角色理論視角下社區治理現代化的實現路徑
——基于濟南市歷下區社區治理實踐的研究

周 娜

一、問題緣起

隨著經濟社會大轉型，單位制逐漸解體，基層社區治理主體由單一走向多元，社區治理體系發生巨大變化。在推進國家治理體系現代化背景下，作為國家基礎構件的社區，其治理現代化程度對于國家治理現代化的推進具有基礎性影響。為夯實國家治理現代化的基礎，中共中央、國務院出臺了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》 （中發[2017]13 號），明確提出要形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。因此，如何使多元主體共同行動，構建完整的社區治理體系，推進社區治理現代化，就成為學界必然面臨的問題。

當前學界有以下幾種研究路徑：一是黨組織滲入論。該路徑主張通過黨建區域化，將黨組織資源嵌入到社區內，以黨組織為媒介，實現多元主體的協同行動。如，通過黨建區域化，將黨組織融入社區各個治理主體，整合社區中分散的治理主體，從而達到協同治理社區的目的。①二是治理主體地位論。該路徑從社區治理主體地位出發，從宏觀上明確社區治理主體的地位。如，王琳從社區治理主體的地位出發指出，在社區治理中黨和政府是社區建設的主導力量，居民自治是社區建設的主體，業主委員會是社區自治的重要組織形式，各類中介組織和非營利機構是社區建設的重要力量。②三是社區治理主體合作論。該路徑認為，在我國特殊的社會背景下，單一政府行動和單一社區行動都難以推動社區治理的發展，需要調和政府與社會力量，通過多元治理主體的合作，來實現治理現代化。③

治理體系和治理能力現代化必然要求深入分析治理體系內部各要素的結構和功能，并提升他們的能力，從這個角度來看，當前的大部分研究沒有深入到治理體系內部，缺乏對社區治理各主體的角色功能的微觀分析。本文站在治理體系和治理能力現代化的高度，以角色理論為分析視角，探討政府、社區居委會、社會組織、社區社會組織、轄區單位等治理主體角色功能的實然狀態和應然狀態，從微觀上具體界定社區治理各主體的角色功能，以期推進社區治理現代化。

二、分析視角：角色理論

角色理論興起于二十世紀二三十年代的美國。角色理論認為，戲劇是人類社會縮影，社會成員就是劇中演員。角色理論有兩大分支理論——結構角色理論和過程角色理論。結構角色理論強調，社會結構或規范對角色扮演者的制約作用，認為社會是一個由各種各樣相互聯系的位置或地位組成的網絡，而個人就是網中結點，結點就表示個體在社會中地位，角色就是社會地位的動態表現。過程角色理論認為，角色是在互動中形成的，強調互動過程而不是社會結構支配作用，強調角色占有者即興發揮，認為個體并不是完全按照角色期望和社會結構去被動表現角色行為，個體角色行為具有可變性，表現出一定的主體創造性，這補充完善了結構角色理論。

《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中明確提出，要形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系?？梢?，社區治理體系實質是有關社區治理主體的結構體系。正是各社區治理主體基于自身功能，針對社區需求，相互配合、有序互動，才維持了社區的正常運轉。從微觀上看，結構角色理論為我們提供了一個可行視角，它將社會看作舞臺，將個體或組織看作舞臺中演員，角色的產生源于社會需要，社會的運轉通過個體或組織的角色扮演來實現。同樣，從過程角色理論來看，社區治理體系完善過程，本質上是社區治理主體角色扮演不斷調整的過程，只有當社區治理主體自覺遵循角色規范，按照社區治理的要求，扮演其應有角色時，社區才能走上良性運作軌道。

因此，我們可以從角色理論出發，以社區治理主體為切入點，以社區治理主體的角色扮演及角色關系為分析重點，通過分析社區治理主體混亂的角色關系來揭示社區治理體系異化現象，并結合典型社區治理實踐，從實踐中總結歸納社區治理主體的實際角色，以此重構社區治理主體的角色，完善社區治理體系，推進社區治理現代化。

三、社區治理主體的角色扮演現狀分析

按照角色理論的闡釋，社區是舞臺，政府、社區居委會、社會組織、社區社會組織、轄區單位等社區治理主體就是劇中角色。然而，受角色規范不明確、角色領悟不準確以及外在角色實踐環境制約等因素影響，在實際社區治理中，會出現角色沖突、角色錯位以及角色失敗等角色失調現象，阻礙了社區治理現代化。

