地方行政機關規范性文件存在的問題和機制
——以雙重邏輯為視角

馮 碩

（清華大學 公共管理學院，北京 100084）

隨著我國公共服務問題的多元化與復雜化，政府進行公共管理的難度提升，對我國政府的治理能力形成挑戰。政府與市場關系出現變化，行政法規賴以存在的市場結構、市場范圍也相應地發生變化，原有的行政法規已無法適應公法與私法交織的局面。迫切需要構建一種能在公法原則和公共價值基礎上強調市場原則的新行政法規[1]。然而，法律的制定與實施往往落后于現實經濟社會的發展，特別是當前我國政府與市場關系正處于動態變化的階段。在新行政法尚未健全的情況下，規范性文件特別是地方行政規范性文件這類“準法律”性質的文件仍在我國經濟社會治理中發揮重要的作用。但是，在實踐中地方行政規范性文件在制定和審查的過程中存在著的問題，已阻礙了我國全面依法治國、依法行政的推進。本文從我國動態變化的政府與市場、中央與地方關系出發，分析地方行政規范性文件在制定和審查過程中市場價值邏輯與公共價值邏輯之間的相互作用。這種分析方式可以更好地理解行政規范性文件存在的問題以及產生的原因。

一、行政機關制定規范性文件存在的問題

（一）對行政規范性文件沒有形成統一的認識與理解

行政規范性文件是行政權力的直接體現，直接影響到廣大人民群眾的切身利益。因此，如何認識和正確理解地方行政規范性文件的含義對地方行政機構有著很高的要求。在實踐中，行政規范性文件這一概念已經出現在《組織法》《監督法》《行政訴訟法》《行政復議法》以及《行政處罰法》等法律法規之中。但目前我國沒有法律法規對行政規范性文件的概念予以明確的定義和詳細的說明[2]，這就導致了地方行政機關對于規范性文件的含義沒有形成統一的認識和理解。一部分行政機關對規范性文件的認識以《組織法》和《監督法》等法律為依據。這些行政機關認為規范性文件包括所有由國家機關制定的有法律效力的文件，其中包括法律、法規和規章。如2016年發布的《北京市行政規范性文件備案規定》所依據的相關文件是國務院《法規規章備案條例》。與此同時，越來越多的行政機關將規范性文件的定義局限于法律、法規和規章以外有法律效力的文件。例如，2016年發布的《上海市行政規范性文件制定和備案規定》就明確指出該規定所涉及的行政機關制定的規范性文件是指政府規章以外的相關文件。除此之外，一些地方政府，例如深圳市，為了尋求更大的行政管理權，將政府發布的決定、命令均視為規范性文件。由此可見，在實踐中各地行政機構對行政規范性文件的含義并沒有形成統一的認識。

（二）對規范性文件審查法律法規不完善

現階段我國對地方行政規范性文件的審查主要分為立法機關審查和行政機關審查。我國立法機關審查主要的依據是《立法法》《地方組織法》和《各級人大常委會審查法》等相關法律。人大常委會對本級政府制定的規范性文件具有監督權，對不符合要求的政府規范性文件具有撤銷的權利。但是，上述法律對地方行政規范性文件的審查標準不高，僅僅要求地方行政規范性文件不同憲法、法律以及行政法規相抵觸。換而言之，權力機關對地方行政規范性文件僅進行合憲性和合法性審查，對規范性文件的恰當性不作出審查和判斷。這導致在實踐中出現了大量不違背憲法和法律但卻不合理的規范性文件。

行政機關審查主要是備案審查。當前，我國行政機關對規范性文件備案審查的主要依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國國務院組織法》《國務院行政機構設置和編制管理條例》以及《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》中規定，具有行政隸屬關系或者指導與被指導關系的機構對規范性文件進行審查。然而，在實踐中一部分行政機構為了使本單位制定的規范性文件能夠順利、快速地實施，這些機構并不會向相關機構進行備案審查。李富瑩認為，由于各部門認為對規范性文件備案與否并不影響文件的發布以及效力，因此對于備案并沒有內在驅動力[3]。現階段審查法律法規不完善導致地方行政規范性文件泛濫。

二、制度邏輯理論背景

制度邏輯是一套指導組織行為的原則[4]。遵循制度邏輯可以使組織更好地嵌入周圍的世界，從而使組織更好地生存和發展。但在現實中，組織經常會面對彼此不兼容的多種制度邏輯。Greenwood等學者認為，當組織面對多種不相容的制度邏輯時，組織就面臨著制度復雜性[5]。這種復雜性不可避免地會給組織帶來挑戰。

