城郊社區公共空間的結構轉型與協同治理研究

袁校衛 劉淑婷

新型城鎮化和鄉村振興戰略的推進與落實，為城郊社區的結構轉型與治理現代化注入了動力，促進了城郊社區公共空間的結構轉型，為基層社會治理體系和治理能力現代化指明了方向。實現政府、市場、社會與居民的良性互動與協同治理事關國家治理體系和治理能力現代化政策的貫徹與落實，事關基層社會的和諧穩定和城鄉社區治理建設，事關基層群眾獲得感、幸福感與安全感的提升。城郊社區空間轉型與協同治理之間的關聯性被不斷強化，成為理論界和實務界探討的核心議題。那么，經濟體制的轉軌和社會結構的轉型給城郊社區公共空間帶來哪些變化？城郊社區公共空間的結構轉型具有哪些特征？這些變化與特征給城郊社區治理帶來了哪些困難？城郊社區治理主體之間的邊界在哪？不同主體之間的協同合作機制如何建構？如何實現城郊社區公共空間的協同治理以滿足人民對美好生活的需求？

一、城郊社區的特殊性與公共空間的結構轉型

改革開放以來，我國市場經濟體系的逐步確立帶來了城市化的快速推進，城鎮化經歷了向外來流動人口的初步開放到城鄉一體化再到如今的新型城鎮化等階段，這種國家主導式的城鎮化促進城市邊界的不斷擴張與大量村莊的“撤村并居”，從而形成了一大批的城郊社區或過渡性社區。與城市社區和農村社區相比，城郊社區的生產邏輯和空間特性具有強烈的人為設計性，人口結構與文化屬性明顯的復雜性與多元性，促使城郊社區物理空間從城市外緣走向內緣，交往性公共空間從熟悉轉向陌生，文化性公共空間由單一轉向多元。

（ 一） 城郊社區的內涵及其特征

城郊社區是兼具城市和農村的雙重特征的基層治理單元。從城郊社區產生的邏輯角度來看，城郊社區是城鎮化過程中土地經濟推動的結果，源于政府的強勢介入和農民的被動卷入，既包含城市空間形態特征又延續了農村社區的諸多屬性。從空間轉型的角度來看，城郊社區是受到城市空間的擴展與鄉村空間的壓縮的雙向壓力而形成的特殊空間，是一種地理空間的過渡性轉型。從人口結構的角度來看，城郊社區人口的流動性與異質性較大，造成人口結構復雜的事實。從社區治理的角度來看，城郊社區的治理既有城市居委會的屬性，但是實質采取的依然是傳統村莊行政化治理的邏輯。從文化結構上來看，城郊社區是現代城市文化與傳統農村文化的交匯、碰撞、交流與融合的地帶，為社區認同與居民歸屬帶來了挑戰。從資源要素的角度來看，城郊社區中的經濟資源、社會資源和文化資源等存量不斷增加，各種資源由分散轉向集中的趨勢明顯。總之，城郊社區具有以下三個核心的結構特性：一是城郊社區形成的行政強制性及其對后期社區治理的持續性影響；二是城郊社區人口結構的復雜性帶來了熟人社區的陌生化趨勢明顯；三是社區居民非農化的強制性實施導致的各種群體性矛盾和利益性沖突，進而給社區的有效治理和整體融合帶來了挑戰、威脅與風險。

（ 二） 城郊社區公共空間的內涵及其特征

公共空間是以物理空間為基礎的開放性和共有性社會空間，是人們社會交往、游戲娛樂的互動場域，還是正義、平等與利益表達的政治話語場域。就自然屬性來說，公共空間是具有地理邊界與物理特質屬性的公共活動區域。就社會屬性來說，公共空間牽涉到生產的社會關系，既包含著人與自然的關系，還包含著人與人的關系，它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。①從歷史屬性來看，公共空間是特定社會歷史文化背景和現實條件綜合下的產物。從文化的角度來看，公共空間是人們娛樂游戲的重要場域，承載著文化的傳承與延續。從社會交往的角度來看，公共空間是人們交往互動的“表演空間”，是互惠、信任與規范建構的社會基礎。從政治參與的角度來看，公共空間是公眾表達自身權益以凸顯政治參與身份的話語空間。就實質而言，公共空間既包含人們日常交往、文化生活和政治生活的物理性場所，還包括人們為解決公共議題而發起的公共性行動之組織化空間，具有明顯的開放性、公共性與非排他性特征。就構成要素來說，公共空間包含了產權、進入性及主體間性三個部分，即理想的公共空間應該具備公共產權、平等進入性、充分的社會互動三大基本特征。②社區公共空間具備公共空間的基本屬性，是社區居民公共生活的有機組成部分，是社區共同體營造中的物理實體空間與精神價值空間的有機綜合體。城郊社區公共空間是快速城鎮化過程中人為理性推動空間改造過程中產生的具有公共屬性的社區公共空間，帶有城郊社區的本原屬性和公共空間的基本屬性，是社區協同治理的重要場域。