（ 一） 社區居委會存在角色沖突問題

社區居委會存在自治與行政的雙重角色沖突問題。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作?！雹芸梢?，法律上社區居委會是自治組織。但隨著單位制解體，國家失去了治理社會的中間體，在社區居委會具有協助政府開展工作的邏輯下，大量行政事務被交給社區居委會，社區居委會成為國家治理基層社會的工具，其工作經費、人員都來源于政府，造成“端誰的飯碗歸誰管”⑤的局面，社區居委會扮演著國家代理人的“準政府角色”，與應然層面自治角色產生了沖突。

（ 二） 政府存在角色錯位問題

政府存在宏觀間接主導者與微觀直接參與者的角色錯位問題。⑥社區治理需要政府參與，它需要吸納政府來獲取資源、信息與合法性。政府在社區治理中主要起優化外部治理環境的支撐作用，扮演宏觀主導者角色，間接介入社區治理。但實際中，政府習慣于包辦代替，不懂得社區是居民的，不習慣需求讓居民表達，問題讓居民討論⑦，往往代替居民行動，直接干預居民自治事務，自上而下分派任務、制定公約、行政主導項目設計、自上而下制定預算⑧，變為社區治理微觀直接參與者，與宏觀間接主導者角色產生了錯位。

（ 三） 社會組織存在角色失敗問題

社會組織存在只擅長服務居民而不擅長組織居民的角色失敗問題。⑨黨的十八屆五中全會提出，完善社會治理體制要發揮社會協同作用，社區治理也是如此。有學者指出，社會組織的主體性是協助社區居委會學會向居民賦權增能的方法⑩，可見，社會組織在社區治理中扮演著協同社區居民參與社區治理的陪伴者角色，但實際中，多數社會組織只強調服務居民，不愿意花時間和精力去發動居民參與?，在“生計型參與”?下，社會組織常常將項目而非居民作為治理中心，強調服務產品提供數量和服務人次。而且，為得到政府持續服務購買，社會組織會極力強化居民與社會組織間依賴關系，居民主體性被吞噬，社會組織完全變為居民服務者，協同者角色扮演失敗。

（ 四） 社區居民存在角色缺位風險

社區居民存在社區主人翁地位缺失的缺位問題。2013年全國宣傳思想工作會議上，習近平提出，要樹立以人民為中心的工作導向?，放在社區治理層面講，就是要以社區居民為中心，樹立社區居民的主人翁地位。而實際中，受參與能力不足、參與意愿低下等因素影響，社區居民在社區治理中處于缺位狀態，一方面導致了由社區居民自發成立的社區社會組織在治理中處于缺位狀態。近年來，社區社會組織發展迅速，截止到2015年底，全國共有各類社會組織662425 個?，但社會公益類和志愿服務類社區社會組織較少，多數社區社會組織停留于自娛自樂層面，在社區治理層面缺位。另一方面，社區居民在社區公共服務供給中處于缺位狀態。我國社區建設踐行的是區政府—街道辦事處—社區居委會的體制內縱向管理體制?，政府和社區居委會是社區服務主要供給者，社區居民只是社區服務接受者，其主人翁角色缺位。

由此可見，社區治理主體在角色扮演過程中存在角色沖突、錯位和失敗等角色異化現象，這導致社區治理主體間無法實現有序互動和協同行動，多數情況下，是政府和社區居委會在行動，社會組織、社區社會組織和社區居民幾乎不行動，阻礙了多元共治社區治理體系的實現。

四、社區治理現代化的實踐嘗試：歷下區理順社區治理主體角色關系實踐

為了更好地踐行《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出的要求，濟南市歷下區結合自身實際，針對社區治理主體角色扮演混亂問題，圍繞“理順社區治理主體結構，創新社區治理機制”的主題?，積極調整政府、社區居委會、社會組織及社區居民等治理主體的角色行為，理順治理主體間的角色關系，實現了社區治理主體之間治理行為的有序銜接。