隨著經濟社會的不斷發展，廣大人民群眾對公共服務多樣性的需求不斷提升。面對人民群眾日益增長的公共服務需求，黨的十八屆三中全會提出，基本公共服務由財政負擔，而在非基本公共服務領域引入市場機制。政府與市場關系的變化使得行政機關在制定規范性文件時面臨市場價值邏輯和公共價值邏輯的雙重沖擊。同樣發生變化的還有中央和地方的關系。改革開放以來，中央政府逐漸放松了對地方的管制，地方政府獲得了更大的自主行政權。特別是在分稅制改革之后，地方政府有更強的動力發展地區經濟，這就導致了市場價值邏輯對地方行政機構的影響越來越大。

政府與市場關系、中央與地方關系的變化導致了公共價值邏輯和市場價值邏輯之間的關系也在發生變化。不同制度邏輯會支配行政機構產生不同的行為，隨著經濟社會的不斷發展，原有處于主導地位的公共價值邏輯在不斷演變。同時，市場價值邏輯通過社會主義市場經濟的不斷發展得到推廣。公共價值邏輯與市場價值邏輯并存表現在行政機構制定規范性文件過程中的各個層面。

（一）公共價值邏輯

公共價值邏輯是指導組織在公法原則和公共價值基礎上運行的準則。公共價值來源于公眾偏好。在現代國家，只有公眾才能決定什么是公共價值。但是，由于公民的價值偏好差異性大，不同公民的價值偏好存在利益沖突。這就決定了政府確定公共價值的過程十分重要。公民的偏好代表公民個體的需求，源于公民個體的傾向與選擇。政府需要將社會中分散的個體傾向進行選擇形成社會的公共價值。在這個過程中，政府要考慮到公民的真實需求并且要將公眾滿意作為公共政策制定的出發點。因此，政府需要與公民進行互動、對話與協商。在這個過程中體現出的政府回應性與責任性、公民參與度以及公平性是公共價值的具體呈現。公共價值邏輯強調公法原則和公共價值的思想與黨的十九屆五中全會提出的“不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”相一致。這就要求我國行政機關在制定規范性文件時強調公共價值邏輯。公共價值的概念提供了衡量公共機構表現的標準。從公共價值的角度來看，任何政府機構的合法性都必須通過它們創造的公共價值的程度來衡量。因此，公共價值邏輯正當性特征就是公共價值的提升。任何規范性文件的合法性都體現在該文件是否為公眾提供了更好的服務，是否提升了公眾對政府的信任或者提升了公民的參與性。在公共價值邏輯下，行政機關在制定規范性文件的過程中要克服粗放式、經驗式的方式，要在與公民互動與協商的過程中制定規范性文件。

然而，公共價值邏輯并不能完全成為指導我國行政機關行為的唯一準則。首先，公共價值邏輯過于強調程序主義。在制定規范性文件的過程中，文件制定者需要同上級政府、同級行政機構和人民群眾進行反復溝通與協調。這很容易導致行政機構陷入繁瑣的行政程序之中而忽略對實質性問題的重視。其次，任何政府機構的初衷都是為人民服務并使公共價值最大化，但不同的政府對實現這一目標有不同的看法。一部分政府機構相信，限制公共機構的擴張可實現公共價值最大化。從20世紀70年代末開始，越來越多的政府認為，政府活動在某些領域是毫無公共價值的。他們認為不斷增長的公共部門排擠了私人部門的投資。政府應主要專注于提供傳統公共產品，并通過限制自身活動，實現公共價值最大化。在我國，一方面，國家保留了維護國家對經濟的控制以促進社會福利和經濟穩定的公共價值邏輯。另一方面，國家利用市場機制來推動經濟社會發展[6]，以實現更高的公共價值。這就要求我國行政機構在制定規范性文件時不僅僅受到公共價值邏輯的指導，市場價值邏輯也對我國行政機構的行為產生重大影響。