（ 三） 城郊社區公共空間的結構轉型

在新型城鎮化與鄉村振興的雙驅力策動下，城郊社區物理空間的改造成為政府的強制性介入與農民的被動型卷入的重要場域，原來的村落空間轉變為城市空間，從而帶來了物理空間價值的急速攀升與空間人為理性設計性的增強，并從原來的城市邊緣地帶逐漸走向城市內緣區域，伴隨而來的是公共空間的利益性導向與不斷增強與互惠性導向不斷減弱的過程，促進了社會空間與文化空間的轉型。

城郊社區物理性公共空間由鄉村形態轉向城市形態。改革開放以來，經濟體制轉軌、政府職能調整與社會結構轉型的整體性演變，客觀上帶來了市場主體能動力量的激活、政府財政力量的巨變以及社會的流動性、開放性和多元性的增強。在此基礎上，城鎮化成為城市政府尋求經濟發展與社會進步的重要抓手，城市擴張與改造成為政府與市場共謀的資源要素，土地要素的資本化成為城鎮化城郊村落物理空間改造與轉型的幕后推手。在資本的驅動下，城郊社區脫離了原本的地方性，空間本體性的優越性消失了③，物理性空間不斷被改造或重塑。作為整體性的城郊農村則由原來的開放性逐漸被整改為帶有圍墻、柵欄、保安和監控系統的封閉性社區，部分城郊社區甚至由城市邊緣地帶逐步走向城市中心區域。在微觀層面，居住空間由原來的分散性空間轉向集中性分布，實現了從村落空間分布向城市空間分布的轉型。改造前，城郊社區居民的生存空間是以村落形態之不規則平面散點而存在的，生產空間是以農業再生產的土地為基礎的。改造后，城郊社區居民的生存空間轉變為城市形態之標準化的立體單元格結構，傳統的生產空間喪失了，轉移到城市底層群體聚集的次級勞動力市場。在城郊社區空間改造前，公共空間散落分布在傳統村莊內部的學校、會堂、寺廟、空曠場地以及各種消費性場所，經過改造過的村落社區轉變為城市社區后，公共空間的人為設計性增強，公共空間則集中分布在小區的健身器材場、超市、飯店和菜市場等商業消費性場所以及小區之外的城市公園等，城郊社區公共空間由鄉村形態逐步轉向城市形態。

城郊社區交往性公共空間由熟悉轉向陌生。改革開放后，人口橫向流動的制度性障礙逐步掃除后，外來流動人口不斷涌入城市，他們常常將城郊社區作為自己居住生活的空間區域，使城郊社區的人口數量不斷增多，人口異質性不斷增強。由此，城郊社區從傳統農村的熟人社會逐步轉變為現代城市的陌生人社會。城郊社區社會形態的轉變意味著社會交往方式的轉變，由基于自然意志的合作性行為構成的傳統社區或共同體的互動特征轉向基于理性意志的目的性行為構成的現代社會的互動特征④，進而影響著城郊社區居民之間的交往性公共空間，使傳統的守望相助和出入相友被現代社會不斷消解與重構。以契約和利益為基礎的目的合理性注入到城郊社區后，帶來了交往性公共空間的理性化趨勢，從而使人們之間的社會交往與互動由原來的熟悉轉向陌生。在交往性公共空間轉型的過程中，鄰里關系的疏遠導致社區內的社會信任、互惠規范的失靈從而增大了社區社會資本積累的難度，進而導致社區居民的社區認同感與共同體意識的不斷降低，給社區公共性建設與協同性治理帶來了困難。