（ 一） 角色歸位：政府歸位為主導者角色

黨的十八屆三中全會明確提出，政府要在社會治理中發揮主導作用。歷下區通過出臺政府權力清單、明確政府職責等系列措施，實現了政府角色歸位。

歷下區政府主導者角色表現為：一是創制宏觀調控政策。創制政策規范社區治理主體治理行為。歷下區政府出臺了《關于實施“結網工程”加快推進街道社區區域化黨建工作的意見》 《關于加強社會工作人才隊伍建設的意見》等相關文件，借以完善社區黨組織的運行體系、強化對社會工作人才隊伍的建設以及加強政府對各社區治理主體的監督與管理。二是積極孵化培育社會組織。歷下區按照“政府扶持、社會運營、專業發展、項目合作”的思路，大力培育社會組織：一方面成立社會組織孵化基地——歷下創益園，另一方面大力向社會組織購買服務。三是積極促進社會力量參與社區治理。通過與機關企事業單位簽訂共駐共建協議，幫助社會組織辦理備案手續，在組織運作、活動場所等方面提供支持。四是積極為社區發展提供物質保障。政府積極為社區提供居家養老、專業社工服務及衛生工具和健身器材等公共設施?？梢娬巧袨榈拿鞔_，有明確的行為空間，避免了角色錯位現象發生。

（ 二） 角色恢復：社區居委會恢復為自治組織者角色

角色理論認為，角色期望越是清晰明確，角色行為越是容易與角色期望相一致，角色期望越是模糊不清，角色行為越難以與角色期望相一致，角色扮演者越會無所適從。?歷下區通過創新社區治理實踐，加強了社區居委會自治組織者角色。

歷下區社區居委會實際治理行為可概括為：“爭取上級項目、積極發動社區居民、充分鏈接資源”。一是爭取上級項目，為社區社會組織孵化搭建平臺。在居民需求導向下，借助項目制，社區居委會廣泛動員社區居民，培育“名郡學堂”等微公益社團。二是積極發動社區居民，引導居民表達需求，策劃活動。社區居委會綜合運用走訪、問卷調查，聯席會議、開放空間會議技術等工具收集居民需求、引導居民策劃活動。三是充分鏈接資源，為社會組織、居民、轄區單位三方搭建需求和資源對接平臺。社區居委會運積分激勵以及資源互換等方式，積極鏈接轄區醫院、學校、銀行、房產、體育局等機關企事業單位，為社區提供資金、場地、人力以及服務支持。社區居委會的角色恢復，使其從行政事務中解放出來，專注于社區治理，提高了治理效率。

（ 三） 角色建設：社區居民建設為社區主人翁角色

角色建設指社會或組織引導個體按照社會期望與要求，加強自身擔當角色所具有的意識、規范、形象、機制及方法等方面建設，并使之內化為自己的行為模式。歷下區借助政府、社區居委會以及社會組織，對社區居民進行角色建設，撬動社區居民參與。

歷下區通過引導居民自我表達服務需求、自我確定服務項目、自我確定服務公約和自我提供服務產品，建設居民主人翁角色。一是自我表達服務需求。社區“兩委”采用入戶訪談、樓道長會議、調查問卷、微信平臺征集等方式了解居民需求，社會組織通過專業需求調查，征集社區居民意見。二是自我確定服務項目。在專業社工機構引導下，借助“開放空間會議+”等社工技術，社區居民相互尊重、彼此協商，針對社區治理問題，自我確定活動主題、地點及頻次。三是自我確定服務公約。在專業社會組織和社區居委會引導下，社區居民運用“開放空間會議+”技術，制定活動公約，進行自我約束。四是自我提供服務產品。參與社區治理和服務是居民主人翁角色的真實體現。在志愿服務公約規范下，歷下區社區居民積極參與社區巡邏、電梯維護、樓道清理、社區陪聊等治理活動。借此，歷下區將社區治理行動權和決定權交給了社區居民，實現居民主體性回歸。

（ 四） 角色轉換：社會組織轉換為陪伴者角色

在本文中，社會組織指除社區社會組織之外的專業社會組織。角色轉換指個體或組織由一種社會角色向另一種社會角色的轉換或更替。順應社區治理發展規律，推動社會組織角色轉換，成為避免角色失敗的要求。歷下區通過更新社會組織治理理念，增強其專業能力，順利實現了社會組織角色的轉換。

歷下區社會組織積極協助政府、社區居委會及社區居民，扮演了陪伴者角色，實現了角色轉換。一是承接政府購買服務。歷下區有山泉、山青、基愛、舜耕、建達五個專業社會組織，在社區治理中，它們以政府職能轉變為契機，承接居家養老、鄰里互助、社區精神文化建設等多項政府購買服務項目。二是提供服務產品。歷下區社會組織以社區老年人、青少年及弱勢家庭為重點服務對象，為社區提供23 項公共服務，服務面積覆蓋13 個街道辦，直接受益人2 萬，間接受益人10 萬。三是引導和組織社區居民。積極運用專業技術，引導社區居民，孵化金剪刀、小禾苗等社區社會組織；四是加強自身能力建設。為提高協助政府、社區居委會以及組織居民能力，社會組織每年都會開展項目運作、資源鏈接以及工作理念等方面的培訓。

