與挑戰

1.1 高校建設發展中進口采購的客觀需求

在創新驅動發展的背景下，高校不僅擔負著培養創新型、復合型人才的任務，還扮演著知識新策源地的角色，成為推動產業革命成功的核心力量［5］。眾所周知，前沿的科技突破往往離不開科研儀器設備的先行，但部分用于高校基礎研究及創新應用的核心設備國內供應商仍無法提供，同類國產設備能達到的參數指標尚不能和進口設備相媲美，尤其是關鍵部件需要大量進口，依賴進口國外的設備來驅動前沿創新技術升級這一客觀情況短期內無法根本扭轉。而在進口設備中美國產設備占比一直居高，以北京某雙一流高校為例，2018年進口設備折合人民幣約1.3億元，其中近8 000萬元進口設備原產國為美國，我國高校對美產設備的進口需求可見一斑。

1.2 貿易摩擦期進口關稅政策的不確定性

隨著中美貿易摩擦的形勢日益嚴重，中國對美國產品也采取了反制措施。從2018年6月開始中國先后多次針對原產于美國的商品加征關稅，其中近期發布的《國務院關稅稅則委員會關于對原產于美國的部分進口商品（第三批）加征關稅的公告》（稅委會公告〔2019〕4號），計劃于2019年12月15日開始執行加征關稅的產品清單中基本涵蓋了大部分高?？蒲性O備種類，是在之前執行加征稅率的基礎上進行累計疊加［6］，其中檢測電壓、電流、電阻或功率的其他儀器及裝置、坐標測量儀、磁粉探傷儀、渦流探傷檢測儀四類進口設備的關稅疊加后高達20%，可見關稅的不穩定成為影響高校進口采購工作的一個重要因素。

1.3 貿易摩擦下的設備禁運與封鎖

美國以國家戰略風險和技術保護等原因一直對我國進行嚴格的出口技術管控［7］，甚至聯合德國、日本等國家嚴加封鎖我國對部分高精尖技術及設備的進口采購。美國商務部工業安全局還通過制定實體清單等方式對我國特定的實體／個人進行出口管制。據統計，截至2018年8月有44個中國企事業單位被列入“實體清單”，受限制中國實體超過了100個，部分高校及重點實驗室也在其中［8］，而隨著貿易摩擦的加劇，實體清單范圍仍在進一步擴大，對我國部分高校及學科發展形勢造成了不同程度的威脅。

2 高校進口設備采購工作存在的問題與困難

2.1 高校進口采購法律法規

（1）招投標法與政府采購法適應性問題。招標投標法與政府采購法的頒布都是為了指導和規范招標采購工作，但時至今日，它們仍在政策功能、法規體系、關注重點等方面各有不同。尤其部分高校承擔中央固定投資及科工項目的進口采購需按照招投標法體系下的相關制度來執行，這與政府采購在進口的報批、變更、評審、限額標準、信息公開等具體要求上存在區別。比如某單位采取國際招標，依照慣例將招標公告及中標候選人等內容在中國國際招標網進行公示，然而財政審計人員對此提出異議，認為除國際招標網外還應在中國政府采購網進行公告［9］。諸如此類的設備采購所面臨的方法差異化問題，一定程度上給高校進口工作帶來不便和困擾。

（2）進口減免稅要求與招采法規之間的復雜性。根據《關于“十三五”期間支持科技創新進口稅收政策的通知》（財關稅〔2016〕70號）規定，為支持我國高校在科技創新的引領作用，國家對高等院校進口國內不能生產或者性能不能滿足需要的科教用品實施減免稅政策［10］。然而高校通常為事業單位，并不具備對外貿易經營權［11］，進口設備采購為辦理免稅需與外貿代理公司確立合約，全權委托代理與外商建立國際買賣合同。另一方面高校通過招投標程序的進口采購項目，應嚴格按照招投標文件的條款與中標人訂立采購合同，以保證合約承諾實質性響應要約內容，因此基于招投標方式的進口采購往往需要在執行環節設立多方的合約義務關系，并在付款、運輸、售后、賠付等權利義務上滋生出更多的風險和不可控因素，這也反映出高校進口采購在招標采購領域與進口關稅領域政策兼容方面的復雜性。

2.2 高校進口采購預算經費

（1）進口關稅的影響。中美貿易爭端下額外關稅的加征提高了購買美國產進口設備的成本，給高校進口采購預算問題造成巨大影響。高校采購用戶原本就因調研信息不對稱、備貨周期長、免稅政策性強、原材料成本變化大等因素對進口設備價格預估偏離較大，如今關稅政策的變化更是加大了預算編制與執行的難度。編制采購預算金額偏低造成資金風險，會導致后期預算不足無法購買，而編制采購預算偏高，又容易導致資金浪費，影響采購計劃的執行［12］，關稅的不可預見性無疑加大了進口設備采購預算編制的潛在風險。