城郊社區政治性公共空間由自發轉向自主。政治性公共空間是城郊社區物理空間改造過程中居民因利益分化衍生出的現實需求，這一空間作用的激活推動著基層治理的有效運行。有別于以往社區成員在村規民約等道德性規范的約束下進行自發性社會交往和互惠行為，城郊社區的物理空間改造使經濟理性成分開始改變個體慣常的行為準則。一部分本地人口“被迫上樓”，一部分外來人口進入社區，社區治理模式由村民自治轉變為政府、居委會、物業等多元主體共同參與。在物理空間轉型過程中，利益的重新配置導致了不同的利益群體產生，引發了人們對公共資源權力意識的不斷提升。價值觀念的多元化使不同利益群體與社會階層的人群難以形成公共意見的集體共識，于是民眾對政治性公共空間的訴求不斷提升，并歷經了兩方面的轉變。一方面，由邊緣走向內緣過程帶來的城市社區與城郊社區發展差異，激發了城郊社區成員參與表達的欲求，居民由原先對政治性公共空間的冷漠無視轉變為爭奪在政治表達中的話語權。另一方面，在居民實現身份轉換的過程中，實現自身的適應和發展以期在新的生活篇章里“站穩腳跟”，激發了居民對政治性公共空間訴求。總之，在城郊社區物理空間的改造過程中，居民對政治性公共空間的訴求不斷攀升，由自發轉向自主。

城郊社區文化性公共空間由單一轉向多元。城郊社區物理空間改造后，傳統的鄉土社會由封閉、靜止、同質逐步轉向開放、流動、異質，傳統的鄉土文化與現代的城市文化開始接觸、交流、碰撞甚至沖突，使文化性公共空間由單一轉向多元。由一元向多元的轉變，是城郊社區居民文化生活日益豐富、精神追求逐步提高的表征，物質生活的滿足讓試圖融入現代生活的居民投身公共生活領域，帶有不同文化習性的個體進入公共空間中，讓城郊社區更具開放性和包容性，客觀上縮小了城郊社區居民與城市社區居民在現代化進程中因發展速度不同而帶來的差異，加速了城鄉融合一體化。與此同時，多樣性文化需求也給有限的公共空間帶來了挑戰，由單一用途的公共空間到多元的空間領地博弈，如何規劃文化基礎設施建設，在城郊居民文化性公共空間需求中形成平衡，成為協調文化發展道路，城郊社區順利實現轉型道路上的難題。

二、城郊社區公共空間轉型帶來的治理難題

城郊社區人口結構的復雜化、政治生活的自主化、文化生活的多元化與社會生活的個體化推動社區居民公共服務需求的不斷攀升。與此相反，城郊社區公共空間治理存在主體合作不協調、社會組織權能有限、公眾參與意識淡薄、公共服務供給不精準等問題，這兩方面的張力成為城郊社區空間治理的核心難題。

（ 一） 城郊社區公共空間治理的主體合作不夠協調

在快速城鎮化推進過程中，城郊社區物理空間的理性重塑帶來了價值攀升，社區居民的居住方式由原來橫向分散居住轉變為城鎮形態的垂直集中居住轉型，從而使城郊社區社會結構由原來的熟人社會之差序互動網絡轉變為陌生人社會。另外，現代性催生的社會液態流動性增強使城郊社區的人員結構更加復雜，社區新型組織群體不斷涌現，社區主體更加多元，社區公共服務需求急劇增加，他們的利益性和政治性訴求不斷攀升。與此相反，城郊社區提供公共服務的能力沒有得到提升，承接社區公共服務的社會組織發展遲緩而且嚴重依賴政府資源，而其他主體參與社區公共事務解決的意愿則較低，致使城郊社區公共空間治理的主體合作不夠協調。在城郊社區公共空間治理實踐中，城郊社區黨組織、自治組織、駐社區單位、社會組織以及其他社會團體之間存在著雙邊互動關系，但缺乏整體性的協商合作交流機制，黨建引領對各主體的整合統領作用不強，對其他主體的整合與動員力度不高，體制外主體參與多元治理的積極性不足，政府治理與社會治理有效協同的保障機制不完善，行政機制時常“遮蔽”社會機制等導致多邊協同治理機制無法發揮應有的職能。

