論宏觀調控及其法治化

王俊博，邱 本

（1.美國圣路易斯華盛頓大學，美國 圣路易斯 63130；2溫州大學 法學院，浙江 溫州 325035）

一、宏觀調控是市場經濟的內在要求

較之美國，中國之所以能夠更好地防范和應對1997年亞洲金融危機和2008年的世界金融危機，并能更快地從中走出來，主要是得益于宏觀調控。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”我們目前的經濟新常態和供給側結構性改革以及新時代社會主義市場經濟體制，并非無宏觀調控的純市場自然自發、自由放任狀態，而是宏觀調控更加適合市場、更好服務市場、更能促進市場健康發展的狀態。無論是過去我們所進行的“穩增長、調結構、轉方式、促發展、惠民生”，還是我們目前正在進行的“六穩”和“六保”，均離不開宏觀調控制度體系，僅憑市場調節機制而沒有宏觀調控制度體系是根本完成不了的。十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。”2020年5月11日《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，創新和完善宏觀調控，進一步提高經濟治理能力。”所有這些都說明，宏觀調控制度是中國特色社會主義制度的重要內容，宏觀調控能力是我國治理體系和治理能力的重要方面。實踐證明，中國要想保持經濟持續健康穩定協調有序地發展，就必須不斷健全宏觀調控制度體系，包括健全宏觀調控法律制度體系，實現宏觀調控的法治化。

二、我國宏觀調控及其存在的問題

宏觀調控是國家（政府）運用政策、法律等手段對國民經濟進行引導、調節和干預，以保證國民經濟持續健康協調穩定有序地發展。宏觀調控具有以下特點：

1.宏觀調控是對市場經濟的宏觀調控。市場經濟是宏觀調控的基礎、對象和中介，不以市場經濟為基礎的宏觀調控是計劃經濟，不以市場經濟為對象的宏觀調控是無的放矢，不以市場調節為中介的宏觀調控是政府直接干預。

2.宏觀調控是宏觀領域的調控。宏觀調控的范圍只限于宏觀經濟或宏觀領域，如發展規（計）劃、經濟總量、社會總供求、經濟結構、宏觀要素、生產布局、國際收支等；宏觀調控的政策工具都是宏觀的、間接的，如發展規（計）劃、財政政策、貨幣政策、產業政策等。

3.宏觀調控是科學調控，要求“宏觀審慎”。宏觀調控要尊重市場規律、信息充分準確、程序嚴格健全、預測有根有據、決策科學合理、施策精準有效等等，在此基礎上的宏觀調控才可能是科學的宏觀調控。

4.宏觀調控是依法調控。宏觀調控要制度化法治化，包括宏觀調控機構（主體）要有法律資格，宏觀調控權限要有法律依據，宏觀調控要有法定程序，宏觀調控政策措施要上升為法律，宏觀調控要承擔法律責任等等。

但與之相比，目前我國的宏觀調控還存在以下一些問題：

1.宏觀調控具有隨機性。2008年9月，國際金融危機全面爆發后，中國經濟增速快速回落，經濟面臨硬著陸的風險。為了應對這次危局，中國政府于2008年11月推出了進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的十項措施。經初步匡算，實施這十大措施，到2010年底約需投資4萬億元。雖然面對這場百年罕見的危機，黨中央、國務院果斷地實施經濟刺激計劃，取得了明顯效果。但也“事急無法律”，一些宏觀調控政策措施來不及科學地分析研判、未經嚴格的法律程序就匆匆出臺了，有點突發性、隨意性。宏觀調控需要從應急性向常態性轉型。

2.宏觀調控缺乏長遠性。為應對國際金融危機沖擊，我國及時調整宏觀調控政策，大范圍實施產業調整振興規劃，大力度推進科技創新改造，大幅度提高社會保障水平等等。這些宏觀調控政策措施類似救急措施，有點只顧眼前，忘了未來，甚至不顧后果。前期的宏觀調控政策措施給未來留下了嚴重隱患。

