內卷與重構：城市基層治理共同體建構邏輯理路

牛志寧

（1.廣西師范大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 540001；2.濰坊科技學院，山東 濰坊 262700）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市基層建設各項工作，先后召開中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議，并對城市基層的建設和治理提出明確要求。城市基層是城市運行的“底盤”，是黨密切聯系、服務群眾，推動治國理政方略落實的“最后一公里”。習近平總書記強調，“要加強和創新城市基層治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層”，這一重要論斷為城市基層治理劃出了重點。城市基層治理是一項系統綜合工程，涉及的面廣、領域多，創新城市基層治理體制，將資源、服務、管理統籌到基層，綜合施策、精準發力，不斷提高群眾自我管理、教育與服務水平，讓各種問題、各類矛盾解決在基層，讓群眾更有安全感、幸福感、獲得感，實現全方位系統治理，構建善治新格局，激發社會活力、實現有序運轉，開創基層治理體系、治理能力建設新局面。[1]

一、城市基層工作“內卷”與構建城市基層治理共同體的內在邏輯

當前，“內卷”成為時興的網絡流行詞。“內卷”是社會模式發展到一定階段，形成確定形式后，停滯不前達不到更高一級發展階段的現象。在城市基層工作中，具體表現為工作人員長期停留在重復、機械的工作狀態中，事務纏身，但年終工作成績卻乏善可陳。城市基層工作“內卷”現象易讓基層干部產生挫敗感，但又感覺無可奈何。從表面上看，這是因工作方式、辦事能力等不科學所致。實質是形式主義、官僚主義等不正之風在作祟，是理想信念缺失、政績觀錯位等的外在表現。材料政績、過度留痕等行為不僅影響工作落實，也會增加基層工作負擔、消耗大量時間與精力。基層工作“內卷”白白內耗了大量公共資源，易導致工作懈怠，失去干事創業的活力與激情，破壞黨群、干群關系，不利于政策落實、工作落地，是基層治理現代化的“絆腳石”。

基層是治國安邦的基石，是國家治理的“神經末梢”。基層工作效能直接關系到黨和國家政策目標的實現，關系到廣大群眾的民生福祉。隨著城鎮化進程的不斷加快，城市人口的不斷增加，城市建設中新矛盾新問題的不斷出現，城市人民群眾對美好生活的新向往新期待不斷提升，城市基層管理服務越來越重要，城市基層建設必須要強化大局意識、服務意識、陣地意識，把基層工作的中心聚焦到引領城市基層治理上來。但當前城市基層工作“內卷”危害大，不容小覷，必須高度重視，加強整治。根除基層工作“內卷”現象，全面推動基層治理創新，努力創建互聯互動、共建共享的城市基層治理共同體，堅持做到綜合施策，凝聚合力，做實做細城市基層治理工作，實現基層治理流程再造，方式方法的創新升級，解決城市社會治理難題，提升社會風險預防能力，激發社會活力，打造“三治”融合的社會治理新格局。[2]

二、深刻理解新時代城市基層治理共同體新內涵

新時代打造城市基層治理共同體，嘗試將制度優勢轉變為治理效能，提高治理效益。基層需強化制度意識，維護好制度權威，理解并深刻把握城市基層治理共同體新內涵。[3]首先，治理主體范圍擴大。城市基層治理不僅涵蓋了具體的個人，也包括市委、城區委、街道、社區、社會組織等組織化個體，并確定主體職責分工。一般來講，傳統社會治理的參與方是政府，但改革開放后，社會結構發生新變化，除政府外急需更多社會主體承擔社會職能。伴隨經濟社會發展，培育了一定數量的經濟組織、社會組織，一同參與社會治理事務，強調人人參與社會治理，就是最大程度發揮各治理主體力量，創造組織共建、活動共聯、資源共享、人人有責的城市基層治理共同體。