（ 二） 城郊社區公共空間治理的社會組織權能有限

基層治理結構的轉型意味著參與式治理、合作性治理、協同性治理和網絡化治理等方式的興起，不管哪一種治理方式都需要多元主體的協同合作，而社會組織是協同合作治理的重要主體之一，承擔著社區公共空間治理的重大責任。然而，在城郊社區公共空間由鄉村形態向城市形態轉型過程中，社區居民從傳統的社會關系網絡中抽離出來，原有聯結居民的傳統宗族組織所發揮的整合功能徹底消失，居民自組織所發揮的資源動員能力受到市場逐利價值的深刻影響而不斷弱化，基層黨組織在事關居民權利和利益方面的調解權威也受到了一定程度的侵蝕。同時，適應城郊社區協同治理的社區社會組織尚處于起步階段，其能力相對較弱，無法為多樣的復雜人群提供精準化服務，更無法將社區居民凝聚在一起實現社區共同體的重塑。從權力的角度來看，社會組織與政府之間的依附性關系依然突出，有限的社會組織對政府資源的依賴性突出，導致基層政府的權力清單不明，社會組織應該承擔的責任不清，政府與社會組織之間的邊界模糊，甚至部分地區出現了政府購買服務的逆向替代現象。同時，從能力的角度來看，社會組織獨立運營能力、獲取資源的能力和服務提供能力均有待提高。由于社會組織數量和政府購買社會服務資金數量的限制，只有部分城郊社區擁有社會組織為社區居民提供有限的特殊服務，而社區社會組織的數量更少，無法滿足社區居民的基本服務需求。

（ 三） 城郊社區公共空間治理的公眾參與意識淡薄

公眾參與意識是影響社區公共事務協商治理、社區社會組織培育、社區社會服務供給的關鍵性要素。激發城郊社區公共空間治理中的公眾參與意識是創新社區治理的重要途徑。然而，城郊社區公眾參與意識淡薄具有一定的普遍性。城郊社區空間轉型過程中，物理空間由開放到半封閉的轉型過程強化了住所的隔離與隱私保護功能，也增加了居民以開放的姿態投入社區建設的難度。居住形態的改變意味著居民參與社區治理轉移到特定的活動空間，降低了城郊社區居民參與公共事務的積極性。城郊社區外來人口的涌入增強了居民的異質性，鄰里關系的陌生化消解了居民社區參與的慣習，增加了經營新的社會關系網絡的時間成本和物質資本，理性驅使下的主動回避成為多數“新居民”的選擇，充滿焦慮與迷茫的個體化社會進一步弱化了居民參與社區事務的主觀意愿。政治性空間由自發轉向自主的過程是社區治理的邊緣人向中心化邁進的過程，復雜社會結構下傳統鄉俗與現代思想共存、碰撞并逐漸融合促使個體政治訴求復雜化、多樣化、對立化。矛盾激化中參與態度的熱情抑或冷漠是眾口難調下對參與結果的反饋。強參與弱回應甚至沉默化的沖擊，除了引發少數的激進行為，給社區居民的政治參與過程更多地帶來的是無力感。文化性空間由單一轉向多元后一改往日農村社區活動的貧瘠現狀，給基層文化建設注入了新鮮活力，但參與的持久性受制于城郊社區居民生活規范與生產實踐的沖突，相較前期的踴躍參與，后期則更多呈現出動員型參與下的表演化和形式化特點，重基礎設施輕特色文化活動的發展策略受社區居民文化水平和生活習性的影響，難以取得良好效果。總之，多重空間變動下的城郊社區居民參與意識在不斷重建和消弱的過程中透出淡薄化的特性，這既是全能主義國家體制壓制的結果，也是制度供給不足導致參與渠道不多的結果，更是傳統文化慣習對公民參與意識抑制的結果。