（2）匯率波動的影響。受單邊主義和貿易保護主義措施及對中國加征關稅預期等影響，人民幣兌美元匯率自中美貿易摩擦以來逐步下跌［13］，這對高校進口采購的資金安排同樣造成影響。目前高校進口設備采購合同支付條款一般有兩種方式，①通常見于產品經銷商以人民幣價格中標的情形，即高校支付等同于中標價的人民幣金額給外貿代理，并由外貿代理與外商簽訂匯率協議并完成后續結算。②通常見于國際招標時外商直接參與投標并以外幣價中標的情況，即高校須按外幣價折算人民幣金額支付外貿代理，并最終以實際付匯日期的兌匯金額進行結算。這兩種方式因匯率的波動分別以間接方式和直接方式影響了高校進口采購過程中產品報價乃至后期結算的結果，從而給進口采購預算的計劃和執行方面增添了更多的不確定性。

2.3 進口設備受限

我國高校平臺重器的研究如醫療、通信、電子、航空等尖端技術領域很大程度仍依賴歐美進口設備的支持，而中美貿易環境的惡化讓眾多美國產精密儀器設備的出口管制變得更加嚴格，增加了部分高校用戶購買設備的困難度，甚至對部分科研項目的進展與保障造成影響。盡管部分采購人以其他單位為報備對象規避出口監控，但隨著廠商對于進口設備后期調查的擴大與深入，如發現最終使用人與出口報備的使用人不一致，可能會導致設備無法使用或學校被全面制裁的嚴重后果?？傊O備禁運與限制的擴大拉高了科研成本投入，增大了高校尖端科研領域進口的風險。

3 高校進口設備采購思考與對策

3.1 明確內部采購管理制度，助力高校設備進口工作

（1）理清高校進口采購管理流程思路。目前涉及高校進口采購層面的主要政策依據為《政府采購進口產品管理辦法》（財庫〔2007〕119號）及《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部令2014年第1號），高校采購管理部門應全面梳理制度法規流程，針對招投標法與政府采購法各自監管部門（發改委與財政部）的職能要求分別細化進口設備采購的指導和規范，依據采購規模限額、資金來源渠道，對采購活動的方案有所側重［14］。同時高校需歸本溯源、還權于采購人，用足近年國家給高校科研儀器設備采購“放管服”的政策紅利［15］，提高采購限額，簡化采購流程，縮短采購周期，破除“逢采必招”的定式管理模式，盡量采取更靈活的采購方式以規避兩法差異性給進口采購實施帶來的不便。

（2）強化外貿代理公司管理，提升采購人員專業能力。進口設備工作從招標采購、合同簽訂、免稅申報到最終報關結算都有很強的專業性，為兼顧進口免稅與招標采購政策要求，高校職能部門需加強對外貿代理公司的遴選及日常管理工作，①擇優入圍信譽好、規模大的、服務能力強、海關口碑好的外貿代理，② 對進口流程中各個環節進行嚴格把關，明確代理商負責全部對外業務［16］。同時因高校采購管理人員在整個進口工作中扮演著“橋梁”的重要作用，需要對前期的招標采購到后期的進口免征稅法規流程都有深入的了解和豐富的經驗，因此加強采購管理人員專業隊伍建設，不斷提升管理人員的業務素質和能力水平對做好高校進口采購工作極其關鍵。

3.2 優化進口采購機制，降低進口采購風險

（1）強化進口采購前期調研論證機制。健全進口儀器設備前期調研機制，細化采購需求論證要求，明確校內各方在設備進口過程中的責任義務及關系。加強專家論證和預算編制工作，進一步做好進口采購可行性決策分析。同時高校職能部門應督促設備實際使用人全力做好采購前期調研，拓寬調研廣度，尋求除美產設備以外國際市場的替代品，深入了解廠家是否存在因為中美貿易爭端導致出口限制的行為，防止后期設備無法出口而毀約的后果。