其次，治理過程注重匯聚治理主體合力。就治理過程來說，基層街道、社區黨組織要注重運用多種治理手段，從“行政末梢”激發各治理主體積極性、主動性，匯聚合力，發揮特殊優勢基礎性，提高社會治理成效，提升“治理樞紐”的效能。另外，面對新時代社會主要矛盾，城市社區基層個體已經從傳統關注物質利益轉變為重視涵蓋精神需求在內的更高需求，而精神需求的核心因素是公眾社會參與感，這是大眾體現自身社會價值、精神追求的重要指標。推動融合發展，公眾融入城市基層治理中，依托交通樞紐、建設項目、功能區激發各自潛能，積極探索符合城市基層特點和規律的工作新路徑，重構全社會多主體參與的社會治理新模式與之相匹配。倡導全社會融入其中，匯聚基層優勢力量實施創新，推動高質量發展。

最后，治理目標更關注民生福祉。城市基層治理的終極目標是為城市居民百姓謀福祉，民生福祉是所有工作的出發點。社會治理的主體、受益的主體都是城市社區居民，這樣更能彰顯公平、質量與效益，有助于實現更優的治理目標。實際上，“人人享有”和共享發展的理念存在內在一致性，建設人人享有的社會治理共同體，是確保發展成果的普惠性，惠及全體民眾的關鍵。

三、城市基層治理共同體構建的內在障礙

經濟社會發展進入新時代，群眾各類利益訴求持續涌現、多種矛盾問題交織易發，不穩定性因素的疊加效應逐漸顯現[4]，這讓城市基層治理面臨的形勢更為嚴峻，呈現出碎片化傾向，厘清城市基層治理的痛點和堵點，創新基層工作治理運轉機制，全面提升城市基層治理運作的規范化、科學化水平。

（一）城市基層多元利益訴求疊加與久拖不決

我國改革發展進入深水區，傳統城鄉二元結構逐漸消解，新的利益群體持續涌現，各類利益訴求不斷產生。基層群眾積極表達利益訴求，是社會進步的重要表現。利益的分化勢必導致利益主體多元、選擇的多樣，這在物質和精神文化相對先進和集中的城市基層中表現尤為明顯。在城市基層治理中，領導干部采用哪種原則去協調利益、主張權利，這是需要關注的地方。[5]社會發展的優點是讓每一種利益都能去伸張，這樣不同群體多元利益疊加后如何去協調，就成了難以回避的現實問題。可見，政策在基層落地，不僅要看政策本身，還要看城市基層利益調整能力，特別是公共利益、個體利益之間的協調問題。基層治理的難度也在于每一種利益都有合理性，如果各方互不相讓，長期拖下去得不到解決，就會讓基層治理陷入僵局。

（二）城市基層干部治理供給能力不足

基層治理中，有的領導干部缺少統籌兼顧、多方協調能力，習慣于用單一思維看問題，不能深刻理解事物內部聯系，開展工作時難免眉毛胡子一把抓，找不到重點，或者是頭痛醫頭、腳痛醫腳；也有的領導干部沒有充分認識到外部環境發生較大變化，研判風險挑戰的能力明顯不夠，看不清現象背后的規律，面對復雜的形勢甚至會自亂陣腳；還有的領導干部開新局、把握發展方向的能力不夠，雖然進入新時代，但思想上還是停留在過去，不能把握復雜形勢主動權，突發事件發生后疲于應付等。這些服務能力不足的情況出現，充分表明基層干部在解決問題時，治理能力不強，“打鐵還需自身硬”方面做得還不夠。因此，城市基層治理中，由于干部社會治理供給能力不足，不能很好厘清治理中的各種關系，治理效率、治理效益大打折扣。

（三）公民參與城市基層治理能力不強

伴隨社會民主政治的發展，群眾政治參與意識持續增強，參與范圍不斷擴大，參與行為較為活躍，但群眾參與城市基層治理能力不強，影響社會治理效能。一是思想觀念存在滯后性。人們希望政府能主動作為、善作為，參加社會治理的熱情不高，缺少主動參與的意識，不會主動參與社會治理，加上缺少參與社會治理的經歷，公眾參加社會治理經驗不足。二是社區群眾參與城市基層治理水平有待提升。群眾因缺少城市基層治理方面的經驗，缺乏理性判斷力，有時候容易被誤導，出現非理性現象。此外，缺少專業知識，公民參與能力不足，具體表現為有心無力，再加上公民參與城市基層治理缺少法律規范的引導，公民參與能力建設存在短板。因此，激發群眾參與城市基層治理共同體建設的公共責任意識，提升城市基層治理創新能力，成為當前亟待解決的重要問題。因此，公民參與城市基層治理能力不強，將直接影響治理效果，導致治理實效性下降。