（ 四） 城郊社區公共空間治理的服務供給不夠精準

科學精準的服務供給是彌補城郊社區公共空間治理缺位、改善城郊居民冷漠參與現狀、加速城郊社區融合的有力舉措。然而，制度設計對城郊社區模糊定位使同一社區的治理實踐中出現城鄉治理兩種體制并存的無序化、隨意化狀態，薄弱的治理能力導致城鄉社區出現治理偏差，形成了公共服務供給水平與經濟社會發展不適應、城鄉區域之間服務供給不平衡問題突出、服務供給質量參差不齊等。同時，政府、公眾和社會分別作為供給方、需求方與生產方之間由信息不對稱引發的供需結構性失衡導致“供給過剩”和“供給真空”現象并存。在整合初期，對于城郊社區這一介于城與鄉之間有著更為復雜訴求的生活共同體來說，物理空間的轉型使其脫離了農村發展路徑又沒有完全融入城市發展脈絡之中，一味地強調市場效率而忽視購買主體和承接主體在服務項目選擇過程中的共性和差異產生了“供給錯位”。指標化的服務活動體現了對社區治理普遍性均等化要求的重視，卻在無形中忽視了城郊社區的特殊性質，在居民疏離、凝聚到守望相助的融合中缺少特定的服務項目設計作為消除個體間隔閡的介質。多元化公眾需求和分散化需求主體的不斷摩擦，本質上是對社區治理服務供給模糊定位、寬泛實施的不滿，而政治性參與的逐漸淡薄也許是對服務供給無法貼合實際生活的無聲抗議。客觀上，精準受到國家總體財政狀況和地區發展水平的制約，城郊社區規模加速擴張致使政府購買服務的識別成本不斷增高，有限性的束縛和有效性的追求常常矛盾，長期且單一的固定服務供給模式在由標準化邁進精準化的社區治理任務導向下是行不通的。

三、城郊社區公共空間協同治理的現實路徑

面對城郊社區公共空間需求與供給之間的張力，不僅需要優化政府、市場與社會等多元主體的互動合作方式，還需要強化政府購買服務的項目化運作手段，更需要以樞紐型社會組織為依托培育社區社會組織，以促進社區居民積極主動地參與到社區公共空間營造中來，保障社區公共服務的精準化供給，建設人人有責、人人盡責、人人享有的城郊社區公共空間治理共同體。

（ 一） 以黨建機制推動多元主體參與城郊社區公共空間的協同治理

城郊社區公共空間的結構轉型是在黨和政府的主導下城鄉地域生活共同體從雙軌制向共融互通與一體化發展轉變的一場規劃性實踐。可以說，黨領導下的行政縱向整合機制是統領城郊社區公共空間結構轉型的重要動力，倡導以黨建機制推動多元主體協同參與到城郊社區公共空間治理之中是實現行政縱向整合機制與社會橫向整合機制有效銜接的結構性保障。⑤正如習近平在吉林省長春市長山花園社區考察調研時指出，“要加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉社區治理提供堅強保證”⑥。可見，加強黨的建設是推動城郊社區治理的政治保障，發揮城郊社區黨建的動員、組織、協調、監督功能是推動多元治理主體發揮自身優勢的關鍵，是建構以黨組織為核心的政府、駐社區單位、社會組織和社團等多元主體協同合作機制的制度性基礎。在城郊社區公共空間治理實踐中，需要搭建以黨組織為核心，社區為平臺，社會組織為載體、專業社工人才為支撐、社區志愿者為有益補充的合作平臺。其中，黨組織扮演著上下銜接與左右聯動的角色，社區作為公共空間營造的主要場域為社區治理主體提供可獲取的資源，社會組織扮演政府購買服務的提供者，治理承擔社區社會組織孵化與社區志愿者培訓等職責，專業社會工作人才隊伍的打造為社區公共空間治理提供保障，志愿者積極主動地參與到社區公共空間營造之中，促使社區服務供給與群眾真實需求的無縫對接，走好國家治理的“最后一公里”。