歷下區針對社區治理內部角色關系混亂問題，明確了各社區治理主體角色，理順了社區治理主體關系，轉變了政府大包大攬和社區居委會替民做主現狀，增強了社會組織協同能力和社區居民自治能力。

五、社區治理現代化的實現路徑：社區治理主體角色功能重構

按照過程角色理論，角色在互動中形成，正是通過在實踐中與其他角色扮演者的行為互動，才塑造了角色。歷下區從社區治理主體角色出發，理順治理主體間關系，完善了社區治理體系，為探索社區治理各主體在社區治理中的角色提供了實踐經驗。

（ 一） 政府：行政規制者、自治引導者和服務供給者

社區治理是一個生態系統，其生存和良性運轉需要各治理主體發揮自身功能，它并不排斥政府參與，需要“政府在場”發揮統攬全局主導作用。政府主導并不意味包辦，政府只是社區治理體系中一個重要要素，起著引領作用，與其他社區治理主體是伙伴關系。從歷下區的社區治理實踐來看，我們可以將政府角色歸納為規制者、引導者和供給者。

一是規制者角色。規制者表現為政府出臺政策規范社區治理主體的治理行為和治理活動，這是由政府社會管理職能和轉型時期中國社區特點所決定的。?規制者扭轉了政府直接干預微觀社區事務局面，轉而通過宏觀政策調控方式進行間接參與，積極與其他治理主體進行行為互動，對其進行規范與監督。二是引導者角色。引導者表現為政府積極引導社會性要素參與社區治理。為促進社區治理多元化主體參與及資源的支持，政府應積極孵化培育社會組織，為社會組織的發展提供技術和資金支持，同時，制定激勵機制，引導機關企事業單位參與。三是供給者角色。供給者角色是政府履行提供社會公共服務職能的表現，是政府固有職能。社區治理中存在著“市場失靈”和“志愿失靈”，政府具有市場和社會所不可比擬的權威和資源優勢，在提供公共服務方面具有不可靠替代的優勢，社區治理的發展需要必要的物質保障，需要政府為社區提供所需的公共物品。政府角色調整本質上是政府以宏觀性行政工具間接介入社區治理的過程，其角色作用在于為社區治理營造良好的外部環境。

（ 二） 社區居委會：自治引導者和資源鏈接者

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，社區居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。當前，社區居委會過多地承擔政府行政事務。歷下區的社區治理實踐使社區居委會重回自治引導者、資源鏈接者角色。

一是自治引導者。社區居委會本質上是居民自治組織，引導居民開展自治是其本職工作。這主要表現為：社區居委會引導居民表達需求，在需求表達中，發現有意愿參與的居民、增能居民領袖，并引導居民領袖帶領居民開展社區治理活動，組建社區社會組織，實現居民組織化，逐漸將社區事務的行動權和決定權交給居民。二是資源鏈接者。離開資源談社區治理，只能是無源之水，無本之木。當前，有限的政府資源難以滿足居民多樣化需求?，創新資源鏈接方式，吸納社會資源，需要社區居委會的積極作為。積分兌換是資源鏈接的有效方式，它通過積分獲取與兌換增強社會性主體的參與動力，積極向社區輸送資金、人力、場地資源等?？梢钥闯?，社區居委會在社區治理中主要起著橋梁作用，即鏈接資源和聯系居民，目的在于為社區居民的行動提供行動要素。

（ 三） 社區居民：需求表達者、活動策劃者、公約制定者以及服務提供者

社區是居民的，居民是社區公共事務決定者與行動者，居民及其組織以主體角色參與社區公共事務。?歷下區的社區治理實踐充分尊重居民主體性，其角色可歸納為需求表達者、活動策劃者、公約制定者和服務提供者。