3.宏觀調控缺乏穩定性。宏觀調控的機構、權能、程序、工具、責任等要具有穩定性，宏觀調控制度的穩定性，才能使宏觀調控具有可預見性。我們的許多宏觀調控政策措施都是由國務院常務會議作出的，或者由發改委牽頭聯合有關部門作出的，這些宏觀調控政策措施大都是“一事一議”、臨事制變，具有臨時性質。

4.宏觀調控缺乏程序性。宏觀調控的程序或流程不規范、不健全、不嚴格、不嚴肅，有時連過堂或過程都不走，僅憑幾個部門甚或常委會幾個人就出臺宏觀調控政策措施，這是不可能集思廣益的，也不可能保證宏觀調控政策的民主性、科學性和有效性。

5.宏觀調控不能追責。宏觀調控關系國計民生、影響國泰民安，本是責任重大的事情，可是對于在宏觀調控中的違規違紀、違法犯罪行為卻不予追究法律責任，或者不能追究法律責任，也從未追究過有關人員的法律責任，甚至責任主體、責任性質和責任范圍都不明確，宏觀調控成了無責可負、無人負責的事情。

三、宏觀調控法治化的必要性及可行性

在制度體系中，法律制度尤為關鍵和重要。法律制度是制度的核心，也是制度的保障。一切成熟定型且行之有效的優良制度都應上升為法律制度，使其法律化、法治化，法律、法治是影響經濟增長（發展）的核心因素和根本保障。科斯在接受1991年諾貝爾經濟學獎時所發表的講話中指出：“我們建議原先的共產主義國家轉向市場經濟，這些國家的領導人也希望這樣做，但是，如果沒有一些恰當的制度，任何意義上的市場經濟都不可能建立起來。”[1]因為“法律體制的改革是深化經濟改革的一個重要方面”“如果要徹底的改革，法律制度的改革是必要的”。[2]諾貝爾經濟學獎獲得者米勒在談論中國經濟問題時直接指出：“中國需要的不是更多的經濟學，而是更多的法律。”[2]科斯對此也明確表示：“我同意這個觀點。”[2]黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，要求“完善社會主義市場經濟法律制度”。其中，許多都是宏觀調控方面的法律制度，如“制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規”，要求“依法加強和改善宏觀調控”等等。依法治國、法治經濟、法治中國，內涵和要求宏觀調控法律化、法治化。

宏觀調控與法律法治存在共同基礎和相通之處，我們可以在正確認識和總結宏觀調控經驗、規律的基礎上構建宏觀調控法律制度。其實，宏觀調控的經驗、規律，就是潛在的有待升華的宏觀調控法律制度。

1.宏觀調控的前瞻性——“凡事預則立，不預則廢”，這是宏觀調控的本質所在、功能所在、優勢所在。宏觀調控不是“馬后炮”，不是“亡羊補牢”，而是未雨綢繆，準確預判，先發制事，把握經濟長期發展大勢，為經濟運行把脈定向。法律具有預見性，預先規定了人們可以為什么和不為什么，給人們的市場行為以明確的預期。法律的預見性與宏觀調控的預測性是高度吻合的，法律的預見性能夠保障宏觀調控的預測性。

2.宏觀調控的權威性——長期以來，我們的宏觀調控還不夠權威，還存在“政策不出府院”、上有政策下有對策、陽奉陰違、“最后一公里”等問題，以及宏觀調控實施過程中的各種變形走樣等現象，它們都嚴重地損害了宏觀調控的權威性。此外，我們宏觀調控的落實，主要靠會議動員、上傳下達、部署落實、監督檢查等黨紀要求和行政命令的方式進行，但僅此是遠遠不夠的，況且這種做法還時間漫長，成本高昂，訴諸人治，存在變數，亟需法治化。

3.宏觀調控的穩定性——宏觀調控就是為了保證國民經濟穩定增長，防止經濟大幅波動，避免經濟周期，為此，宏觀調控政策本身必須是穩定的。宏觀調控政策要穩，這是宏觀調控政策的基本要求和本質特征。長期以來，“穩中求進”是我們工作的總基調，“穩中向好”“行穩至遠”是我們追求的發展態勢。宏觀調控的穩定性需要法律予以明確和保障，才能使宏觀調控不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。宏觀調控政策措施都需要法律加以法定化，法律的穩定性有助于宏觀調控政策措施的穩定性并實現宏觀調控的目標。