四、新時代城市基層治理共同體重構思路

十九屆四中全會明確提出構建基層社會治理新格局，加快推進城市社會治理現代化。結合當前我國城市基層發展實際，積極借鑒和吸收中國傳統社會治理文化和世界一流城市基層治理經驗，尋求破解當前城市基層的“內卷”的方法，樹立以人民為中心的治理理念，打造“共建共治共享”基層治理善治的新格局，實現構建新時代城市基層治理共同體。

（一）治理基礎：黨建引領匯聚城市基層治理的合力

城市基層治理必須堅持黨的領導，發揮黨組織在城市基層治理中把方向、定政策、促發展的效能。首先，做好黨對城市基層治理的統籌設計。既要進行激勵群眾融入社會治理的制度化設計，又要完善黨領導下的“三治”（自治、法治、德治）基層治理體系，堅持在黨的領導下全力推進。推廣基層治理經驗，積極完善有關政策，保障基層治理根據黨與人民的意愿開展，通過頂層設計、制度制定，將黨的理論、制度、政治、密切聯系群眾等優勢，轉變為基層治理的效能。全面推動黨建與社會治理相融合，探討基層黨組織的組織、政治、機制引領的載體與渠道。全面提升基層黨組織協調基層政權組織、經濟組織、自治組織等的能力[6]。

其次，建強黨的基層組織體系。全面發揮基層黨組織體系優勢，以服務型黨組織建設為引領，推動各類基層組織建設。從基層實際出發，采用多元靈活的模式加快黨組織設置、活動逐漸向新領域、網絡延伸，適當拓展并覆蓋社會空間、虛擬空間，創新“黨支部＋”，促進街道社區與商務樓宇、商圈市場、互聯網區塊鏈等新型領域的黨建有機融合，織密黨組織網，擴大黨組織覆蓋面，突出基層黨組織政治屬性，將基層黨組織建成宣傳、推動基層改革發展創新的戰斗堡壘。此外，發揮黨組織治理核心作用，統籌各方資源，整合街道、社區物業服務企業、黨員志愿者、社區社會組織等資源，將城市基層治理融入經濟發展全流程，堅持基層黨組織領導，群眾積極融入社會共治圈，探索基層黨組織領導發揮實效路徑，建立上下聯通、協調的基層黨組織聯動系統，實現彼此聯動、資源整合。

最后，全面錘煉、提高黨員干部隊伍整體素養。始終強調將政治屬性放在首位，強化政治、組織、工作指導，將群團組織、社會組織等緊密團結在黨組織周圍，推動社會治理中多元主體相互合作、各負其責，實現民意引領與增強社會活力、統一社會力量有序銜接。注重全面提升基層黨員干部隊伍素質，選好城市基層黨組織帶頭人，落實好培養、選拔機制，做好日常監管與考核評價，落實基層黨風政風監督檢查制度，發現違紀問題及時查處，永葆黨的純潔性、先進性。

（二）治理導向：解決好群眾合理合法的利益訴求

城市基層治理堅持以人民為中心，這是城市基層治理根本目標。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，全面依靠人民，持續保障與改善民生，增進群眾福祉，堅持走共同富裕之路，維護最廣大人民的利益，牢牢抓住群眾最關心最直接最體現其現實利益的問題，讓改革發展成果惠及全體人民，讓群眾的安全感、獲得感、幸福感更充實、更可持續，體現治理體系的價值追求。