（ 二） 以社會組織為抓手提升城郊社區公共空間的治理能力

社會組織是個體與公共之間搭建聯通機制的關鍵介質，在社會治理中扮演著服務提供與政策倡導的重要角色。⑦對于亟待重塑公共空間的城郊社區，社會組織通過項目制的手段嵌入社區，以社區社會組織孵化與培育為抓手，以其自身作為正式平臺聯結社區居民群體等非正式平臺，共同搭建社會關系網絡，能夠增強社區居民間的信任感。在構建服務型政府的目標導向下，社會組織要做到孵化、培育和發展示范性服務項目、探索多樣化和個性化的服務項目、精準識別與社區實際情況相匹配的項目，充分發揮參與社區基層治理、服務社區居民、推動社區發展的重要載體功能。就社區交往性公共空間來說，城郊社區居民基于傳統“差序格局”式的信任網絡被打破后，新的社區信任網絡重塑需要依靠社區社會組織將社區居民納入不同的社區或群體，建構適用于現代流動社會的網絡化交往模式，從而提升社區居民的幸福感與安全感。就社區政治性公共空間來說，社會組織作為社區治理重要主體，能夠將分散的社區成員凝聚到具體的社區社會組織之中，從而促進社區居民參與社區公共事務的協商治理，加強社區居民參與社區政治性事件的話語權。就社區文化性公共空間來說，城郊社區轉型過程中城市文化與鄉村文化的不斷碰撞使得傳統鄉村文化開始式微，而社區社會組織為不同社區群體提供精準化的文化活動，豐富了社區居民的文化娛樂生活。另外，要引導社區居民建立志愿服務組織，在志愿服務實踐中激發其參與社區事務的主動性，實施自我組織和管理，平等協商制定志愿者條例，使社區社會組織角色由資源的直接供給者變為資源發掘者，實現居民內部的資源置換，增強對社區的歸屬感，營造良好的社區氛圍。

（ 三） 以技術治理為手段實現城郊社區公共服務的精準化供給

技術治理是數字化浪潮與社會轉型融合中催生的，以信息技術為載體、以智能化平臺為依托、以智慧生活為理想藍圖的現代化社會治理模式。以信息通信技術、互聯網、數據庫、云計算和大數據為治理工具的信息化治理，能夠使城郊社區治理與服務更具全民化、精準化、個性化優勢⑧，能夠提升社區居民的參與度、擴展社區居民參與社區事務的范圍。將信息化網絡技術應用到城郊社區公共空間治理之中，能夠更加精準地進行社區居民的需求收集與識別，促進社區資源的調動與整合，使社區各主體間價值聯結和工具聯結得以融合，從而實現社區公共服務的精準化供給。引入技術治理手段能夠在統一治理準則下，拓寬城郊社區居民參與的制度化渠道⑨，改觀“強政府弱社會”權力力量的不對等差距，線上垂直反饋體系不斷提高政府對問題的回應度，城郊社區居民從治理體系邊緣走向多元主體共同參與的多中心化，較以往有了更多話語權，加速了城郊社區政治性公共空間的重塑。這是政府、社會組織與社區居民之間的雙向賦權，一方面重塑了政府、社會組織與社區居民間的和諧關系，另一方面使政府的合法性地位得到鞏固，社會組織獲得社會生存的有效資源，社區居民則獲得更貼合實際的政治性、交往性與文化性服務。總之，技術治理將治理范圍從物理空間延伸到網絡空間，線上線下聯動、線下線上聚合，打破了資源空間的邊界限制，拉近了各級政府間、政府各部門間、社會組織、社區居民之間的距離，在精準投放、資源互補中實現了資源的整合，使城郊社區公共空間治理趨勢由模糊轉向清晰、由粗放轉向精細。

注釋：

①包亞明主編：《現代性與空間的生產》，上海教育出版社2003年版，第48頁。

②M.Kohn，Brave New Neighborhoods: The Privatization of Public Space，New York: Routledge，2004.

③吳瑩：《空間變革下的治理策略——“村改居”社區基層治理轉型研究》，《社會學研究》2017年第6期。

④英國DK 出版社：《社會學百科》，電子工業出版社2017年版，第32頁。

⑤李友梅：《治理轉型深層挑戰與理論構建新方向》，《社會科學》2020年第7期。

⑥唐博：《提高社區治理效能 關鍵要加強黨的領導》，《光明日報》2020年7 月29 日。

⑦T.Brandsen，U.Pape，The Netherlands: The Paradox of Government Nonprofit Partnership，VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2015，26，pp.2267-2282.

⑧沈費偉：《技術能否實現治理——精準扶貧視域下技術治理熱的冷思考》，《中國農業大學學報》 （社會科學版）2018年第5期。

⑨石偉：《找回“米提斯”：網格化治理中的技術理性與場域耦合》，《寧夏社會科學》2020年第3期。