4.宏觀調控的科學性——宏觀調控的權威性、有效性建基于宏觀調控的科學性。宏觀調控的科學性，需要充分搜集各種信息，廣泛聽取社會意見，匯聚各方專家智慧，準確把握經濟社會形勢，形成正確預判，作出科學決策，確立宏觀調控的方向范圍、節奏幅度和具體政策。宏觀調控需要一套健全的科學決策機制，才能使宏觀調控邁向科學化。

5.宏觀調控的靈活性——宏觀調控不能“一刀切”，不能“大水漫灌”，而要有所區別；要有針對性，要“對癥下藥”；要有保有壓。總之，宏觀調控需要“一攬子”方案，要打好宏觀調控政策的“組合拳”。

四、宏觀調控要素的法治化

宏觀調控主要包括原則、主體、權限、程序和責任等構成要素，宏觀調控的法治化，要求宏觀調控要素的法治化。

1.宏觀調控的法律原則——宏觀調控包羅萬象、紛繁復雜，但宏觀調控法不可能事無巨細、一一規定，那樣的話，就不是宏觀調控法了。從各國的宏觀調控法可見，宏觀調控法大都是“宏觀調控”、簡明扼要、綱舉目張。為了保證宏觀調控法“法網恢恢，疏而不漏”，就必須規定宏觀調控法的基本原則。這些基本原則主要包括：（1）市場調節與宏觀調控相結合。市場經濟是宏觀調控的基礎，宏觀調控是對市場經濟的宏觀調控，宏觀調控要建基于、服務于市場調節，目的是克服市場調節的局限性，使市場在資源配置中更好地起決定性作用。（2）中央與地方相結合。宏觀是由微觀構成的，全國是由地方構成的，它們不可分割，而要內在統一。宏觀調控要全國一盤棋，要有中央權威，地方要服從中央，不能上有政策下有對策；中央要兼顧地方，不能上下“一般粗”。（3）統籌兼顧與政策協調相結合。宏觀調控涉及國民經濟和社會發展的方方面面，它們之間既不能顧此失彼，也不能此消彼長；既不能頭痛醫頭，也不能腳痛醫腳，而是“十個指頭彈鋼琴”，必須做到全面綜合協調統一有序，如財政政策與貨幣政策的協調等。（4）總體平衡與分類指導相結合。宏觀調控的總體目標是保證社會總供求的基本平衡，以及各種宏觀調控目標之間的基本平衡，這就要分類指導，打好宏觀調控政策的“組合拳”。

2.宏觀調控的（主體）機構——健全宏觀調控法律制度，要推進政府機構特別是宏觀調控機構、職能、權限、程序、責任的法定化，使其機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同。

3.宏觀調控的法定權限——既可以確立宏觀調控的權威，又可以避免濫加調控。沒有法定權限，就無權進行宏觀調控；超越法定權限，也無權進行宏觀調控。宏觀調控權限要與宏觀調控主體、宏觀調控事項、宏觀調控目標、宏觀調控范圍等相匹配。

4.宏觀調控的法定程序——程序是辦事的規程，是層層把關、道道過濾、步步改善，宏觀調控程序是為了嚴把宏觀調控質量關。法律主要是規定宏觀調控的程序，只有經過法定程序作出的宏觀調控政策，才是合法有效的。宏觀調控法主要是程序法，要求宏觀調控政策的制定執行必須經過法定程序。程序有利于保障宏觀調控的民主性、科學性、權威性和有效性，實踐也證明，凡是經過法定程序作出的宏觀調控政策大都是民主科學權威有效的。

5.宏觀調控的法律責任——無責就無罰，無罰就無法。宏觀調控關系國計民生、影響國泰民安，是一項責任重大的工作，應該規定法律責任，并追究有關違規違法主體及其行為的法律責任。

五、宏觀調控體系的法治化

十八屆三中全會《決定》要求“健全宏觀調控體系”，并指出：“宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。”為此，需要“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性”。《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策、貨幣政策和就業優先政策為主要手段，投資、消費、產業、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。”歸結起來，宏觀調控制度體系主要包括發展規（計）劃、財政政策、貨幣政策和產業政策等。