首先，政策制定要堅持以人民利益為中心。一是黨始終將發展好、維護好廣大人民的利益作為工作的出發點、落腳點，城市基層治理的最大風險是制定的政策脫離人民，在政策制定前，做到問計于民。為此，要善于主動傾聽并與群眾交心，傾聽群眾建議，激發群眾的主人翁精神，拓展群眾參與治理的空間[7]。二是綜合運用好民主協商的方式，征求社會意愿的最大公約數，達成社會治理共識。做到在不同聲音中開辟思路，堅持將人民群眾的滿意度作為政策制定依據，讓民之所盼成為政之所向。在政策推進的過程中，接受群眾的監督，回應群眾的關注熱點，按群眾的利益訴求對政策及時作出調整，形成社會治理合力。將檢驗工作的實效確定為重點看人民群眾的權益保障、生活改善、實惠共享水平，推動協商民主往多元化邁進，在不同意見、利益訴求中權衡，將社會治理的同心圓越畫越大。三是推動社會治理重心下移，形成社會公眾廣泛參與的局面。我國基層社會治理中，結合城市基層治理需要，構建和完善政府、街道、社區協作平臺，全面統籌城市基層優質資源，發揮快遞員、外賣員、網約車司機等新就業群眾在基層治理中的獨特作用，優化群眾融入社會治理路徑，形成社會治理合力。全方位激發各社會治理主體效能，即要通過宣傳激發群眾參與社會治理的積極性，從城市基層治理特點出發，優化分工，全面發揮好不同治理主體在社會治理中的優勢，完善城市基層治理機制，共建各類社會主體廣泛參與城市基層治理的環境。全面抓好城市基層組織培育工作，開展好群眾教育培訓工作，提高社會組織自我發展水平，積極組織引導群眾融入城市基層治理中。

其次，社會治理要關注社會主要矛盾及變化，協調解決多元利益訴求。我國經濟社會發展步入新時代，主要矛盾出現新變化，亟須積極關注城市基層發展現狀，破解發展中存在的實際問題，提升發展的質量與效益，破解影響社會秩序與活力的矛盾，滿足群眾對美好生活的需要。群眾對美好生活的需要，不只包含物質文化生活，也要滿足法治、正義、民主等方面對社會治理提出的新要求，需要創新社會治理。一是鼓勵群眾參與社會建設，尤其是在社區醫療、教育、社會服務、社保、就業等相關領域，激發社會力量參與社會治理的動能。與此同時，發揮城市基層黨組織在社會治理中協調各方的效能，堅持將保障群眾的利益作為工作總基調，維護公平正義，確保群眾在參與社會治理時，實現自我管理、服務、教育和監督，創建社區治理人人參與、盡責的好局面。二是關注基層主要矛盾，創新社會治理的核心是滿足群眾美好生活需要，解決多元利益訴求不協調問題，讓群眾共享治理成果，保障群眾的切身利益，建立共享服務體系，滿足群眾生產生活需要，科學協調社會關系，善用“調解息爭”的傳統方式破解社會矛盾，強化社會認同，激發社會活力，全面推動社會公平正義、民主法治水平，不斷提升群眾幸福指數。

（三）治理供給：提高城市基層干部治理整體供給力

基層干部治理能力是國家治理體系、治理能力現代化的內在要求。不斷淬煉城市基層干部治理能力，才能將城市基層治理的制度優勢轉變為治理效能。首先，堅定政治立場。基層治理中，掌握公權力的基層干部隊伍，必須堅定馬克思主義政黨立場，牢記為民服務根本宗旨，遵守民主集中制原則。尤其是在大是大非面前要堅定政治立場，守規矩、懂紀律，堅定做到“兩個維護”，不斷提升基層凝聚力、向心力，確保干部隊伍在思想上堅定正確的政治方向，抵御社會的錯誤思潮，善于透過表象看本質，始終保持政治頭腦清醒，提升應對國內外風險挑戰的能力。唯有如此，廣大黨員干部才能帶領群眾不斷開創經濟社會發展的新篇章。

其次，加強專業訓練，開展好實踐鍛煉。一是強化專業訓練。重視城市基層領導干部專業能力培養，有助于提升其適應新時代社會發展要求的能力。一般來說，高素質基層干部隊伍建設的重要手段是專業化培養，充分利用好各級黨校和行政學院，根據“干什么學什么”的基本原則，針對性開展崗位業務、群眾工作等與實際結合緊密的專題性培訓，不斷提高基層領導干部的專業水平。大量的實踐表明，新時代基層治理對干部的專業素養提出了新要求，需要加強干部專業性訓練，不斷提升基層領導干部專業素養，以期做好基層治理工作。二是注重實踐錘煉。實踐鍛煉是重要保障，治理能力的形成是長期實踐鍛煉的結果。基層工作與群眾距離最近，矛盾也最集中，社會治理難度大，這是干部成長的最好平臺。只有經過實踐磨礪，才能增長才干，強健筋骨，成就敢于擔當、專注社會治理的能人。