（二）市場價值邏輯

市場價值邏輯是一種用自由市場解決經濟和社會問題的制度邏輯。福利經濟學認為市場價值主要通過市場中個體消費商品和服務獲得。個人的消費被聚集成一個“社會目標函數”，市場價值邏輯的作用就是確保資源以有效的方式用于實現這些目標。并且，這種制度邏輯通過鼓勵資本流動可以緩解行政機構面臨的資本約束，為行政機構減輕財政負擔。這意味著，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，我國行政機關在制定規范性文件時會越來越強調市場價值邏輯。

市場價值邏輯使組織追求績效的目標合法化。因此，市場價值邏輯的主要特征或正當性特征就是經濟效率。任何規范性文件的特征最終都是由經濟效率的標準所激勵和合法化的。由此可見，在市場價值邏輯下，行政機關在制定規范性文件的過程中對合法性的獲得來自對績效的追求。在這種邏輯下運作的組織，如果能夠不斷復制對于經濟效率的追求，就會獲得更多的合法性[7]。

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，市場價值邏輯逐漸在我國行政機構中占據重要地位。但是，市場價值邏輯并不能成為指導我國行政機關的行為的唯一準則。首先，我國市場化改革是曲折而漫長的，這就導致了市場價值邏輯在我國的發展是一個漸進的過程。這一過程可能會受到多個層面的阻礙，導致市場價值邏輯不均衡的擴散。因此，單純強調公共價值的地方行政規范性文件會逐步減少，但不會被完全取代。其次，市場價值邏輯往往會導致行政機關在制定規范性文件時更關注容易衡量的指標，如效率，而那些不能衡量的指標則會被淡化或忽略。因此，市場價值邏輯并不能成為我國行政機關制定規范性文件的唯一的準則，同時還要兼顧公共價值邏輯。

（三）公共價值邏輯與市場價值邏輯的互動關系

為了提升行政規范性文件制定和審查的效率與降低行政成本，行政機構不得不將行政權力與市場經濟工具結合起來。行政機構通過政府機構企業化等手段降低行政成本。同時為保證公共價值的實現，行政機構也強調公共價值邏輯。面對復雜的制度環境，我國行政機關制定規范性文件的過程中公共價值邏輯與市場價值邏輯之間存在內在張力。

具體說來，公共價值邏輯賦予公民新的角色：行政機構在制定規范性文件的過程中，需要同公民進行溝通與協調。這明顯不同于市場價值邏輯注重效率的運行方式。公共價值邏輯和市場價值邏輯之間的關系是隨著政府與市場關系、中央與地方關系的演變不斷發展的。1982年全國人大通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，增加了“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（修正）第二十七條。”的內容，首次出現了地方行政規范性文件的概念；2000年3月15日通過《中華人民共和國立法法》對地方性法規有了更詳細的規定。期間，中國經濟社會已經經歷了近二十年的市場化過程，“以經濟建設為中心”已經成為黨和國家在社會主義初級階段的工作重點。政府簡政放權，給予市場發展的空間。政府與市場關系的轉變使得計劃經濟時代被壓抑的市場價值邏輯在各個領域中發揮著重要作用。修改后的《組織法》明確了地方行政機構可以根據本地區的實際情況制定規范性文件，這表明在“以經濟建設為中心”的目標下，中央政府向地方政府充分授權。地方行政機構為了經濟發展，注重效率的市場價值邏輯逐步成為其主導邏輯準則。市場價值邏輯為行政機構制定規范性文件留下了極大的自由度，也促使行政機構重視績效與成本；與此同時，公共價值邏輯對行政機構制定規范性文件的影響變得有限。由此可以看出，地方行政機構的制度邏輯會受到中央政府目標和地方市場發展兩方面力量的影響。當經濟發展成為中央政府的首要任務時，市場發展和經濟目標發展兩股力量會同時施加到地方行政機構上，它們的市場價值邏輯的影響就會加強而公共價值邏輯的影響變弱；當中央政府的關注重點轉向公共服務時，地方行政機構雖然還會受到市場的影響，但其市場價值邏輯的影響就會相應減弱而公共價值邏輯的影響會加強。在理解了公共價值邏輯和市場價值邏輯的動態關系之后，就可以更好地理解地方行政規范性文件在制定和審查過程中存在問題。