1.發展規（計）劃。發展規（計）劃，是國家對國民經濟和社會發展所進行的長期規劃和年代計劃。發展規（計）劃是宏觀調控的主要手段，健全宏觀調控制度體系，需要完善國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度。沒有科學的發展規（計）劃，宏觀調控、國家治理就沒有總抓手，就無從談起。十八屆四中全會《決定》要求“加強市場法律制度建設，制定和完善發展規劃”。我國《“十三五”規劃綱要》要求“強化規劃戰略導向作用”，要求牢固樹立和貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，這些新發展理念是具有內在聯系的整體，是關系我國發展全局的一場深刻變革，是我國“十三五”時期乃至今后更長時期發展思路、發展方向、發展重點的集中體現，必須貫穿于我國“十三五”時期經濟社會發展的各領域和各環節[3]。隨著互聯網、移動終端、大數據、人工智能等信息技術的日益發達，長期以來限制發展規（計）劃編制的信息短缺問題不斷得到解決，發展規（計）劃的編制越來越可能且越來越科學，過去所追求的“三年早知道”的夢想已經大部得到實現。由于我國已經制定了十三個“五年規（計）劃”，積累了豐富且系統成熟的經驗，可以說，發展規（計）劃是我國較成熟的宏觀調控制度之一，并且形成了一套發展規（計）劃的編制規則方法，應該將其加以健全完善上升為法律制度，以資更好地遵循和有效地實施。發展規（計）劃的法治化，將有利于更好地發揮發展規（計）劃在宏觀調控和國家治理中的重要作用。發展規（計）劃的法治化，具體內容包括：發展規（計）劃編制機構的法律地位、法定權限，發展規（計）劃編制的法定程序，發展規（計）劃審慎評估體系的法定化，發展規（計）劃工具的法治化，發展規（計）劃實施的法律監督，與發展規（計）劃相關的法律責任等等。

2.財政政策。財政政策是國家為實現宏觀調控目標而對政府財政收支所實施的決策或政策。財政政策工具主要包括財政收入政策工具（如稅收政策、國債政策等）、財政支出政策工具（購買性支出政策、轉移性支出政策等）。財政政策是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是培植市場主體、激發市場活力、優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、推進政治民主、實現國家長治久安的制度保障[4]。目前，我國的財稅體制還存在著稅負不公平、權責不清晰、財力不協調、預算不規范、收支不透明、調節不得力等問題，這些問題的存在嚴重地制約著財政政策在宏觀調控和國家治理中的重要作用。因此，我國的財稅體制應主要從以下方面進行改革和健全：一是減輕稅負，完善個人所得稅，讓利于民，藏富于民，增強人民群眾的獲得感；減輕企業稅費，降低生產成本，增強企業競爭力。二是完善分稅制，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，發揮中央和地方兩個積極性。三是建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，建立事權和支出責任相適應的財政制度，全面實施績效管理。四是通過稅收優惠政策或懲罰措施，如減稅免稅、降低關稅、出口退稅，或加稅增稅等，精準發揮財政政策對經濟活動和各類產業的調節作用。為此，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、規范收支、提高效率，建立現代財政政策法律制度[4]。這樣的財政政策才可能是積極的財政政策，積極的財政政策才能發揮積極的宏觀調控職能和國家治理功能。財政政策是否完善是宏觀調控體系和國家治理體系是否完善的重要標志，國家運用財政政策進行宏觀調控的能力是國家宏觀調控能力和治理能力的重要表現。財政政策包括穩健的財政政策、積極的財政政策和中性的財政政策，以及它們之間不同組合所形成的結構性財政政策。