（2）以采購合同為核心，做好進口采購全過程監管。規范進口設備合同的管理，加強風險防范，在中美貿易摩擦瞬息萬變的形勢下，高校合同管理部門要不斷提高業務水平，掌握國際市場環境，才能把進口采購的風險降到最低。積極推進進口合同管理細化工作，重視合同文本審查，建立嚴格的合同審查制度。強化過程管理監督，對于外貿合同的執行，高校作為采購方應加強進度管理，做到進口合約執行的全程跟蹤，力求責任明確、交接清晰。同時基于高校進口業務合約運作現狀，通過采取簽訂三方甚至四方進口協議的方式［17］，保障采購人、中標商、外貿代理、國外廠商多方均參與其中，及時了解合同進展情況，明晰各方義務，降低合同執行過程中的風險。

（3）把控進口采購工作重點風險。高校職能部門應重點關注中美貿易爭端期間可能存在的關稅風險和匯率風險，在進口采購工作中做好提前思想上及行動上的準備。關稅方面，買賣雙方在簽訂合同時，對可能加征關稅的情形做好預判工作，詳細約定雙方對關稅承擔責任及比例，并簽訂稅款承擔協議。匯率方面，可在采購文件明確投標人需按人民幣全包報價，匯率風險由供貨商承擔，抑或在中標供應商同意跨境人民幣結算的情況下，爭取以人民幣作為外貿合同的簽約幣種。除此在一般外幣結算情況下也可采取合同簽約前期快速鎖定匯率、按遠期匯率執行交割的措施來規避風險。

（4）進口采購的PPP模式。針對部分高校實驗室、學科方向存在的限制性進口問題，采取“PPP”（Planning-Profit-Promise）模式，探索禁運設備破解方法：

Planning（策劃）。注重進口采購啟動前采購方案等各項準備的策劃，盡量采用“不招標”或“單一來源”的方式規避信息公開帶來的不必要困擾，并在采購階段充分考慮不可抗力因素，與潛在供應商及外貿代理的調研溝通中探索更靈活的貿易方式。

Profit（利潤）。對設備成本、匯率波動和進口關稅等相關因素方面都要算全算足，給予中間代理商及原廠商更大的利潤空間，充分保障供應商出口動力，提高設備出口概率。

Promise（承諾）。一方面利用中間代理與原廠合作關系積極溝通承諾，爭取出口許可批準，另一方面加強與外貿代理配合，做好商務部面談工作，收集進口設備用途、所屬項目情況、資金來源等材料盡快啟動商務部證明申報工作，積極承諾進口設備不轉讓、不轉賣，嚴格遵守出口方法律法規及最終用戶協議。

3.3 加強進口管理信息化建設，擴大信息化共享

（1）打造進口設備采購全流程管理平臺，提升信息化水平。創新“放管服”政策背景下進口采購一體化管理模式，構建高校全生命周期采購管理平臺，利用信息化手段實現采購計劃、進口備案、采購申請、招標投標、外貿合同管理、進口免稅、驗收入固、財務報銷的進口設備采購全流程閉環管理［18］，確保高校進口設備采購工作在當前中美貿易爭端的復雜形勢下更高效、規范、嚴謹。通過信息系統將全角色線上關聯，解決高校采購管理部門、設備管理部門、財務部門、用戶代表、招標代理、外貿代理、供應商的對接問題，為進口采購項目提供直觀、實時的進度展示，清除進口業務過程中的信息溝通障礙，推動學校進口設備采購管理工作的良性發展［19］。

（2）建立健全外貿代理機構評價考核體系。建設外貿代理機構評價信息系統，通過信息化手段實現采購用戶對外貿代理機構的服務體驗、時間保障、投訴情況等多方面的綜合測評，客觀考核外貿代理公司的整體服務質量及履約能力，形成有效考核機制［20］。同時高校進口采購管理人員可以此為據，動態分配外貿代理業務，優化進口管理資源配置，提高外貿代理機構工作動力，確保進口采購工作提質增效。

（3）構建高校進口采購資源信息共享機制。利用云平臺技術打造進口設備信息共享、設備廠商信息共享、進口采購制度法規信息共享等公共資源庫，逐步建立高校內部及高校聯盟間的進口采購信息共享機制。推動進口設備采購大數據的融合、挖掘和應用，實現數據交互共通，結合數據資源分析建立進口采購預警機制，利用大數據規模性大，實時性強、決策性準的特點為中美貿易摩擦下高校進口采購的風險評估提供全面支持。

4 結語

在中美貿易摩擦的形勢下，高校要以科研“放管服”政策為契機，全力建設各級部門職責清晰、采購管理制度完善、風險防控機制健全、先進手段保障有力的進口采購工作體系。以信息化建設為切入點，以預算計劃為業務源頭，以招標采購為重要依托，以合同管理為關鍵節點，以進口免稅為保障支撐，探索出適合高校進口采購一體化管理的新模式，以實際行動更好地為高校科研發展保駕護航。