三、行政機關制定規范性文件存在的問題的機制分析

（一）法律多重目標導致的規范性文件理解不統一

從政府市場關系和中央地方關系的角度出發，能夠更好地解釋不同地方政府對規范性文件出現不同理解的原因。我國財政聯邦主義的央地關系，事實上給予了地方很大的行政自主權。而行政自主權又極大地激發了地方政府的能動性，使其能夠根據地方實際制定適宜的地方政策。從這一角度來看，中央政府釋放了明確的信號：中央只確定基本的法律目標與評價標準，在行政規范性文件制定過程中，地方行政機構只需體現出必要的公共價值邏輯；同時，中央允許地方行政機構根據地方的實際情況，結合《組織法》《監督法》等法律法規的精神，因地制宜地制定行政規范性文件。從中可以看出，在同一法律法規中，既存在公共價值目標又存在市場價值目標。進一步研究可以發現，此時法律對公共價值的要求相對較低，而經濟發展的目標卻是實實在在的。

地方行政機構如何應對目標環境中的不同要求就顯得十分重要。首先，《組織法》《監督法》等法律法規的目標就是促進公共價值邏輯在行政機構中實現，但國家更為迫切的任務是國家和地區的經濟發展。其次，20世紀90年代中期財稅體制改革的一個成果就是擴大地方自主權，對地方政府發展經濟產生了強大的激勵效應。再次，經濟發展過程中重視效率而忽視公共價值的狀況也逐漸出現。這意味著，地方行政機構在制定規范性文件時優先考慮的是市場價值邏輯；而是否考慮公共價值邏輯則取決于其面臨的來自法律法規和本地區人民群眾對于公共價值需求的壓力。面對這種情況，一部分行政機構為了避免出現不確定性，偏向于直接引用中央政府制定的法律條文。例如，北京市由于獨特的城市定位，行政機構在制定規范性文件時優先考慮的問題是其首都的城市形象問題。因此，北京市的行政機構公共價值邏輯成為其主導的行為準則。2016年發布的《北京市行政規范性文件備案規定》所依據的相關文件是國務院《法規規章備案條例》且并未做太多修改，體現了北京市行政機構更加注重公共價值的特點。而一部分地方行政機構選擇性地從自己的立場出發，在法律允許的范圍內變通地制定行政規范性文件，以更好的掌控地方事務。例如，深圳市是我國改革開放的前沿，同時又是我國社會主義市場經濟發展的樣本。中央政府賦予深圳市極大的自主權，其首要任務是發展經濟并成為中國特色社會主義市場經濟的先行者。因此，深圳市行政機構的主導邏輯是市場價值邏輯。2018年通過的《深圳市行政機關規范性文件管理規定》體現出深圳市政府有選擇性地理解制度條文，以有利于自己的方式制定規范性文件，謀求更大的行政管理權以解決地方經濟發展問題。深圳市政府的做法體現了市場價值邏輯高效、變通的運作方式。基于以上分析，公共價值邏輯和市場價值邏輯在不同地區行政機構的指導邏輯占比不同，也就不難理解為什么我國地方行政機構對規范性文件含義產生不同的理解。

（二）法律之間銜接配合程度低導致審查不足

在經濟發展成為各地政府的主要目標之后，各級政府為了這一目標強化了市場價值邏輯觀念。市場價值邏輯成為行政機構的重要行為準則之后，其弊端也逐步顯現。此后，為了減少市場價值邏輯帶來的副作用，維護公共價值邏輯。2007年和2015年國家相繼頒布了《監督法》和《立法法》（2015年修正），對行政規范性文件的備案審查做出了更加完善的說明。上述法律更加強調公共價值。顯然，這個時期國家已經發現了市場價值邏輯提倡效率給行政規范性文件制定和實施帶來的負面影響，并且通過法律法規重新明確了行政規范性文件制定中公共價值邏輯是行政機構所必須遵循的邏輯。但是，關于備案審查的法規沒有形成相互銜接、相互配合的制度鏈條導致了市場價值邏輯過強，公共價值邏輯難以實現。