3.貨幣政策。貨幣政策是中央銀行為實現宏觀調控目標而實施的各種調節貨幣供應量和信用量的政策。貨幣政策是宏觀調控的主要政策之一，貨幣政策工具包括法定存款準備金、利率、再貼現率、匯率、公開市場操作等。金融安全是國家安全的重要組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎，維護金融安全是關系經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事，沒有金融安全，國家安全體系就難以得到有效支撐[5]。正如列寧所說的：“毀滅一個社會的最有效的方法是毀滅其貨幣，這一格言戲劇性地表現了貨幣的力量。”[6]凱恩斯認為：“列寧當然是正確的。要推翻現存社會基礎，沒有比損害貨幣聲譽更巧妙更可靠的手段了。”[7]作為貨幣主義主要代表人物的弗里德曼甚至認為“唯貨幣重要”，因為“幾乎不存在一種為人類所擁有的發明，當其出現差錯時，其對社會造成的危害比貨幣更大。”[8]目前我國還存在影子銀行、房地產泡沫、國有企業高杠桿、地方政府債務等金融風險，這些金融風險都不可小視[9]。要應對和防范這些金融風險，各級金融主（監）管部門和宏觀調控機構要運用貨幣政策進行宏觀調控，并加快相關法律制度建設。例如，健全現代中央銀行制度，建立健全“最后貸款人”制度和“存款準備金制度”；健全貨幣政策制度，完善基礎貨幣投放機制，管住管好貨幣閘門，健全基準利率和利率體系，進一步推進利率市場化改革；加強金融監管，有效防范化解金融風險，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。貨幣政策是宏觀調控體系和國家治理體系的重要手段，運用貨幣政策對金融進行宏觀調控是宏觀調控能力和國家治理能力的重要內容。貨幣政策的法治化，將有利于更好地發揮貨幣政策在宏觀調控和國家治理中的重要作用。貨幣政策的法治化，具體內容包括：貨幣政策委員會的法定資格，貨幣政策委員會的法定權限，貨幣政策決策的法定程序，貨幣政策審慎評估體系的法定化，貨幣政策工具的法治化，貨幣政策實施的法律監督，與貨幣政策相關的法律責任等等。

4.產業政策。產業政策是國家制定的引導國家產業發展的政策。國民經濟的基礎是產業，產業強則國家強，產業體系完整則國家經濟體系健全；產業政策是宏觀調控體系和國家治理體系的重要政策之一，具體包括產業規劃政策、產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業布局政策等。迄今為止，我國的產業取得了巨大的發展成就，已經建立了全世界最完整的工業體系。但也存在以下問題：產業規劃還不是嚴格按照法定權限和法定程序制定的，還存在長官意志、主觀臆斷等情形，沒有做到充分調查、集思廣益，產業規劃不夠科學，還不能完全反應市場經濟規律和產業發展趨勢；產業技術還不夠先進，自主創新和原始集成能力還不高，許多關鍵技術和核心技術還沒有掌握，還受制于人，亟需從中國制造向中國智造升級；產業布局還不夠合理，不僅存在東、中、西部的地區差異，而且存在城鄉差別，而且產業鏈（供應鏈）還不夠緊密，還未形成更多的產業集群等等。要解決這些產業問題，一個重要的抓手就是產業政策。通過產業規劃政策、產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業布局政策等，使產業規劃科學、產業結構優化、產業組織有效、產業技術先進、產業布局合理。例如，根據本國資源稟賦以及國際分工，按照比較優勢的原則，揚長避短，做好科學的產業規劃；主動順應產業變革的趨勢，科學識別和判斷產業類型，協調產業政策與競爭政策，建立產業（能）退出機制，逐步淘汰夕陽產業，鼓勵發展朝陽產業，注意發現新興產業；結合國家脫貧攻堅任務，實施產業扶貧，通過產業政策精準扶貧，是“產業政策要準”的具體要求和直接體現；發展高產業鏈的產業，通過提升產業鏈水平和健全產業鏈，形成全產業鏈布局，使各產業之間互聯，使城鄉之間互聯，使各階層互聯，使各種利益互聯，進而實現共同發展，共享發展成果，實現共同富裕，著力解決發展不平衡、不充分的問題。運用產業政策進行宏觀調控是宏觀調控能力和國家治理能力的重要內容，產業政策的法治化，將有利于更好地發揮產業政策在宏觀調控和國家治理中的重要作用。產業政策的法治化，具體內容包括：產業政策制定主體（機構）的法律地位、法定權限，產業政策制定的法定程序，產業政策審慎評估體系的法定化，產業政策工具的法治化，產業政策實施的法律監督，與產業政策相關的法律責任等等。