一是需求表達者。需求表達是社區治理起點，社區是居民的決定了居民是需求表達主體，社區居委會只是居民需求的發現者，與政府及社會組織一起為居民提供需求表達渠道。社區治理的初衷和歸宿就是要滿足居民的多樣化需求。二是活動策劃者。居民自治行動歸根結底是通過各種活動體現出來的，讓居民自主策劃活動是其主體性的重要體現。它的本質是社區居民制定行動方案，以回應和滿足自身需求。三是公約制定者。以往自上而下制定公約行為，難以得到居民認同，公約難執行，作為社區治理主體，居民自己制定公約是社區治理的應有之意，它有助于提高居民對公約的心理認同，實現自我約束。四是服務提供者。新公共服務認為，民眾不僅是公共服務消費者，也是治理者，他們承擔著社區治理責任，居民提供社區服務是主人翁角色的體現?？梢?，居民是社區治理的重要主角，與其他治理主體相互協作，用自我行動來回應和滿足自身需求。

（ 四） 社會組織：社區居委會協助者和社區居民增能者

目前，我國社會組織的專業能力還不強，許多社會組織擅長服務居民而不擅長組織居民。歷下區社區治理實踐實現了社會組織的角色轉換，社會組織的角色可歸納為：社區居委會協助者和社區居民增能者。

一是協助者。社會組織屬于非營利組織，具有民間性、志愿性等特性，遵照志愿服務行動邏輯，在提供公共產品方面有巨大優勢。它們通過政府購買社會機構服務，嵌入社區，做社區居委會無法提供的專業化服務，成為社區居委會的協助者。?二是增能者，這是指社會組織利用專業技術增能社區居民的過程。表現為社會組織在服務居民同時，還在服務中發現治理需求，并運用專業技術，組織居民參與治理，賦予居民現代治理理念，并對居民需求表達、活動策劃、公約制定進行引導，提高居民自組織能力，增能社區居民。?

可見，調整社區治理主體角色關系、完善社區治理體系過程本質上是建構各社區治理主體主體性過程。只有角色調整到位，各治理主體的主體性才能都得到發揮，才能構建一個行為互動、功能互補的社區治理體系。

注釋：

①劉玉東：《“區域化黨建”對社區治理體系的影響——基于南京華僑路街道的田野調查》，《理論與改革》2011年第6期。

②王琳：《構建社區治理的多元主體結構》，《社會主義研究》2006年第4期。

③趙守飛、謝正富：《合作治理：中國城市社區治理的發展方向》，《河北學刊》2013年第3期。

④《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，中國法制出版社2019年版。

⑤向德平：《社區組織行政化：表現、原因及對策分析》，《學?！?006年第3期。

⑥楊愛平：《選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G 市L 社區為例》，《社會學研究》2012年第4期。

⑦魏娜：《我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。

⑧陳偉東、張繼軍：《“開放空間會議技術+”：一套社會治理的系統機制》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2016年第4期。

⑨陳偉東：《社會治理的基礎在于增強社區自組織能力》，《中國民政》2015年第3期。

⑩陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育：社區治理的方向與路徑》，《社會主義研究》2017年第4期。

?許寶君、陳偉東：《社區治理理念創新及其技術實踐》，《中州學刊》2017年第7期。

?陳偉東、馬濤：《居委會角色與功能再造：社區治理能力的生成路徑與價值取向研究》，《吉首大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

?習近平在全國宣傳思想工作會議上強調，胸懷大局把握大勢著眼大事 努力把宣傳思想工作做得更好，參見《新華社》2013年8 月20 號。

?中華人民共和國國家統計局編：《2016 中國統計年鑒》，中國統計出版社2016年版。

?彭文峰：《我國城市社區建設中社區參與問題成因及對策探析》，《城市發展研究》2011年第12期。

?文中所涉及的歷下區實驗主題來源于歷下區與華中師范大學湖北城市社區建設研究中心陳偉東教授團隊合作，共同協商制定。作者在2016年至2018年曾作為其團隊成員參與調研等工作。在此，呈現一些團隊成果。文件等相關資料來源于團隊赴歷下區調研和與相關領導、干部的座談。

?奚從清：《角色論——個人與社會的互動》，浙江大學出版社2010年版，第111頁。

? 陳天祥：《城市社區治理：角色迷失及其根源——以H 市為例》，《中國人民大學學報》2011年第3期。

?許寶君、陳偉東：《社區治理社會化：一個分析框架》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2017年第3期。

?楊貴華：《轉換居民的社區參與方式，提升居民的自組織參與能力——城市社區自組織能力建設路徑研究》，《復旦學報》 （社會科學版）2009年第1期。

?陳偉東、張繼軍：《社區治理社會化：多元要素協同、共生》，《社會科學家》2016年第8期。

?陳偉東、馬濤：《過程化要素：居民主體性生成的新視野》，《江漢論壇》2017年第11期。