最后，不斷提升干部的法治思維水平。我國古代思想家指出，良法、賢吏、善治是緊密結合在一起的，不僅關注法治又關注人治，王夫之《讀通鑒論》明確提出，“擇人而授之以法，使之遵焉”。進入新時代，我國頒布了《民法典》，成為社會治理法治化保障。法治的實施需要由具備較高法治思維的隊伍來保障，為此，法治思維運用水平是衡量干部隊伍治理能力的科學指標。基層領導干部的思維方式是衡量國家治理水平的重要指標。要抓好基層領導班子建設這一核心，善于將法治思維、法治模式運用到基層干部選拔任用中。廣大基層領導干部要帶頭做到學法懂法用法守法，善用法治思維和方式，全面深化改革，化解社會發展中的矛盾，維護社會和諧穩定，提升風險應對水平。堅持依法執政的治理理念，從制度基礎上全面維護好黨的基層執政地位。與此同時，廣大干部遵守憲法和法律規定的各項制度，并確保黨的政治權威通過法律權威來強化，法律權威與政治權威相互推動，全面提高依法治理效能。與此同時，激發基層干部主動性，投身社會治理，堅持合理用權，實現公共治理的基本目標。不斷堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提升依法治國、依法執政水平，完善法律面前人人平等的機制，維護法治統一與尊嚴，對違反憲法及法律的行為要堅決追究，廣大基層領導干部要在行動上維護憲法法律權威。注重培養法治思維、形成法治方式，積極引導廣大干部隊伍增強履職行為的合法性，持續提升干部隊伍的法治能力。

（四）提質增效：科技賦能社會治理現代化

社會治理現代化是社會治理水平的重要體現。伴隨區塊鏈、云計算、人工智能、物聯網以及大數據等網絡前沿科技發展，嘗試將科技運用到城市基層治理中，有助于開辟社會治理的新視閾[9]。首先，借助大數據技術提前發現社會矛盾、問題，堅持走好“網上群眾路線”。信息時代，互聯網中的信息都是數據。城市基層輿論導向、大眾情緒、社會態度等，都能依托大數據實現更精準的預測，比如針對街道、社區網絡發帖等網民間的內容數據，能分析社會認知、話題關注點、心態變化等，對網絡大數據進行全面的挖掘與整合，能實現早發現、早預防。此外，堅持走好“網上群眾路線”，積極化解不穩定因素。針對城市基層群眾通過12345熱點平臺、網絡投訴等反映的熱點問題，指揮中心第一時間將其移交至相關部門處理，約定訴求處理時間，提高社會治理的精準性。

其次，依托新技術完善公共安全體系，為基層構筑安全屏障。人工智能、大數據、物聯網等成為推動社會治安防控，實現創新發展的重要引擎，能全面提升社會治理智能化水平。比如，借助智能安防系統，依托大數據分析、人工智能判斷，向基層社區民警、小區保安等第一時間推送風險隱患安全預警信息，提升社會治安水平。與此同時，當前網格化管理將社區劃分成不同網絡，借助信息技術、網格單元之間的協調，全要素融合“人、事、物”等，能提供精準的社會治理模式。而公共事務信息共享則借助公共數據中心，實現不同行業或部門數據整合分析，實現“群眾末端感知平臺＋網格化服務管理平臺”數據共享，提高社會治理安全精度，破除數據間的壁壘，減少信息資源閑置，能為群眾提供精準化、智能化安全保障服務，提高社會治理安全水平。與此同時，在利用科技手段賦能城市基層管理的同時，也要重點防范網絡安全、隱私泄露等新技術使用帶來的問題，有效防范與應對科技參與社會治理帶來的風險與挑戰。