首先，現階段地方經濟發展仍然是地方行政機構考慮的核心問題。因此，行政機關仍然要在法律和規范允許的范圍內，繼續提升規范性文件制定的效率，這客觀上加強了“法無禁止即自由“的市場價值邏輯。其次，相關法律法規都強調地方人大和政府對于同級政府行政機構或者下級政府的監督審查。但需要注意的是，通常情況下監督機構和被監督機構共處同一城市或者同一省份，它們共同受到中央目標的影響。因此，為了實現地方經濟發展的目標，地方立法機構和地方政府不同部門逐漸成為一個統一的利益共同體。對于規范性文件的備案審查會嚴重延遲文件出臺的時間，使文件的效率大打折扣。因此，地方行政機構沒有動力向本級政府進行規范性文件備案。同時，為了不影響地區經濟發展，在共同目標的驅使下，立法機關和政府法制部門也缺乏對本級政府機構制定規范性文件的備案審查的動力。導致地方行政規范性文件制而不備、備而不審的情況普遍存在。最后，現階段，相關的法律法規雖然對地方人大或者地方政府備案審查作了要求，但是相關法律對于未進行備案審查或者對審查不嚴的情況未作出規定進行處罰。由此可以看出，由于法律法規之間銜接配合程度低，導致即便出臺了一系列法律法規對市場價值邏輯限制以保證公共價值邏輯的運行，但是仍然無法改變地方行政機構市場價值邏輯遠遠強于公共價值邏輯的狀況，也就無法解決對規范性文件備案審查不足的問題。

四、進行相應的法律調整

（一）明確規范性文件的定義并設置最低限度目標

首先，要在法律中明確規范性文件定義。制定專門的法律定義規范性文件是十分必要的，這有助于各地方行政機構對于規范性文件形成統一的認識。其次，法律明確規范性文件的最低限度目標。任何法律的制定都必須服務和服從于既定目標。地方行政規范性文件的目標就是方便地方行政機構管理地區事務，促進地區經濟社會發展。很顯然，靈活、高效、低成本的市場價值邏輯是地方行政機構制定規范性文件的指導準則。但需要注意的是，行政規范性文件本質上是為廣大人民群眾服務的，行政規范性文件應當反映廣大人民群眾的利益和意志。從這一角度看，行政規范性文件的目標還應包括公共價值的實現，行政機構必須尊重公共價值邏輯并依法行政。面對復雜的目標，需要法律對規范性文件的最低限度目標予以明確。換言之，規范性文件的制定應在滿足公共價值的基礎上保持靈活、高效、低成本的市場價值邏輯。設定規范性文件的最低限度目標可以有效平衡地方行政機構的公共價值邏輯和市場價值邏輯，同時有助于減少公共服務表現的差異，并有助于減少規范性文件的社會排斥。

（二）建立相互銜接的規范性文件合法性審查制度

從結構功能主義的角度來說，要想實現法律的目標與功能，就要有與之相匹配的制度銜接配合。顯然，規范性文件的基本功能有兩方面，其一是方便管理地區事務，促進經濟社會發展；其二是保證公平性、程序性等公共價值的實現。由于市場價值邏輯擁有強大的生命力，只要以經濟建設為中心的基本路線不動搖，地方行政機構在制定規范性文件時就會自發地運用市場價值邏輯。很顯然，當前經濟發展仍是地方政府需要解決的重要問題。因此，市場價值邏輯只需適當引導即可發揮其作用。對于其公共價值功能的實現，應該由嵌入性、配套性的法律法規實現。具體來說，應當設立上一級政府的派出法制機構對下一級政府的規范性文件進行集中合法性審查。這樣做的好處有三方面，首先，上一級政府的派出法制機構可以有效打破地方行政機構行政利益共同體的局面。其次，集中審查有助于提升效率，這與市場價值邏輯相吻合。最后，行政機構的法規部門合法性審查的標準不同，使得行政規范性文件缺乏一致性和統一性。由同一機構進行審查有助于建立統一的標準，保證對規范性文件合法性審查的客觀性。建立一套嵌入性、配套性的法律法規，相當于明確了公共價值邏輯在我國的地位，使公共價值邏輯從被壓制的狀態中解放出來。因此，審查機構可以更好地平衡公共價值邏輯和市場價值邏輯，從而對規范性文件進行有效的審查。

五、結語

綜上所述，本文從市場價值邏輯和公共價值邏輯的分析視角，對地方行政規范性文件存在的問題和其中的機制進行分析。地方行政規范性文件可以說是我國市場價值邏輯和公共價值邏輯在依法行政過程中相互沖突的一個縮影。地方行政規范性文件能否發揮其應有的效果，關鍵在于如何正確處理在規范性文件制定和審查中市場價值邏輯和公共價值邏輯之間的相互關系。這對于我國依法治國、依法行政有著重要意義。需要指出的是市場價值邏輯和公共價值邏輯之間的關系是不斷變化的。重點關注兩者之間的動態關系，以便更好地理解行政規范性文件存在的問題和其中的機制。